我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政制度現(xiàn)狀、問(wèn)題與優(yōu)化

宋東明

（遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110036；沈陽(yáng)師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110034）

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政制度是指國(guó)家或政黨為了提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)質(zhì)量，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展而制定的關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政關(guān)系的規(guī)范性文件的總稱。其目的是利用財(cái)政制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，滿足老年人的不同養(yǎng)老需求，也是積極落實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略部署。但現(xiàn)行的促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政制度卻存在諸多問(wèn)題。因此，積極探尋財(cái)政制度存在的問(wèn)題及原因，并有針對(duì)性地加以解決，將是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政制度研究的方向，也是其優(yōu)化的主要路徑。

一、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政制度現(xiàn)狀

從2000年我國(guó)步入人口老齡化社會(huì)以后，陸續(xù)頒布實(shí)施了多部養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策法律，主要是圍繞養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的不同時(shí)期而展開(kāi)的。

（一）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)初期的財(cái)政制度

我國(guó)是在社會(huì)財(cái)富不夠充裕的情況下進(jìn)入人口老齡化社會(huì)的，財(cái)政資金不能充足地投入到社會(huì)保障中，養(yǎng)老問(wèn)題日益突顯。如何滿足老年人的養(yǎng)老需求已經(jīng)是在擺在政府面前的重大課題。2000年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》中提出了以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老理念[1]。政府、社會(huì)力量、家庭多元參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，走社會(huì)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化道路將是此時(shí)期的工作重點(diǎn)。此時(shí)，加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金投入，用于解決老年人的社會(huì)保障、社會(huì)福利等問(wèn)題。同時(shí)完善財(cái)政預(yù)算，將國(guó)家發(fā)行彩票的收益，劃撥一定比例用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

（二）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)踐探索期的財(cái)政制度

2006—2012年，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)逐步從理念提出走向?qū)嵺`探索。2006年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見(jiàn)的通知》明確提出了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將作為老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)的重心[2]。要突出工作重點(diǎn)，明確政策措施，積極支持以政府補(bǔ)貼為主要方式等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。2008年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》中將對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的核心內(nèi)容定位為居家養(yǎng)老服務(wù)，并在全國(guó)范圍內(nèi)全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為老年人服務(wù)的力度[3]。為此，要加大政府財(cái)政投入力度，合理配置資源，統(tǒng)籌考慮居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中的運(yùn)營(yíng)管理和服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)等具體問(wèn)題。全國(guó)各地區(qū)根據(jù)本區(qū)域情況可以有針對(duì)性地開(kāi)設(shè)資助項(xiàng)目，成立發(fā)展基金[4]，積極探索居家養(yǎng)老服務(wù)模式。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐摸索，已經(jīng)確定了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的優(yōu)先地位。政府、社會(huì)共同提供養(yǎng)老服務(wù)的模式正式形成。

（三）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)初步完成期的財(cái)政制度

2013年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》明確提出加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)，一要轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)提高政府的服務(wù)質(zhì)量和效率來(lái)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的供給模式創(chuàng)新；二要加大財(cái)政政策支持力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)供給，不斷滿足廣大老年人對(duì)于不同層次養(yǎng)老服務(wù)需求[5]；三要在全國(guó)范圍內(nèi)，統(tǒng)籌居家社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的多種養(yǎng)老服務(wù)提供模式，滿足老年人的基本養(yǎng)老保障和高層次養(yǎng)老需求。同時(shí)指出，財(cái)政補(bǔ)貼制度要不斷完善，各地應(yīng)加快制定財(cái)政補(bǔ)貼的老年人服務(wù)評(píng)估機(jī)制，盡快落實(shí)失能、高齡老年人的財(cái)政補(bǔ)貼制度。另外，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)際需求推動(dòng)民辦公助模式的實(shí)施，并選擇利用貸款補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等方式引導(dǎo)、支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。2017年，民政部《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中明確“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”[6]。因此，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)初步完成。2019年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》中提出，要提升政府投入精準(zhǔn)化水平。中央和地方政府要加大財(cái)政支持力度，要將不低于55%的彩票公益金用于支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，同時(shí)，對(duì)于接收失能、經(jīng)濟(jì)困難的高齡人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將不再區(qū)分性質(zhì)，同樣享受財(cái)政補(bǔ)貼[7]。

