論黨政聯(lián)合發(fā)文的分類治理機(jī)制

姚 琪

內(nèi)容提要：黨政聯(lián)合發(fā)文是我國獨有的政治實踐，是黨政機(jī)關(guān)之間因特定需要而共同發(fā)文的一種行文現(xiàn)象，已從純粹的政策載體演變?yōu)橐环N治國理政的常態(tài)化工具。黨政聯(lián)合發(fā)文具備很強(qiáng)的溢出效應(yīng)，內(nèi)容以國家社會事務(wù)為主，影響公民權(quán)利義務(wù)的分配和公權(quán)力主體之間關(guān)系，并且承擔(dān)法律供給的作用。在我國黨政體制下，黨政聯(lián)合發(fā)文成為一種可被研究和規(guī)范的對象。黨政聯(lián)合發(fā)文可區(qū)分為中央黨政聯(lián)合發(fā)文和地方黨政聯(lián)合發(fā)文。根據(jù)中央黨政聯(lián)合發(fā)文調(diào)整對象不同，將其區(qū)分為法源性發(fā)文和非法源性發(fā)文。就法源性發(fā)文而言，最重要的是做好源頭治理，促進(jìn)部分法源性發(fā)文盡快入規(guī)入法；適當(dāng)引入聯(lián)席會議制度進(jìn)入黨內(nèi)備案審查制度。針對地方黨政聯(lián)合發(fā)文，引入 “權(quán)利義務(wù)”要素，盡快將其納入人大備案審查和司法審查范圍。

黨政聯(lián)合發(fā)文是黨委及其工作機(jī)關(guān)與其同級國家機(jī)關(guān)之間因特定需要而共同發(fā)布文件的一種行文現(xiàn)象。它承載著兩方或者多方制定主體的意志和主張，是公權(quán)力主體為解決社會分工產(chǎn)生的部門協(xié)作需要，將相似或相近的事項和內(nèi)容制定在同一文件內(nèi)，使之運用在多個系統(tǒng)或領(lǐng)域，是節(jié)約辦公資源而常采用的一種公共管理方式。從公文秘書學(xué)來看，黨政聯(lián)合發(fā)文實質(zhì)是一種文件載體，是根據(jù)實際需要采用不同公文種類體現(xiàn)聯(lián)合發(fā)文主體意志的載體。然而，黨政聯(lián)合發(fā)文在長年實踐中已經(jīng)超越了公文秘書學(xué)范疇，從臨時性、過渡性的政策載體演變?yōu)橐环N常態(tài)化的治理工具。

黨政聯(lián)合發(fā)文的標(biāo)題、發(fā)文機(jī)關(guān)署名中既包括黨組織也包括政權(quán)機(jī)關(guān)，視需要采用不同的公文種類來發(fā)布，包括 “通知”“意見”“綱要”；這些公文起告知性、通知性作用，并要求下級機(jī)關(guān)貫徹落實?！饵h政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》中規(guī)定 “同級黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級機(jī)關(guān)必要時可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文?！睂嶋H工作中哪些情形滿足 “必要時”則由黨政機(jī)關(guān)自行裁量?！耙坏┮粋€文件加上黨委大印，同時以黨的名義發(fā)布，文件的性質(zhì)就變了，就從行政文件變成了黨的文件設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)?！雹偻跽衩瘢骸饵h內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題》，載 《中國高校社會科學(xué)》2012年第2期。然而，“加上黨委大印”的后果是這部分聯(lián)合發(fā)文只能按照黨內(nèi)備案審查程序來處理，無法受到有效的監(jiān)督。部分市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)對發(fā)文 “必要性”要求把握不準(zhǔn)，造成聯(lián)合發(fā)文數(shù)量有泛濫之勢，甚至 “連安全生產(chǎn)、種子市場管理，也要黨委或黨委部門一起參與行文?！雹陉愇匿h：《基層聯(lián)合行文 “四多”現(xiàn)象及對策》，載 《辦公室業(yè)務(wù)》2001年第5期。若黨政機(jī)關(guān)以規(guī)避國法規(guī)范適用為目的，濫用黨政聯(lián)合發(fā)文形式，則不可避免地導(dǎo)致法治規(guī)范的認(rèn)同危機(jī)以及對既有中國特色社會主義法治體系造成沖擊。③參見章志遠(yuǎn)：《挑戰(zhàn)與回應(yīng)：黨政聯(lián)合發(fā)文的法治化路徑初探》，載 《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期。在實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一要求下，應(yīng)當(dāng)從公法角度理解黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象中固有的要素和特征，對其進(jìn)行定位，分類治理，以期適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

