老城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃問題及優(yōu)化方式研究

甘秋林

(深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢股份有限公司 廣東深圳 518053)

1 研究背景

20世紀(jì)80年代以來，控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱控規(guī))成為中國城市土地開發(fā)建設(shè)的基礎(chǔ)性、法定性的規(guī)劃管理要求，約束和引導(dǎo)城市地塊的建設(shè)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系的核心組成部分。在中國經(jīng)歷了雛形探索期(1980～1990)、規(guī)范發(fā)展期(1991～2000)、全面推進(jìn)期(2001～2007)、規(guī)則變革期(2008以來)四個(gè)時(shí)期[1]。2018年3月，隨著自然資源部的設(shè)立，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系發(fā)生重大變革,國土空間規(guī)劃開始編制，學(xué)界認(rèn)為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)控規(guī)通過“控規(guī)+規(guī)劃許可”落實(shí)用途管制，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外控規(guī)通過“指標(biāo)約束+分區(qū)準(zhǔn)入+村莊規(guī)劃”落實(shí)用途管制。即在全域空間規(guī)劃體系中，控規(guī)仍是落實(shí)用途管制、推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施和項(xiàng)目落地的重要且法定規(guī)劃層次，是城鄉(xiāng)規(guī)劃向國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型過程中的基本規(guī)劃手段。

同時(shí)，老城區(qū)雖然人口過度密集、用地相對混雜、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、服務(wù)設(shè)施多寡不均、開放空間形態(tài)長期失控，但其作為城市最原始的細(xì)胞，承載著城市最初的歷史記憶，發(fā)掘老城區(qū)控規(guī)現(xiàn)有的問題，并針對問題提出解決方案。

2 控規(guī)指導(dǎo)老城區(qū)發(fā)展遇到的主要問題

控規(guī)指導(dǎo)老城區(qū)發(fā)展遇到的主要問題有編制、實(shí)施和績效層面的問題。其中編制層面的問題包含劃分的地塊過于規(guī)整或粗放、對產(chǎn)權(quán)地塊的重視不足和公眾參與度不夠。實(shí)施層面的問題包含控規(guī)體系的缺陷、市場改造模式的局限和與城市設(shè)計(jì)銜接的不足。在老城區(qū)控規(guī)編制和實(shí)施層面出現(xiàn)問題將會(huì)導(dǎo)致老城區(qū)控規(guī)績效層面的問題，其中主要包含肌理格局的解體、空間形態(tài)的失效和歷史價(jià)值的缺失。

2.1 編制層面的問題

老城區(qū)控規(guī)編制在地塊劃分上過于規(guī)整或粗放，對產(chǎn)權(quán)的重視不足與公眾參與度不夠構(gòu)成了老城區(qū)控規(guī)編制層面的主要問題。

在控規(guī)地塊劃分形式上過于追求規(guī)整的地塊，對于未開發(fā)的新城區(qū)而言，可以形成較強(qiáng)的秩序感，可對于老城區(qū)而言，現(xiàn)狀肌理復(fù)雜，在尊重現(xiàn)狀肌理的地塊劃分在形式上將會(huì)不規(guī)整。而如果過于粗放地劃分地塊，也會(huì)造成老城區(qū)肌理格局的解體與空間形態(tài)的實(shí)效。同時(shí)，控規(guī)地塊劃分采用模塊化、經(jīng)驗(yàn)化的方式，將控規(guī)的地塊邊界以用地性質(zhì)和自然地貌邊界進(jìn)行劃分，這種情況下劃分的地塊對于有獨(dú)特肌理形態(tài)和產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的老城區(qū)而言無疑是粗放的。因?yàn)槔铣菂^(qū)內(nèi)同一性質(zhì)地塊內(nèi)，經(jīng)常會(huì)存在保護(hù)等級不同、保護(hù)屬性不同的情況。與此同時(shí)，模塊化的地塊劃分方式也會(huì)造成老城區(qū)地塊過于規(guī)整和千篇一律。