綜上，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政制度隨著養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的深入正在逐步健全，對(duì)于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展起到一定的引導(dǎo)和推動(dòng)作用，但是，隨著人口老齡化不斷發(fā)展，老年人養(yǎng)老服務(wù)需求不斷變化，現(xiàn)行的財(cái)政制度體系還存在一些問(wèn)題，亟待尋找原因并加以完善。

二、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政制度存在的問(wèn)題及成因

（一）我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政制度存在的問(wèn)題

1.中央和地方政府財(cái)政支持責(zé)任劃分需要調(diào)整

首先，中央和地方財(cái)政支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的責(zé)任劃分不明晰，需要調(diào)整，否則養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策難以落實(shí)。目前關(guān)于財(cái)政支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的責(zé)任為事權(quán)和支出責(zé)任在地方，決策在中央。主要原因是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于地方性質(zhì)的公共產(chǎn)品，原則由地方負(fù)責(zé)執(zhí)行，中央全局統(tǒng)籌決策。由此產(chǎn)生了一些問(wèn)題：一是決策層層向上，執(zhí)行層層向下，降低了執(zhí)行的效果。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于民生領(lǐng)域，中央政府出臺(tái)政策的出發(fā)點(diǎn)是從全局考慮，而調(diào)動(dòng)地方政府積極性的方法是強(qiáng)調(diào)地方政府的責(zé)任意識(shí)，實(shí)際財(cái)力支持力度不夠，其結(jié)果就是各級(jí)政府財(cái)力和事權(quán)不匹配，事權(quán)責(zé)任不明晰，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)政策無(wú)法落實(shí)。二是區(qū)域財(cái)力差異加大了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展差距。主要表現(xiàn)在東部地區(qū)由于財(cái)力相對(duì)雄厚，對(duì)本地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入相對(duì)較大。西部地區(qū)財(cái)力相對(duì)很低，對(duì)于新增的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資沒(méi)有充足的財(cái)政資金保障，只能通過(guò)調(diào)整現(xiàn)有財(cái)政支出結(jié)構(gòu)保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，無(wú)形中加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，拉大了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展差距。三是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推動(dòng)資金主要靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付支持。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要依據(jù)中西部地方養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展情況來(lái)決定，同時(shí)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中央財(cái)政收入等情況的影響，中央政府也需要調(diào)整財(cái)政支持結(jié)構(gòu)，解決轉(zhuǎn)移支付資金問(wèn)題，這無(wú)形加大了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政資金投入的不確定性，致使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策沒(méi)有充足財(cái)力支持，政策難以落實(shí)。

2.財(cái)政投放總量和投入結(jié)構(gòu)需要調(diào)整

目前，我國(guó)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政投入總量不足，當(dāng)前財(cái)政投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主要是對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼?？偭坎蛔愕脑蚝芏?，主要是政府財(cái)力整體不足，沒(méi)有注重對(duì)新增的財(cái)政收入渠道實(shí)踐研究，也沒(méi)有根據(jù)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式及物價(jià)變動(dòng)指數(shù)，使得財(cái)政投入落后于經(jīng)濟(jì)變動(dòng)指數(shù)。就是增加財(cái)政投入也會(huì)出現(xiàn)投入和變動(dòng)不匹配現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政總量不足，進(jìn)而降低社會(huì)資本投入積極性，運(yùn)營(yíng)中養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)舉步維艱。財(cái)政投入結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，主要表現(xiàn)在：一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)需要調(diào)整。例如，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受一次性建設(shè)補(bǔ)貼，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)此待遇；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間運(yùn)行補(bǔ)貼不一致，而對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間享受同等待遇問(wèn)題，各地方才開(kāi)始著手研究政策。二是財(cái)政補(bǔ)助流向布局需要調(diào)整。目前，財(cái)政補(bǔ)助主要流向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但沒(méi)有考慮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在成本高、效益低的問(wèn)題。也沒(méi)有考慮到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心具備的優(yōu)勢(shì)，如由于受傳統(tǒng)影響，老年人愿意在家里養(yǎng)老，同時(shí)，可以減去入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，間接減少了用地要求，節(jié)約了社會(huì)養(yǎng)老資源。三是軟硬件配置需要調(diào)整。目前，我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼大部分投入在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)之中，沒(méi)有提高養(yǎng)老服務(wù)人員的培養(yǎng)、培訓(xùn)等補(bǔ)貼，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)人員基本素質(zhì)不高，無(wú)法形成穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍，在一定程度上影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。