一、黨政聯(lián)合發(fā)文的演變

聯(lián)合發(fā)文主體之間的行政層級一般是對等關(guān)系，根據(jù)主體可分為中央黨政聯(lián)合發(fā)文、中央部門黨政聯(lián)合發(fā)文、地方黨政聯(lián)合發(fā)文。中央黨政聯(lián)合發(fā)文的主體是黨中央和國務(wù)院；中央部門聯(lián)合發(fā)文主體為黨中央各部門和中央國家機(jī)關(guān)，包括中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳 （以下簡稱 “兩辦”）等中央部門、黨中央各部門辦公廳和中央國家機(jī)關(guān)辦公廳等；地方黨政聯(lián)合發(fā)文主體包括地方黨委和同級地方政府、街道黨工委與街道辦等。

從1979年到2019年，中央黨政聯(lián)合發(fā)文一共有822件。2014年以前，每年發(fā)文量保持在10-20件左右。自2013年進(jìn)入全面深化改革時期以來，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量極速上升；僅2017年到2019年三年間發(fā)文數(shù)量達(dá)到了300件以上，相當(dāng)于過去30多年的發(fā)文總量。④本文中關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量的數(shù)據(jù)都是從北大法寶收集的從1979年到2019年中央黨組織和中央工作部門發(fā)布的相關(guān)文件中篩選出來。至于地方黨政聯(lián)合發(fā)文，一般各地政務(wù)網(wǎng)在 “政府信息公開”一欄只設(shè)置政府文件和政府辦公廳文件，而沒有收錄黨委政府聯(lián)合發(fā)文。但是據(jù)新聞報道和一些實務(wù)工作者對此現(xiàn)象的描述，可以合理推測地方黨政聯(lián)合發(fā)文廣泛存在于各級黨委和政府的工作中。因受黨在不同歷史時期對黨政關(guān)系、國家社會事務(wù)的認(rèn)識和理解不同，黨政聯(lián)合發(fā)文的形態(tài)和作用亦有所分殊。黨政聯(lián)合發(fā)文從一種臨時性、過渡性的政策主張的載體正演變?yōu)橐环N治國理政的常態(tài)化工具。

（一）政策載體

黨和政權(quán)機(jī)關(guān)聯(lián)合創(chuàng)制并發(fā)布文件的做法由來已久，最早可追溯到黨在蘇維埃時期的執(zhí)政實踐。1935年 “八一宣言”即 《中華蘇維埃政府、中國共產(chǎn)黨中央為抗日救國告全體同胞書》是黨中央與政權(quán)機(jī)關(guān)第一次共同對外發(fā)文。在土地革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨以中央委員會名義與蘇維埃中央政府共同發(fā)文，主要內(nèi)容不涉及具體施政方針而是以政治宣傳為主。黨在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，受戰(zhàn)爭影響，尚不存在成熟的政權(quán)組織形式，所以并不具備考察聯(lián)合發(fā)文的意義。新中國成立以后，黨一直警惕以黨的名義直接管理國家社會事務(wù)的傾向，尤其反對直接取代政權(quán)機(jī)關(guān)的做法。然而，受重大事項匯報批示制度的影響，涉及更多的國家社會事務(wù)活動。⑤1953年3月中共中央發(fā)布了 《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強(qiáng)中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》，中央人民政府凡是要作出重大決定，都要及時向黨中央提出報告，在中央作出明確批示后方可執(zhí)行。1956年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)和組織建設(shè)的指示》是新中國成立以后中共中央首次與國務(wù)院共同發(fā)文，意在解決當(dāng)時農(nóng)業(yè)合作化以后出現(xiàn)的新問題和新矛盾。黨政聯(lián)合發(fā)文既能避免黨直接面對公眾發(fā)號施令，又能將自己意志貫徹于大政方針。

改革開放以后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制推行以 “黨政分開”為目標(biāo)的改革，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量逐步上升，黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)則也得到統(tǒng)一。1993年國務(wù)院辦公廳發(fā)布 《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，“各級行政機(jī)關(guān)的公文處理工作，應(yīng)貫徹 ‘黨政分開’的原則，”如確有必要，“政府及其部門與同級黨委、軍隊機(jī)關(guān)及其部門可以聯(lián)合行文?！薄按_有必要”語焉不詳，但是經(jīng)過實踐發(fā)展，黨一般在涉及到黨外組織和黨外人員一般不以自己名義直接發(fā)文，尤其在黨務(wù)和國家事務(wù)交叉時多采取聯(lián)合發(fā)文的做法。由于多數(shù)黨政聯(lián)合發(fā)文是政策性文件，其過渡性和臨時性的特征比較明顯。這些文件漸漸被更為正式、穩(wěn)定的規(guī)范性文件所替代、吸收。

（二）治國理政的工具

進(jìn)入全面深化改革時期以后，黨政聯(lián)合發(fā)文在運行中呈現(xiàn)出一種初步制度化和常態(tài)化的特征，并且體現(xiàn)現(xiàn)代化治國理念。