產(chǎn)權(quán)邊界不明晰現(xiàn)象產(chǎn)生的原因有兩方面，一是客觀條件所限，未建立完善的產(chǎn)權(quán)制度，在歷史遺留問題下產(chǎn)權(quán)的邊界越來越模糊；二是在中國的傳統(tǒng)文化中，人我界限十分淡薄，對于個(gè)人的隱私不敏感。老城區(qū)控規(guī)應(yīng)在妥善處理權(quán)屬調(diào)整和利益分配的基礎(chǔ)上，充分尊重土地使用權(quán)人和土地所有者的意愿，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人的合法權(quán)益。在尊重物權(quán)法的基礎(chǔ)上，還需尊重土地發(fā)展權(quán)、土地環(huán)境權(quán)和土地資源權(quán)，在配置公共設(shè)施時(shí)，明確公共利益。

公眾參與度不夠的原因主要由機(jī)制和公民兩大主體構(gòu)成，機(jī)制的局限性體現(xiàn)在中國公眾參與的法律機(jī)制不健全和管理方式的封閉，公民的局限性主要體現(xiàn)在公民參與的意識薄弱、自身素質(zhì)和教育水平的不足。

2.2 實(shí)施層面的問題

老城區(qū)控規(guī)實(shí)施層面的問題，其中包含控規(guī)體系的缺陷、市場改造模式的局限和與城市設(shè)計(jì)的銜接不足。

控規(guī)自20世紀(jì)80年代建立，來源于美國的區(qū)劃法。以區(qū)劃為代表的土地利用規(guī)劃，在地塊層面的控制本身較少，特別是對于具有歷史格局的老城區(qū)而言，對于老城區(qū)地塊層面并沒有相應(yīng)的控制體系。控規(guī)體系缺乏對產(chǎn)權(quán)地塊的詳細(xì)設(shè)計(jì)控制，無視老城區(qū)已有產(chǎn)權(quán)肌理形態(tài)類型，而劃定統(tǒng)一的方格形路網(wǎng)，將老城區(qū)中低密度、低強(qiáng)度、均質(zhì)化的空間逐步轉(zhuǎn)化為高密度、高強(qiáng)度、混雜化的空間，不僅會(huì)破壞老城區(qū)肌理格局和空間形態(tài)，還會(huì)增加其實(shí)施難度。同時(shí)，對于老城區(qū)，規(guī)劃師往往習(xí)慣于運(yùn)用新城區(qū)追求整體美學(xué)布局的方式來進(jìn)行老城區(qū)的控規(guī)編制，按照路網(wǎng)的組織方式對老城區(qū)地塊進(jìn)一步細(xì)分。當(dāng)前土地儲(chǔ)備制度由政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)大規(guī)模城市更新，在老城區(qū)控規(guī)中，可建立一套以保護(hù)中小地塊為目標(biāo)的“地塊單元”機(jī)制，鼓勵(lì)以“地塊聯(lián)合出讓”的形式促進(jìn)中小地塊的生成和出讓。將老城區(qū)內(nèi)多個(gè)非連續(xù)的小地塊聯(lián)合出讓，通過設(shè)定開發(fā)條件保護(hù)小地塊肌理形態(tài)。

其次，市場改造模式的局限也是造成老城區(qū)控規(guī)實(shí)施層面問題的主要原因之一。老城區(qū)更新如需達(dá)到自我經(jīng)濟(jì)平衡和遵循市場改造模式，開發(fā)商一般會(huì)以更高的容積率換取開發(fā)資金。市場改造模式的局限主要體現(xiàn)在開發(fā)主體的開發(fā)項(xiàng)目一般以經(jīng)濟(jì)收益為主，亦即以市場為導(dǎo)向。這種單一只以經(jīng)濟(jì)效益為目的的方式在老城區(qū)發(fā)展中體現(xiàn)為開發(fā)價(jià)值單維，可能使歷史城發(fā)展動(dòng)力不足。實(shí)際上，除了經(jīng)濟(jì)效益單一的評判標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃情懷、鄉(xiāng)土情結(jié)、人群集聚活力、社群再造、或者未來持續(xù)性收益等能使老城區(qū)除了延續(xù)可見的老城區(qū)肌理格局和空間形態(tài)，還能使其不可見的人為歷史空間活力繼續(xù)得到保持和延續(xù)。