3.財(cái)政補(bǔ)貼模式和方式需要調(diào)整

我國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼模式主要是針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)展開(kāi)，包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)補(bǔ)貼、老年人補(bǔ)貼、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任險(xiǎn)和老年人意外傷害險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼。除鼓勵(lì)養(yǎng)老企業(yè)加工創(chuàng)新養(yǎng)老用具、輔具給予建議性補(bǔ)貼之外，其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼，不利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體發(fā)展?，F(xiàn)行補(bǔ)貼方式主要表現(xiàn)為：一是重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)。在養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)助的使用上，為了吸引社會(huì)投資，往往傾向于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)多少，床位數(shù)增加多少，居家養(yǎng)老服務(wù)中心建成多少。但沒(méi)有重視床位添加后入住率問(wèn)題，沒(méi)有充足的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼來(lái)源保障，就無(wú)法提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源使用效益。二是補(bǔ)貼屬于供方比例大，需方補(bǔ)貼比例小。不論補(bǔ)貼供方，還是補(bǔ)貼需方，各有利弊。目前，供方補(bǔ)貼比例大的主要原因是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)補(bǔ)貼涉及前期資本投入大，同時(shí)回報(bào)周期長(zhǎng)。如需方補(bǔ)貼比例過(guò)大會(huì)導(dǎo)致失去投資積極性，但補(bǔ)貼需方屬于直接補(bǔ)貼，提高老年人消費(fèi)能力，滿足老年人消費(fèi)需求，提高財(cái)政資金使用率的特點(diǎn)明顯，同時(shí)有利于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提升服務(wù)水平，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（二）我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政制度問(wèn)題成因

現(xiàn)行財(cái)政制度存在的問(wèn)題源于制度體系結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，如制度體系中政策偏多，而法律近乎空白。因此，缺少法律作為支撐的財(cái)政制度體系由于缺乏法律制度所具有公平和效益價(jià)值而無(wú)法發(fā)揮制度體系應(yīng)有的作用，這也是現(xiàn)行財(cái)政制度體系存在問(wèn)題的主要原因。

1.現(xiàn)行財(cái)政制度公平性需要進(jìn)一步體現(xiàn)

社會(huì)公平所關(guān)注的是社會(huì)政策對(duì)不同社會(huì)成員是否能夠同等對(duì)待，包括具有同等權(quán)利、同等機(jī)會(huì)、同等規(guī)則。社會(huì)公平是我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展的內(nèi)在要求，是強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員之間的權(quán)利和義務(wù)分配，以及調(diào)節(jié)社會(huì)成員之間關(guān)系時(shí)要遵守的公平標(biāo)準(zhǔn)。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的保障體系包括：權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平。