第一，內(nèi)容緊緊圍繞國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的客觀需求。過去黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容多數(shù)以人才建設(shè)和干部管理為主要內(nèi)容，而現(xiàn)階段發(fā)文內(nèi)容則圍繞國家現(xiàn)代化的建設(shè)和國家文明的塑造，關(guān)注權(quán)利保障、權(quán)力規(guī)制和法律制度供給。內(nèi)容也不再局限于傳統(tǒng)的黨政體制歸口管理的“口”，如政法 “口”、宣傳 “口”等樸素主觀認(rèn)識，而是根據(jù)公共事務(wù)的屬性，結(jié)合 “五位一體”總體布局來判斷。比如 《新時代公民道德建設(shè)實施綱要》對應(yīng)精神文明建設(shè)；《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》對接生態(tài)文明建設(shè)；《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》對接全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略。

第二，黨的主張的具體化。黨政聯(lián)合發(fā)文與黨的全國代表大會報告、中共中央全會報告和決定之間形成一定的先后邏輯關(guān)系。黨政聯(lián)合發(fā)文對以上黨的主張類文件具體化，使大政方針進(jìn)入中觀甚至微觀層面。以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為例，十八屆三中全會作出的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了深化生態(tài)文明體制改革和加快建立生態(tài)文明制度的要求。從2015年到2019年，中共中央、國務(wù)院先后發(fā)布了 《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》?！皟赊k”對黨中央和國務(wù)院的發(fā)文又進(jìn)行了具體化。先后有 《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制的若干意見》等文件的出臺。

如果僅僅對黨政聯(lián)合發(fā)文采用的公文種類進(jìn)行類型學(xué)研究，或者僅將視角局限于現(xiàn)代政府組織分化而帶來的碎片化和官僚主義對行政資源集中的需求以及節(jié)省開支的現(xiàn)實效果，則無法反映新時代黨政聯(lián)合發(fā)文的本質(zhì)。在新實踐面前，黨政聯(lián)合發(fā)文曾經(jīng)呈現(xiàn)的臨時性、過渡性等特征已經(jīng)無法被證立，它作為一種常態(tài)化的治國理政工具，具有強(qiáng)烈的溢出效應(yīng)，必須符合我國憲法促進(jìn)社會發(fā)展的國家積極義務(wù)的功能主義需求、保障人權(quán)的規(guī)范要求和社會主義法治國家的理念。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性和現(xiàn)實必需性

黨政聯(lián)合發(fā)布文件是我國特有的政治現(xiàn)象，這些 “管到黨外”的文件發(fā)揮著事實上的約束力，它們數(shù)量驚人，卻因為既無法律規(guī)定又缺乏黨規(guī)作具體規(guī)定而受到一定的批評。秦前紅教授的觀點比較具有代表性，他認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)布文件是一種重效率輕法治的做法，偏離依法行政的要求。⑥秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，載 《法律科學(xué)》2016年第5期。實際上，之所以產(chǎn)生黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象，部分是因為 “無心插柳柳成蔭”，更大部分原因是 “制定者的巧妙安排或者執(zhí)行者用力而為使然”。⑦參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第512頁。因此，理解黨政聯(lián)合發(fā)文必須將其放在我國黨政體制下理解，否則就無法成為一種可被討論和研究的規(guī)范對象。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義本質(zhì)特征，而中國特色社會主義法治理論核心關(guān)切是黨的領(lǐng)導(dǎo)法權(quán)結(jié)構(gòu)化。⑧參見翟志勇：《監(jiān)察委員會與 “八二憲法”體制的重塑》，載 《環(huán)球法律評論》2017年第2期。對此有理論貢獻(xiàn)的如陳端洪教授提出的二元代表制、高全喜教授提出的政治憲法學(xué)論說、強(qiáng)世功教授提出的不成文憲法和黨章憲法論等，雖然他們的理論闡發(fā)并未提出具體的和成熟的法權(quán)結(jié)構(gòu)安排，但是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為一種公權(quán)力能夠得到一定的理論支撐。⑨參見陳云良、蔣清華：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)法理分析論綱》，載 《法制與社會發(fā)展》2015年第3期；蔣清華：《黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)之辨——“執(zhí)政權(quán)”之歧義和誤用》，載 《政治與法律》2016年第8期。這兩篇文章對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)進(jìn)行了法學(xué)理論闡釋，從黨是主權(quán)之政治代表、人大是主權(quán)之法律代表的 “人民主權(quán)雙重代表制”思想中可以闡釋出黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是一種國家權(quán)力，包括修憲建議權(quán)、立法與國策建議權(quán)、憲法解釋與審查建議權(quán)、政要提名權(quán)、執(zhí)政監(jiān)督權(quán)。第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位被寫入憲法第一條，是黨不同于普通政黨的根本所在。在中國特色社會主義法律體系中，多部法律規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)。第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)所具有的實際控制力和支配力是來自于廣大人民群眾對黨的路線方針政策和工作績效的認(rèn)可。第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)包括哪些內(nèi)容應(yīng)以 “實質(zhì)憲法”黨章中規(guī)定的內(nèi)容為基準(zhǔn)。由此，中共十九大報告提出的關(guān)于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的論斷也與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)有一定的契合度?！包h政軍學(xué)民，東南西北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！秉h的領(lǐng)導(dǎo)地位是具體的，不是空洞的、抽象的，“必須體現(xiàn)在治國理政的方方面面，體現(xiàn)到國家政權(quán)的機(jī)構(gòu)、體制和制度等的設(shè)計、安排、運行之中，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強(qiáng)有力?！?/p>

黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性來源于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。第一，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)論斷下，黨的活動可被分為黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政活動；黨的自身建設(shè)活動；黨的機(jī)關(guān)運行保障活動。⑩參見前引⑦，宋功德書，第141頁。黨領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政活動指的是黨在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的核心作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政活動的主體是黨組織和黨員，但是對象卻包括黨外組織和個人。第二，與多數(shù)黨內(nèi)規(guī)范性文件不同，黨政聯(lián)合發(fā)文具有很強(qiáng)的 “溢出效應(yīng)”，它所調(diào)整的范圍不是純粹黨內(nèi)事務(wù)，而是黨務(wù)和國家社會事務(wù)的交叉之處或者純粹國家社會事務(wù)。面對純粹黨內(nèi)事務(wù)，黨政機(jī)關(guān)沒有必要也不會采用聯(lián)合發(fā)文的形式發(fā)布文件。第三，黨政聯(lián)合發(fā)文帶有公權(quán)力屬性。聯(lián)合發(fā)文不僅體現(xiàn)黨的意志，還有其他負(fù)有國家社會事務(wù)管理職能的主體意志參與其中。黨透過它能夠發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)各方面工作、協(xié)調(diào)各方的作用。黨政聯(lián)合發(fā)文一般不調(diào)整私法領(lǐng)域，也不能超越憲法法律規(guī)定，超越上位法規(guī)定。它能夠創(chuàng)設(shè)規(guī)則，影響著公民權(quán)利義務(wù)的分配、公權(quán)力部門之間的關(guān)系，改變權(quán)力設(shè)定和行使方面的程序性和實體性規(guī)定，對公民法人或其他組織的行為選擇提出限制或禁止性規(guī)定。它能夠提出立法建議，提供法律制度供給服務(wù)。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)實必需性

除提高效率、節(jié)省成本的需要以外，我國 “雙軌制”的權(quán)力體系衍生了對黨政聯(lián)合發(fā)文的需求；而新時代的黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革和小組政治運行規(guī)范化進(jìn)一步催生了需求。

第一，“雙軌制”權(quán)力體系衍生了需求?！半p軌制”是對我國實際政治運行中存在兩套并行的權(quán)力體系即 “憲法的權(quán)力體系”和 “政黨權(quán)力體系”的描述。①參見翟國強(qiáng)：《中國憲法實施的雙軌制》，載 《法學(xué)研究》2014年第3期。并存的國家憲制和政黨體制兩套權(quán)力結(jié)構(gòu)演繹出具有雙軌特性的制度，由此形成了組織上和人員身份的競合關(guān)系。從組織形式來看，黨實行對政府部門的 “歸口管理”，政府具體職能被切割為若干對應(yīng)的 “口”，針對同一事務(wù)或相似事務(wù)設(shè)置不同管理機(jī)構(gòu)使得黨組織和同級政府之間具有高度的同構(gòu)性。不僅橫向上具有同構(gòu)性，縱向組織上也存在著同構(gòu)性，黨組織通過自身渠道來管理和控制下級黨組織，從中央政府到地方政府的職責(zé)、機(jī)構(gòu)也具有高度同構(gòu)性。黨政 “兩條線”上的同構(gòu)性必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)職能交叉和重合居多。從人員身份來看，中共黨員和國家公務(wù)員、黨員干部和國家領(lǐng)導(dǎo)身份多半存在重疊現(xiàn)象。按照 《中華人民共和國公務(wù)員法》，黨的機(jī)關(guān)的工作人員同時也屬于依法履行公職的國家工作人員。在黨管干部原則之下，中共黨員和國家公務(wù)員、黨員干部和國家領(lǐng)導(dǎo)干部大范圍存在競合和重疊關(guān)系。因此，黨的活動對兼具雙重身份的黨員、國家機(jī)關(guān)工作人員必然產(chǎn)生事實上的影響。

第二，黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革和小組政治運行規(guī)范化催生了需求。首先，“根據(jù)工作需要，黨的工作機(jī)關(guān)可以與職責(zé)相近的國家機(jī)關(guān)等合并或合署辦公?！睓C(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是整合原先職能相近或相似機(jī)構(gòu)，形成執(zhí)行合力，黨政聯(lián)合發(fā)文將內(nèi)容合并在一個文件內(nèi)。較典型的是2019年中共中央紀(jì)委國家監(jiān)察委員會聯(lián)合印發(fā) 《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》，該工作規(guī)定是以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)。其次，小組政治決策模式的整合和強(qiáng)化影響著黨政聯(lián)合發(fā)文的運行。當(dāng)下，小組政治運行機(jī)制逐步固定化，穩(wěn)定使用標(biāo)準(zhǔn)化工作流程；小組作為決策起點，銜接各國家機(jī)關(guān)的職能，形成一定的秩序。②參見劉旭：《憲法組織機(jī)構(gòu)視角下的新時代小組政治》，載 《第十屆海峽兩岸公法學(xué)論壇 （學(xué)生論壇）論文集》，第82-94頁。在這種決策機(jī)制下，各領(lǐng)導(dǎo)小組作為政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)牽頭各國家機(jī)關(guān)發(fā)文具有必然性。如中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的 《關(guān)于學(xué)習(xí)推廣浙江 “千村示范、萬村整治”經(jīng)驗深入推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的通知》。