在老城區(qū)控規(guī)實(shí)施階段開展城市設(shè)計(jì)工作，需將老城區(qū)肌理形態(tài)視作具有生命力的有機(jī)體，統(tǒng)籌老城區(qū)物質(zhì)空間形態(tài)和社會(huì)人文因素，深化控規(guī)的內(nèi)容，為其提供相應(yīng)的指標(biāo)依據(jù)，使老城區(qū)的功能更完善、肌理形態(tài)類型更完整。老城區(qū)控規(guī)在與城市設(shè)計(jì)銜接的過程中可對建筑高度、建筑貼線、建筑間距、建筑形態(tài)、建筑風(fēng)貌和建筑密度等進(jìn)行引導(dǎo)，給予剛性或彈性指標(biāo)，以期形成有秩序感、多元的老城區(qū)肌理形態(tài)[2]，塑造良好的老城區(qū)基本尺度，引導(dǎo)老城區(qū)空間形態(tài)。

2.3 績效層面的問題

老城區(qū)地塊劃分績效層面的問題主要包含老城區(qū)肌理格局的解體、空間形態(tài)的失效和價(jià)值特色的缺失。

老城區(qū)傳統(tǒng)地塊肌理格局主要由大量小尺度地塊構(gòu)成，其重要的形態(tài)指標(biāo)之一是地塊面寬。這些大進(jìn)深小面寬的地塊沿街道排布，形成“梳狀”“格狀”富有韻律感的地塊排列。若干有秩序感的地塊進(jìn)一步規(guī)律地排列組合填充一個(gè)街坊，形成地塊細(xì)分格局，進(jìn)而形成傳統(tǒng)的老城區(qū)肌理格局。老城區(qū)控規(guī)劃分的地塊很少考慮與老城區(qū)的肌理格局是否適應(yīng)，使得出讓地塊的尺度急劇擴(kuò)大，甚至以街坊為單位進(jìn)行劃分，不再進(jìn)行相應(yīng)的地塊細(xì)分。如需要保護(hù)和延續(xù)老城區(qū)肌理格局，一方面需要保持地塊本身中小尺度具有相似的形態(tài)類型，另一方面老城區(qū)地塊也需要規(guī)則控制。

老城區(qū)的空間形態(tài)特征能夠反映老城區(qū)的活力度，作為其基因要素的肌理形態(tài)織體結(jié)構(gòu)銜接著著微觀與宏觀，連接著未來與過去?？匾?guī)劃分的地塊雖然不是可見的肌理形態(tài)要素，卻反映老城區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[3]，是塑造老城區(qū)肌理形態(tài)的基礎(chǔ)要素。對于老城區(qū)如何延續(xù)其空間形態(tài)也無更多方面的控制，在這種缺少肌理形態(tài)約束的粗放的控規(guī)地塊劃分方式下，新建建筑出于自身使用便利的考慮更傾向于把建筑位置放于地塊中心而不是積極面向街道，這樣則難以形成連續(xù)的街道界面和連續(xù)的空間形態(tài)。

老城區(qū)建筑形態(tài)是老城區(qū)空間形態(tài)的另一體現(xiàn)，建筑形態(tài)能夠直接反映老城區(qū)的空間形態(tài)特征。這種缺乏對老城區(qū)整體空間形態(tài)的引導(dǎo)方式，新建建筑形態(tài)種類繁多，不一定和原有的建筑形態(tài)相協(xié)調(diào)，造成了碎片化的老城區(qū)空間形態(tài)，傳統(tǒng)具有價(jià)值和底蘊(yùn)的老城區(qū)空間形態(tài)開始失效?？匾?guī)最初是為了解決城市擴(kuò)張中大量的新城而設(shè)定，控規(guī)體系中對于地塊劃分的規(guī)定本身較少，多由相關(guān)規(guī)劃師經(jīng)驗(yàn)式地進(jìn)行地塊劃分，在這種層面上控規(guī)的很多標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)式理念并不一定適合老城區(qū)地塊更新。只有通過基于地塊的控制法則，才能使老城區(qū)的空間形態(tài)得以修復(fù)，而不使其空間形態(tài)一直失效，歷史價(jià)值繼續(xù)缺失。