第一，權(quán)利公平是社會(huì)公平體系中的基本要素。每個(gè)社會(huì)成員都擁有屬于自己的平等的各種權(quán)利。權(quán)利公平可以體現(xiàn)在社會(huì)生活中的各個(gè)領(lǐng)域，如反映經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域就表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)權(quán)利公平，其實(shí)質(zhì)是社會(huì)成員有公平獲得物質(zhì)經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利。在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展中，政府出臺(tái)了大量政策，形成了各種制度支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，如通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展資金問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)補(bǔ)貼養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，來(lái)滿足老年人的不同養(yǎng)老需求，這是一種間接的補(bǔ)貼，但由于出現(xiàn)了重視硬件建設(shè)、輕視軟件建設(shè)的現(xiàn)象，進(jìn)而影響高質(zhì)量的服務(wù)產(chǎn)出。同時(shí)，由于間接補(bǔ)貼只針對(duì)入住機(jī)構(gòu)的老年人補(bǔ)貼，因此，等于剝奪了其他老年人獲得物質(zhì)經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利?，F(xiàn)在各地政府紛紛研究出臺(tái)直接補(bǔ)貼制度，由于沒(méi)有相關(guān)法律制度保障，形成長(zhǎng)效的直接補(bǔ)貼機(jī)制，使老年人直接補(bǔ)貼無(wú)法落到實(shí)處。另外，已經(jīng)建立老年人直接補(bǔ)貼制度的地方，大多重視“高齡”補(bǔ)貼，沒(méi)有“老齡”補(bǔ)貼。綜上，權(quán)利公平在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中有所體現(xiàn)，但應(yīng)隨著老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求不斷變化，進(jìn)一步有針對(duì)性地予以體現(xiàn)。

第二，機(jī)會(huì)公平是社會(huì)公平體系中的關(guān)鍵要素。它是建立在權(quán)利公平基礎(chǔ)上的社會(huì)成員平等參與的機(jī)會(huì)，這既是起點(diǎn)公平，也是過(guò)程公平，要求社會(huì)要無(wú)偏袒的為每位成員提供參與機(jī)會(huì)，當(dāng)然參與過(guò)程會(huì)出現(xiàn)利益受到非法侵害時(shí)的救濟(jì)機(jī)會(huì)公平[8]。參與機(jī)會(huì)公平是指對(duì)于各種組織或活動(dòng)，社會(huì)成員都能夠不受限制地進(jìn)行有效參加。但我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度卻存在參與機(jī)會(huì)公平性需要進(jìn)一步體現(xiàn)的問(wèn)題，如公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間存在的參與機(jī)會(huì)的公平問(wèn)題，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以享受一次性的建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻不享受相關(guān)待遇。在我國(guó)鼓勵(lì)社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，并進(jìn)行市場(chǎng)化發(fā)展的背景下，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本明顯高于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在投資周期長(zhǎng)、回報(bào)率低的現(xiàn)實(shí)情況下，影響了社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性，這與鼓勵(lì)社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的初衷相悖。

第三，規(guī)則公平是社會(huì)公平體系中的重要要素。社會(huì)運(yùn)行規(guī)則要具有合理性，能夠反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的利益訴求與愿望。因此，規(guī)則制定的前提條件就是規(guī)則具有可行性?？梢?jiàn)，一個(gè)具有可行性的規(guī)則，必須具有普適性的特點(diǎn)。具有普適性特點(diǎn)的規(guī)則，顯然是法律規(guī)則。由于沒(méi)有養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法，大大減弱了現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度的規(guī)則公平性。如民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不論與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比較，還是與民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比較，都不具備規(guī)則上的公平性，無(wú)法享受制度的紅利。這從目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)屬于民辦非營(yíng)利性的形態(tài)即可看出。因此，在我國(guó)加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和決心下，規(guī)則公平則顯得尤為重要，它涉及政府既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。政府要堅(jiān)定走與市場(chǎng)合作提供養(yǎng)老服務(wù)之路，有必要解決現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度的規(guī)則公平問(wèn)題。