三、中央黨政聯(lián)合發(fā)文的分類和治理

分類是源頭治理和事后監(jiān)督的前提條件，能起到甄別、規(guī)范、審查、清理等作用。根據(jù)中央黨政聯(lián)合發(fā)文調(diào)整的事項，可區(qū)分為法源性發(fā)文與非法源性發(fā)文。若黨政聯(lián)合發(fā)文調(diào)整的對象是黨執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)活動，則屬于法源性發(fā)文；若調(diào)整的是黨的自身建設(shè)活動和機(jī)關(guān)運行保障活動，則屬于非法源性發(fā)文。

（一）中央黨政聯(lián)合發(fā)文的分類

1.調(diào)整對象為黨領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政活動：法源性發(fā)文

法律淵源就是法的來源，“表明法可以或應(yīng)該由哪些原料構(gòu)成，出自何種途徑，基于何種動因?！雹壑芡骸斗ǖ臏Y源與法的形式界分》，載 《法制與社會發(fā)展》2005年第4期。在區(qū)分法律淵源和法律形式的前提下，黨政聯(lián)合發(fā)文不一定滿足黨內(nèi)法規(guī)或者行政法規(guī)、規(guī)章的名稱、體例和表述規(guī)范等要求。之所以認(rèn)為調(diào)整黨執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)活動的黨政聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件可被稱為法源性發(fā)文，主要原因如下：第一，個人和組織實施活動和行為的依據(jù)?！饵h政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》印發(fā)以后，財政部印發(fā)了 《中央和國家機(jī)關(guān)培訓(xùn)費管理辦法》，財政部、外交部印發(fā)了 《因公臨時出國經(jīng)費管理辦法》等配套法規(guī)制定，形成了以 《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》為基礎(chǔ)的 “1+20”制度框架。從實施過程中看，政權(quán)機(jī)關(guān)重點發(fā)揮保證執(zhí)行作用。部分印發(fā)此類 “通知”時，會采用 “已經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行”等表述。

第二，法律淵源可區(qū)分為進(jìn)路性、動因性和資源性要素。以 “河長制”為例，“兩辦”印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱 《意見》），2018年修改后的 《中華人民共和國水污染防治法》增加了一條建立 “河長制”的規(guī)定，卻并未對河長制的指導(dǎo)思想、基本原則、組織形式、工作職責(zé)、主要任務(wù)、保障措施作具體規(guī)定。全國人大法律委員會經(jīng)研究，認(rèn)為 《意見》已經(jīng)規(guī)定明確，《水污染防治法》作銜接性規(guī)定即可。④全國人大法律委員會在提交給全國人大常委會關(guān)于修改 《中華人民共和國水污染防治法》的報告中有明確說明，北大法寶網(wǎng)：http：//www.pkulaw.cn/，2020年1月3日訪問?！兑庖姟逢U明因何提出河長制政策主張，并為正式法律制度填充資料。

第三，調(diào)整對象為黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政活動意味著主要涉及國家社會事務(wù)或者黨務(wù)與國家社會事務(wù)交叉之處。此類文件涉及政府職責(zé)，對公民權(quán)利義務(wù)調(diào)整性更強(qiáng)。比如 《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》雖是中紀(jì)委國家監(jiān)委聯(lián)合印發(fā)的，體例形式上符合黨內(nèi)法規(guī)，但是由于其制定依據(jù)是 《中華人民共和國監(jiān)察法》，并非黨章或其他黨內(nèi)法規(guī)，且以國監(jiān)委的文號發(fā)布，可被歸為國家監(jiān)察委員會發(fā)布的規(guī)范性文件。⑤《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》出臺之時，監(jiān)察委尚無權(quán)力制定監(jiān)察法規(guī)。此類規(guī)范性文件直接影響公職人員權(quán)利義務(wù)。