3 控規(guī)協(xié)調(diào)老城區(qū)發(fā)展的優(yōu)化方式探索

針對控規(guī)指導(dǎo)老城區(qū)發(fā)展遇到的編制、實(shí)施和績效層面的問題，提出橫向“分層分級分類式” 管控、豎向“立體化”管控、斜向“智慧共治化”管控。

3.1 橫向 “分層分級分類式”管控

“分層分級分類式”管控需要 “統(tǒng)籌化”管控。北京市委、市政府的2016年6月的《關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》中指出推進(jìn)控規(guī)層面的“多規(guī)合一”，將街區(qū)作為控規(guī)編制的基本單元，逐步推動(dòng)生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公共空間等專項(xiàng)規(guī)劃與控規(guī)融合，實(shí)現(xiàn)多規(guī)劃在街區(qū)層面要求銜接、內(nèi)容統(tǒng)一、管理協(xié)調(diào)，構(gòu)建規(guī)劃建設(shè)管理的“統(tǒng)一坐標(biāo)系”。老城區(qū)也應(yīng)強(qiáng)調(diào)以城市地理位基底，進(jìn)行多規(guī)融合。

“分層分級分類式”管控需要“動(dòng)態(tài)階梯化”管控，老城區(qū)分層控規(guī)編制可將控規(guī)分為單元和地塊兩個(gè)層次進(jìn)行編制，單元控規(guī)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，地塊控規(guī)根據(jù)項(xiàng)目需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)控制，在土地出讓前完成編制。老城區(qū)分層編制中單元控規(guī)可制定城市發(fā)展底線和公共利益等剛性要求，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地全覆蓋。在不降低控規(guī)強(qiáng)制性管控內(nèi)容的前提下，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需求制定建設(shè)地塊的各項(xiàng)控制指標(biāo)和管理要求。“分類管控”可針對現(xiàn)有控規(guī)未合理區(qū)分公益性與經(jīng)營性、不確定性與強(qiáng)制性的管控方式導(dǎo)致的問題，改革方案創(chuàng)新控規(guī)編制方法，根據(jù)區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃內(nèi)容的明確程度進(jìn)行分類管控。

“分層分級分類式”管控需要“整體化”管控，老城區(qū)因現(xiàn)狀用地混雜，在控規(guī)編制地塊劃分時(shí)常會(huì)遇到地塊碎片化，而不重視地區(qū)整體性的情況?？匾?guī)除了加強(qiáng)老城區(qū)風(fēng)貌整體性、平面協(xié)調(diào)性、空間立體性等方面的管控，全面提升老城區(qū)的空間品質(zhì)之外，對其開發(fā)方式也應(yīng)強(qiáng)調(diào)整體性原則。整體化管控應(yīng)從管控舊城全部元素到結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)、從風(fēng)貌連續(xù)到歷史可讀的整體性空間認(rèn)識和理念轉(zhuǎn)變[4]。控規(guī)的“地區(qū)整體化”首先體現(xiàn)在土地的混合利用。一方面，在老城區(qū)的土地使用時(shí)，鼓勵(lì)多種形式和使用期的混合而不是按照不同的密度或戶型來分區(qū)，增加全局的密度；另一方面，鼓勵(lì)兼容混合增加使用的多樣性，例如在商業(yè)和辦公區(qū)增加高密度居住用途被證明是兼容的，因?yàn)榭拷虡I(yè)居住的居民可以光顧或工作在那些商業(yè)中。其次，“地區(qū)整體化”管控可結(jié)合步行系統(tǒng)綜合考慮各類商業(yè)與公共配套設(shè)施的布局，發(fā)展綠色交通和十五分鐘生活圈。最后，老城區(qū)控規(guī)應(yīng)整體布置防災(zāi)減災(zāi)安全格局。