2.現(xiàn)行財(cái)政制度的效益性還不太明顯

效益是指減去投入后的有效產(chǎn)出[9]。效益不同于效率，效率關(guān)注的是投入和產(chǎn)出的比例，而效益關(guān)注的是有效產(chǎn)出，即效益必須是正向的、有益的。效益并非人們所關(guān)注的一般意義的經(jīng)濟(jì)效益，既包括動(dòng)態(tài)的資源利用和分配上的效果，也包括靜態(tài)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第一，資源的利用與分配。社會(huì)資源以多種形式存在，其中包括權(quán)利、信息等。社會(huì)資源的利用和有效分配必須建立在規(guī)則的基礎(chǔ)上，現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度對(duì)于社會(huì)資源的利用和分配的效益性不足。我國(guó)目前在滿足老年人需求上采取的是養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的雙軌并行制，養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)邊界很難分清和把握。所以，在鼓勵(lì)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，市場(chǎng)的準(zhǔn)入保障不明晰，沒(méi)有可期的利益空間和發(fā)展空間。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的信心不足?，F(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)制度或是以政策形式出現(xiàn)，或是以老年人權(quán)益保障的法律制度形式出現(xiàn)，并沒(méi)有養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法律制度作為確定養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)權(quán)的依托和保障?？梢?jiàn)，現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的效益性還不太明顯。

現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度為加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供大量制度信息，指引了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展方向，宣示了政府對(duì)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的決心。同時(shí)，制定了各種保障制度，如針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼制度、鼓勵(lì)社會(huì)資本建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅費(fèi)優(yōu)惠制度等。但是，現(xiàn)行制度主要以政策形式出現(xiàn)，基于政策的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)等特點(diǎn)，政策信息不具有可預(yù)測(cè)性，無(wú)法指引養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資者進(jìn)行成本核算，導(dǎo)致投資觀望者眾多，實(shí)際投資者很少，無(wú)法加大社會(huì)的制度成本和投資成本，凸顯了現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度的效益性不明顯問(wèn)題。

第二，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)質(zhì)是生產(chǎn)力的有效提高。其有效性也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所追求的目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高，主要體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)所創(chuàng)造的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的有效輸出。以遼寧省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展為例，2020年老年人口即將達(dá)到1 000萬(wàn)左右，但在民政部門和工商部門注冊(cè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大概1 378家，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)828家，占比61%左右。民營(yíng)550家，占比39%左右。養(yǎng)老床位大概9萬(wàn)張左右[10]，每1 000個(gè)老年人供給不到1張床位。通過(guò)數(shù)據(jù)顯示，遼寧養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與其他省市一樣，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占比很高，但公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)閑置率達(dá)40%?？梢?jiàn)，面對(duì)人數(shù)眾多的老年人需求，養(yǎng)老服務(wù)體系并沒(méi)有形成規(guī)模，沒(méi)有有效激活養(yǎng)老市場(chǎng)。另外，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比例居高不下，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供應(yīng)不足，社會(huì)資本投入不高，這些養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題，凸顯了現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度的經(jīng)濟(jì)效益輸出不足。

社會(huì)效益實(shí)質(zhì)是資源的投入能夠產(chǎn)出有效的社會(huì)效益。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的社會(huì)效益主要體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)提供產(chǎn)品和服務(wù)與老年人實(shí)際需求之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)均衡。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是由養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)共同組成，政府負(fù)責(zé)兜底。當(dāng)前的情況是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有效利用不足，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供不足，無(wú)法滿足大部分老年人居家養(yǎng)老的需求，致使社會(huì)效益產(chǎn)出不明顯。

另外，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益結(jié)合性不明顯。實(shí)際上社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益并不是矛盾的存在，二者共同構(gòu)成了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的效益結(jié)構(gòu)[11]。目前，我國(guó)出臺(tái)了《老年人權(quán)益保障法》，在老年人權(quán)益保障方面起到了巨大作用，提高了社會(huì)效益。但作為養(yǎng)老市場(chǎng)主體的另一方養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，卻遲遲沒(méi)有出臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法，切實(shí)的、專門的保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中所涉及的各種利益。因?yàn)?，社?huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)本身就帶有逐利性的目的，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為滿足老年人不同的福利需求，帶有福利性色彩，但不代表養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的社會(huì)資本都具有一定的社會(huì)責(zé)任，絕大部分以盈利為目的。所以，沒(méi)有專門養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法等于降低了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的有效結(jié)合。這也是現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度效益性不足的主要原因所在。