在法源性發(fā)文內(nèi)部，根據(jù)是否 “黨規(guī)化”，還可進(jìn)一步區(qū)分為 “黨規(guī)類”的法源性發(fā)文⑥以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)，也被稱為 “混合性黨規(guī)”。參見歐愛民、趙筱芳：《論黨內(nèi)法規(guī)的識別標(biāo)準(zhǔn)》，載 《湖南科技大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2019年第1期。和“黨的主張類”的法源性發(fā)文。根據(jù) 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等規(guī)定，有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的主體是依據(jù)規(guī)定或授權(quán)享有黨內(nèi)立改廢審議批準(zhǔn)權(quán)的黨組織，包括黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委等。而黨的主張類文件與黨內(nèi)法規(guī)在文本的邏輯結(jié)構(gòu)、主體和名稱等外觀上有明顯不同之處，黨政主張類文件不具有嚴(yán)格的規(guī)范形式和外觀，但是內(nèi)容以全局性、動員性、指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性為主，一般由黨中央、國務(wù)院發(fā)布或者由 “兩辦”發(fā)布。黨規(guī)類文件重在創(chuàng)設(shè)職權(quán)職責(zé)、設(shè)定權(quán)利義務(wù)、明確處分方式、規(guī)定處分程序等。黨主張類文件是未 “黨規(guī)化”的文件，包括黨中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的決議、方案、綱要，以及 “兩辦”發(fā)布的指導(dǎo)意見和實施意見。黨的主張類文件具備獨特價值，不應(yīng)被矮化為黨內(nèi)法規(guī)，也并非所有的黨的主張都要轉(zhuǎn)化為提煉為黨內(nèi)法規(guī)，黨的主張也必須在黨內(nèi)得到落實。⑦參見王偉國：《國家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，載 《中國法學(xué)》2018年第2期。

這種具備所謂 “治理化淵源屬性”的聯(lián)合發(fā)文并不與法律形式等同，⑧參見王家偉：《黨政 “聯(lián)合發(fā)文”憲法定位研究》，遼寧師范大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文。但是這并不妨礙法源性發(fā)文成為個人、組織實施相關(guān)活動的直接依據(jù)。這些具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件，在貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用。

2.調(diào)整黨自身建設(shè)活動和機(jī)關(guān)運行保障活動：自治規(guī)范

調(diào)整自身運行行為的黨政聯(lián)合發(fā)文主要涉及執(zhí)政黨內(nèi)部自身運行的各種問題，這類文件雖然也是服務(wù)于執(zhí)政目標(biāo)的實現(xiàn)，但是并不直接產(chǎn)生溢出效應(yīng)，不能將其定位為法源性發(fā)文，而是屬于社會組織的自治規(guī)范。⑨參見謝宇：《憲法慣例與自治規(guī)范的二元界分：論黨內(nèi)法規(guī)在我國法治體系中的定位》，載 《學(xué)習(xí)與探索》2017年第6期。它并不直接調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政行為，適用的對象一般不包括黨外組織和黨外人士，因此交由黨內(nèi)法規(guī)備案審查體系即可。但值得探討的是，當(dāng)黨在調(diào)整自身建設(shè)活動和機(jī)關(guān)運行保障活動時，是否還需要政權(quán)機(jī)關(guān)參與制發(fā)文件。黨在調(diào)整純粹黨內(nèi)事務(wù)之時，應(yīng)當(dāng)不需要采取聯(lián)合發(fā)文形式，以免濫用聯(lián)合發(fā)文。

（二）治理機(jī)制

第一，加強(qiáng)源頭治理。首先，做好 “黨規(guī)類”的黨政聯(lián)合發(fā)文與國家法律體系的銜接和協(xié)調(diào)。如果國家法律沒有對某項事務(wù)作出規(guī)定，此時不存在和國法協(xié)調(diào)的問題；但如果國法和法源性聯(lián)合發(fā)文都對某項事務(wù)作出規(guī)定，則需要盡快推動法源性發(fā)文入規(guī)、入法。針對同一事項，應(yīng)盡量避免在黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定，又在國家法律體系中規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)既可以轉(zhuǎn)化為國家法律，又可以提高黨內(nèi)法規(guī)的普適性和執(zhí)行力。黨政聯(lián)合發(fā)文與國家法之間重合的部分，應(yīng)當(dāng)在其符合法律規(guī)定的前提下，才能進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)；黨政聯(lián)合發(fā)文不合法的內(nèi)容則不得銜接協(xié)調(diào)。其次，就純粹黨內(nèi)事務(wù)和純粹國家社會事務(wù)而言，盡量不使用黨政聯(lián)合發(fā)文的形式，黨政聯(lián)合發(fā)文今后應(yīng)當(dāng)在調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政活動中黨務(wù)和國家社會事務(wù)交叉重合之處發(fā)揮作用。最后，借助 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》即改的機(jī)會，明確認(rèn)可中央黨政聯(lián)合發(fā)文制發(fā)的 “黨規(guī)類”文件的效力，明確黨內(nèi)事務(wù)的范圍。增加文件的發(fā)布程序，主要是主辦主體的發(fā)布方式，協(xié)辦主體的協(xié)助義務(wù)等。比如 《國務(wù)院工作規(guī)則》規(guī)定了起草和審批程序，“擬提請中央有關(guān)會議審議或提請以黨中央、國務(wù)院名義聯(lián)合發(fā)文的文件稿，內(nèi)容主要涉及政府職責(zé)且牽頭起草部門為國務(wù)院部門的，應(yīng)依照中央有關(guān)規(guī)定，先按程序報國務(wù)院履行相關(guān)審議或?qū)徟绦?。?/p>

第二，完善黨內(nèi)備案審查機(jī)制。首先，引入人大備案審查存在理論和實踐困境。一方面，在當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)審查歸黨管、國家法規(guī)審查歸國家管的二元審查模式下，黨的主張類文件只有黨中央才有權(quán)解釋和作出決議，包括全國人大及其常委會在內(nèi)的黨外國家機(jī)關(guān)均無權(quán)作出解釋和決定。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)和黨的主張類文件實際上具有某種先導(dǎo)性，人大審查難以超越中央意圖。其次，在黨內(nèi)備案審查機(jī)制可適當(dāng)引入聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議制度即黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查機(jī)構(gòu)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)涉及的國家法律制定機(jī)關(guān)提出的意見，依具體情況會同國家法律的制定和解釋部門，并吸收黨務(wù)、法律及其他綜合部門的代表，就黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件與國家法律、法規(guī)、規(guī)范性文件是否協(xié)調(diào)的問題進(jìn)行充分討論，從而吸納相關(guān)意見作出決定的制度。⑩參見胡肖華、聶辛東：《論黨內(nèi)法規(guī)二元雙維備案審查機(jī)制的建構(gòu)》，載 《湘潭大學(xué)學(xué)報》2017年第1期。引入聯(lián)席會議制度的黨內(nèi)備案審查機(jī)制仍然是以黨的機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，可適當(dāng)增加互動層次，聯(lián)合發(fā)文主體亦可以參與互動，減少協(xié)商成本。

四、地方黨政聯(lián)合發(fā)文的分類和治理

（一）地方黨政聯(lián)合發(fā)文的分類

地方黨政聯(lián)合發(fā)文可分為兩類。一類是黨政聯(lián)合發(fā)布的具有普遍約束力，在一定時期內(nèi)可反復(fù)適用的文件。另一類則是 《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》中認(rèn)可的一般公文，包括但不限于人事調(diào)整、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、表彰決定方面的文件、請示、報告、會議活動通知、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)講話、情況通報、工作要點、機(jī)關(guān)內(nèi)部工作方案。比如上海市普陀區(qū)黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的 《關(guān)于命名蘇州河工業(yè)文明展示館等2個普陀區(qū)愛國主義教育基地的決定》。

相較于中央黨政聯(lián)合發(fā)文，地方黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容更加具體，對一定區(qū)域內(nèi)公民權(quán)利義務(wù)的影響更加直接。在 “佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)人民政府與歐玉龍行政處理決定糾紛案”①“佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)人民政府與歐玉龍行政處理決定糾紛案”，來源：中國裁判文書網(wǎng)。中，上訴人獅山鎮(zhèn)人民政府主張依據(jù)中共佛山市南海區(qū)委員會發(fā)布的文件，非婚生子女不應(yīng)具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；二審法院認(rèn)為政府所依據(jù)的黨委 “紅頭文件”對被上訴人權(quán)益的限制超出了 《廣東省人口與計劃生育條例》的規(guī)定，與上位法相沖突，所以不應(yīng)予適用。

以發(fā)文文號來判斷聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)是最常見的一種標(biāo)準(zhǔn)，《根據(jù)黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，文號體現(xiàn)主體之間的主次關(guān)系，聯(lián)合行文一般采用主辦機(jī)關(guān)的發(fā)文文號。在政府信息公開案件中，以發(fā)文主體或發(fā)文文號的形式標(biāo)準(zhǔn)排除對公民知情權(quán)的保護(hù)是法院常見的做法，如果以黨的文件文號發(fā)布聯(lián)合發(fā)文則屬于黨的文件或黨務(wù)信息，不在政務(wù)信息范圍之內(nèi)，因而不屬于 《政府信息公開條例》中政府信息范圍。2017年最高人民法院發(fā)布的典型案例支持了這種做法。在 “郭小兵與江蘇省人民政府政府信息公開行政糾紛再審案”中，因為申請人申請公開的信息是以中共江蘇省委為制定主體并以黨委文號制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，并非行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制定或者獲取的信息，所以不屬于 《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍。

由于地方黨委和同級政府之間的政治地位是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，多數(shù)黨政聯(lián)合發(fā)文采用黨委的文號，執(zhí)行主體主要以政府和政府部門為主；從規(guī)制對象上來看，被規(guī)制的對象仍然是行政相對人。以文號為識別標(biāo)準(zhǔn)的弊端在于地方黨委和黨組織不屬于 《行政訴訟法》規(guī)定的 “法律法規(guī)授權(quán)主體”，所以其制定的文件不屬于 《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件范圍。這部分黨政聯(lián)合發(fā)文只能依據(jù)黨內(nèi)工作機(jī)制來處理。