綜上所述，我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度存在社會(huì)公平性需要進(jìn)一步體現(xiàn)和效益性還不明顯的問(wèn)題，無(wú)法為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供有效的制度保障。

三、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政制度優(yōu)化路徑

制度完善需要明確的路徑選擇。關(guān)于路徑選擇合理與否，目標(biāo)宗旨是關(guān)鍵因素。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政制度的目標(biāo)宗旨是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度的公平性和效益性。因而財(cái)政制度的公平性和效益性，既是實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度目標(biāo)宗旨，也應(yīng)是完善財(cái)政制度過(guò)程中必須貫徹始終的原則。

（一）建立中央和地方支出責(zé)任劃分制度

建立明確中央和地方支出責(zé)任劃分制度，需要?jiǎng)澐种醒牒偷胤绞聶?quán)與支出責(zé)任，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，促進(jìn)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展[12]。中央和地方財(cái)政支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)事權(quán)和支出責(zé)任的明確劃分，必須遵循合理效益的原則，即不但要強(qiáng)調(diào)事權(quán)和支出責(zé)任的合理分配，還要強(qiáng)調(diào)其形成合理的效益。在總體方向和方法上，中央政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的整體規(guī)劃，制定全局性的國(guó)家促進(jìn)政策，以及協(xié)調(diào)中央與地方對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)促進(jìn)的政策協(xié)調(diào)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府養(yǎng)老兜底資金調(diào)配工作。具體為：一是中央應(yīng)當(dāng)針對(duì)中西部地區(qū)與東部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不均衡的情況，制定切實(shí)有效的轉(zhuǎn)移支付辦法，支持中西部地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步縮小與東部地區(qū)的差距。二是在允許地方差異的基礎(chǔ)上，對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的運(yùn)營(yíng)而言，要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)的均等化。三是地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央的總體規(guī)劃，制定符合地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況的區(qū)域計(jì)劃，并積極制定符合地方性配套實(shí)施方案，讓中央總體規(guī)劃能夠切實(shí)執(zhí)行，并落到實(shí)處。地方政府隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，積極尋求合理的財(cái)政資金渠道，探索有效的財(cái)政支出模式，可以在地方立法中調(diào)整財(cái)政支持力度，完善現(xiàn)有財(cái)政支持方式，形成養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效財(cái)政收支機(jī)制。中央主動(dòng)性和地方積極性相結(jié)合，形成合力推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的良好局面。

（二）優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)

第一，法律上可以允許設(shè)立培育養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)預(yù)算，也可以允許設(shè)立專項(xiàng)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展基金，還可以在政府性預(yù)算中設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)促進(jìn)的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目。對(duì)于這些基金和項(xiàng)目的用途應(yīng)當(dāng)予以限定，即主要用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的養(yǎng)老公益內(nèi)容上。比如，提供給居家養(yǎng)老的家庭及老年人、提供給社區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、提供給養(yǎng)老服務(wù)業(yè)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入，以及養(yǎng)老從業(yè)人員的培訓(xùn)和報(bào)酬補(bǔ)貼。這也要求建立穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政預(yù)算投入機(jī)制，改變由福利彩票公益金列支的單一渠道，設(shè)立專項(xiàng)預(yù)算，將資金投入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)中，加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)補(bǔ)貼和報(bào)酬補(bǔ)貼。具體以養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為例，可以細(xì)化為基礎(chǔ)建設(shè)改造維修資金、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)資金、老年人養(yǎng)老服務(wù)資金等。同時(shí)，要打開(kāi)地方政府的財(cái)政資金來(lái)源保障渠道，從地方法規(guī)上加以規(guī)定，如省級(jí)政府可以通過(guò)調(diào)整存量支出結(jié)構(gòu)和增量財(cái)力比例結(jié)構(gòu)，加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政資金支持?？傊?，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入情況，依法合理解決兩大財(cái)權(quán)和責(zé)任，切實(shí)解決養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的資金支持問(wèn)題，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。