在最高人民法院典型案例 “郭小兵案”判決之前，有些法院還運用實質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定黨政聯(lián)合發(fā)文是否屬于政府信息，是否具有可訴性。黨政聯(lián)合發(fā)文如果涉及公共管理職責(zé)內(nèi)容，也可被認(rèn)定為政府信息。在 “袁西北、袁龍云與于都縣人民政府不履行信息公開法定職責(zé)案”②“袁西北、袁龍云與于都縣人民政府不履行信息公開法定職責(zé)案”，來源：中國裁判文書網(wǎng)。中，申請人請求公開的文件是一份黨委文號的黨政聯(lián)合發(fā)文。江西省贛州市中級法院認(rèn)為 “黨委履行其職責(zé)過程中制作或獲取的信息，一般不屬于政府信息公開范圍，但黨委制作的信息涉及履行社會公共管理職責(zé)內(nèi)容的，應(yīng)納入政府信息范疇?！?/p>

（二）治理機(jī)制

第一，引入功能識別機(jī)制。單純以發(fā)文文號為識別標(biāo)準(zhǔn)，事實上使得大部分黨政聯(lián)合發(fā)文成為“法外之地”。在文號和主體識別標(biāo)準(zhǔn)之上，還需要考慮文件的審議、批準(zhǔn)和發(fā)布的過程。同時，引入實質(zhì)識別標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮該文件是否借助行政機(jī)關(guān)的行政行為產(chǎn)生了影響黨外組織和個人權(quán)利義務(wù)的結(jié)果，該文件內(nèi)容是否具體對下級機(jī)關(guān)或有關(guān)個人組織執(zhí)行而言毫無裁量之余地?！栋咨陈方值辣倍h(huán)路東延綜合改造工程三期拆遷所涉房地產(chǎn)權(quán)屬人口綜合認(rèn)定表》雖是以黨委文號發(fā)布的黨政聯(lián)合發(fā)文，但是對被拆遷人房屋土地權(quán)屬、可安置人口、可安置面積等進(jìn)行了認(rèn)定。“且該認(rèn)定表將第三人胡冕列為安置對象，并依此增加兩個虛擬人口，可能影響原告可得的安置補(bǔ)償權(quán)利?！雹邸傲蛊G與慈溪市人民政府白沙路街道辦事處一審行政判決書”，來源：中國裁判文書網(wǎng)。拆遷辦公室和被拆遷人都對該認(rèn)定表予以遵從，該認(rèn)定表是行政機(jī)關(guān)作出行政行為的直接依據(jù)。

第二，增強(qiáng)地方人大備案審查制度的實效性。依據(jù) 《中華人民共和國監(jiān)督法》，人大有權(quán)對規(guī)范性文件進(jìn)行審查，制定主體之一的政府或政府部門應(yīng)該報送人大進(jìn)行備案審查。一是主動審查。引入 “權(quán)利義務(wù)”要素，凡是可能出現(xiàn)超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的，同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸情形的，應(yīng)當(dāng)納入主動備案審查的范圍。這種設(shè)置也與中央 “禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”的原則和精神相符合。二是被動審查。賦予公民法人或其他組織審查建議權(quán)，被動審查強(qiáng)調(diào)對文件的實質(zhì)審查，具有當(dāng)事人主義的對抗特質(zhì)，可以有效激發(fā)提請人的積極性，形成倒逼機(jī)制，推動備案審查高效進(jìn)行，更好地檢驗和提升被審文件的制定質(zhì)量。

結(jié)語

在中國特色社會主義法治體系中，黨政聯(lián)合發(fā)文不僅具有法理正當(dāng)性還具有一定現(xiàn)實急需性。黨務(wù)、政務(wù)和黨務(wù)政務(wù)交叉事務(wù)的區(qū)分是一個非一蹴而就、不斷發(fā)展的過程，社會復(fù)雜性決定了公共事務(wù)本身的復(fù)雜性。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的主流意識形態(tài)引領(lǐng)下，相對于傳統(tǒng)上黨的領(lǐng)導(dǎo)以思想、組織和政治領(lǐng)導(dǎo)的做法為主，④王若磊：《依規(guī)治黨與依法治國的關(guān)系》，載 《法學(xué)研究》2016年第6期。黨務(wù)和和國家社會事務(wù)的交叉之處日益增多，黨政聯(lián)合發(fā)文作為常態(tài)化的治理工具也將日益增多。

規(guī)范的路徑絕不是斷然摒棄和否定當(dāng)前的政治實踐，理解黨政聯(lián)合發(fā)文的功能和目的不是遷就政治，而是規(guī)范政治，將政治權(quán)力納入到軌道之上。長期以來，學(xué)界一直存在著黨內(nèi)法規(guī)不是“法”，不是依法執(zhí)政的 “法”，不是治國理政的規(guī)范性依據(jù)等觀點，對富有中國特色的黨政聯(lián)合發(fā)文、黨政合署辦公、黨規(guī)的溢出效應(yīng)等中國法治實踐持否定態(tài)度。因此，有必要跳出傳統(tǒng)黨建理論的話語慣性和 “國家法中心主義”，理解黨政聯(lián)合發(fā)文的公法要素，使其符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。