第二，在法律上規(guī)定適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)向居家養(yǎng)老的家庭和老年人自身養(yǎng)老傾斜，把財(cái)政補(bǔ)貼真正補(bǔ)給養(yǎng)老的家庭和老年人。一是在促進(jìn)法中設(shè)計(jì)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政投入、投資機(jī)制，設(shè)立專項(xiàng)預(yù)算，將資金補(bǔ)給養(yǎng)老的家庭和老年人。比如，改變老年人直接補(bǔ)貼方式，提高老年人補(bǔ)貼的覆蓋率，將“高齡補(bǔ)貼”變?yōu)椤袄淆g補(bǔ)貼”，符合條件有意愿接受養(yǎng)老服務(wù)的老年人，直接提供服務(wù)補(bǔ)貼。加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼力度，提高財(cái)政補(bǔ)貼使用效率，以及財(cái)政投入到居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)，提高居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，提高居家養(yǎng)老服務(wù)的能力。二是建立政府兜底的養(yǎng)老財(cái)政機(jī)制，改善政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的供給方式，鼓勵(lì)老年人享受居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的保障機(jī)制，分類調(diào)動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)能動(dòng)性和積極性，通過(guò)法律制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

（三）增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼方式合理性

吸引社會(huì)資本促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，實(shí)際上是優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼方式，增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼的合理性，不斷提高財(cái)政支出整體效益。比如，吸引社會(huì)資本促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展可以主要反映在優(yōu)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)貼方式，此時(shí)要根據(jù)各地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分布情況有針對(duì)性地進(jìn)行合理性補(bǔ)貼。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分布嚴(yán)重不足的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)注重養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建設(shè)補(bǔ)貼，主要是通過(guò)建設(shè)補(bǔ)貼的方式吸引社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中。而在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分布相對(duì)均勻的地區(qū)，主要通過(guò)運(yùn)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)貼方式增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力。建設(shè)補(bǔ)貼的方向應(yīng)首先照顧需求量大的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。這里應(yīng)提出的是，要將護(hù)理型床位的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定得高于一般養(yǎng)老床位的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，起到引導(dǎo)護(hù)理照顧失智、失能老年人的效果。同時(shí)，為了防止養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的一些企業(yè)套取養(yǎng)老床位補(bǔ)貼現(xiàn)象，可以根據(jù)不同情況進(jìn)行差異化補(bǔ)貼。不過(guò)，應(yīng)通過(guò)立法優(yōu)化供需補(bǔ)貼方式，要防止偏離合理性、過(guò)度強(qiáng)調(diào)老年人補(bǔ)貼，影響社會(huì)資本投入積極性。

財(cái)政補(bǔ)貼在支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，既可以補(bǔ)貼養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，還可以補(bǔ)貼給需要養(yǎng)老服務(wù)的老年人。過(guò)于強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼，也可能出現(xiàn)與老年人實(shí)際養(yǎng)老需求不符的現(xiàn)象，造成養(yǎng)老設(shè)施床位空置，浪費(fèi)社會(huì)資源。相反，也可能造成養(yǎng)老床位缺少的現(xiàn)象。在現(xiàn)階段，應(yīng)考慮各地方養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，制定有差異性且符合地方實(shí)際的財(cái)政補(bǔ)貼制度。而且在財(cái)政制度方面制定老年人養(yǎng)老補(bǔ)貼制度的同時(shí)，要建立有效的財(cái)政促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展評(píng)估機(jī)制，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)所從事的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，包括制定和完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平和質(zhì)量，通過(guò)法律制度推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)優(yōu)質(zhì)、快速發(fā)展。