“分層分級分類式”管控需要“導(dǎo)則化”管控，從“單一雷同化”到“因地制宜適應(yīng)性”管控。老城區(qū)導(dǎo)則化是指將老城區(qū)各要素進(jìn)行導(dǎo)則式規(guī)定與指引。街區(qū)不是“文物”，它是活的、動(dòng)態(tài)的，隨著百姓生活質(zhì)量的提高，有更新和改造的需求，保護(hù)與更新的度需要專業(yè)的技術(shù)導(dǎo)則來規(guī)范和引導(dǎo)，否則就會(huì)出現(xiàn)過度粉飾、風(fēng)格不一、私搭亂建等現(xiàn)象，破壞老城的原有風(fēng)格和韻味。老城區(qū)導(dǎo)則化主要體現(xiàn)在保護(hù)老城區(qū)特有風(fēng)格和底色、非物質(zhì)要素納入保護(hù)范圍、街區(qū)保護(hù)與更新并舉等方式。

3.2 豎向 “立體化”管控

豎向立體化管控強(qiáng)調(diào)從地上管控到地下立體化管控，老城區(qū)中心、交通樞紐、核心區(qū)等城市地下空間重點(diǎn)開發(fā)的區(qū)域，開發(fā)深度大、功能復(fù)合、系統(tǒng)繁雜，常規(guī)的單一層控規(guī)圖則無法全面、清晰、明確地表達(dá)出地下各維度空間的控制要素，所以立體化方法嘗試。地下空間圖體系包括地下土地使用規(guī)劃控制、地下建筑建造規(guī)劃控制、地下交通設(shè)施規(guī)劃控制、地下環(huán)境與設(shè)施配套規(guī)劃控制、地下市政設(shè)施規(guī)劃控制、地下防災(zāi)設(shè)施規(guī)劃控制。

城市土地資源的稀缺以及交通擁堵、環(huán)境污染等城市綜合癥促使地下空間的開發(fā)利用越來越得以重視，特別是在城市中心、交通樞紐、高強(qiáng)度開發(fā)的商業(yè)商務(wù)區(qū)等區(qū)域，需要大力開發(fā)利用地下空間以使單位土地資源價(jià)值最大化，并有效改善城市綜合癥。由于地下工程建設(shè)量與難度大、造價(jià)高、并具有很強(qiáng)的不可逆性，因此，在建設(shè)前期進(jìn)行科學(xué)合理的控制與引導(dǎo)，以保障地下功能與系統(tǒng)的完善與協(xié)調(diào)，避免工程浪費(fèi)，顯得尤為重要[5]。

城市地下空間重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域一般需要結(jié)合軌道交通進(jìn)行地上地下一體化綜合開發(fā)建設(shè)，并需要把相鄰地下空間資源進(jìn)行整合，成為集交通、市政、商業(yè)、公共服務(wù)于一體的地下綜合區(qū)域。此類型的地下空間具有開發(fā)深度大、層數(shù)多、功能復(fù)合、系統(tǒng)繁雜等特性，常規(guī)的單一層控規(guī)圖則無法全面、清晰、明確地表達(dá)出地下各維度空間的控制要素。

3.3 斜向 “智慧共治化”管控

斜向“智慧共治型”管控提倡搭建數(shù)字化信息監(jiān)測管理的智慧平臺(tái)，推動(dòng)規(guī)劃信息系統(tǒng)的建設(shè)和規(guī)劃管理的數(shù)字化，在基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)(GIS)的技術(shù)支撐下，完善基于規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)的規(guī)劃管理信息平臺(tái)建設(shè)，在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃成果的技術(shù)內(nèi)容和數(shù)據(jù)格式，建立規(guī)劃信息即時(shí)更新的制度，為在規(guī)劃管理信息系統(tǒng)中運(yùn)用最新的規(guī)劃成果奠定技術(shù)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的無盲點(diǎn)和全覆蓋。在規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，提供規(guī)劃公眾參與的平臺(tái)，方便公眾對規(guī)劃進(jìn)行查詢、建議及申訴[6]。

同時(shí)，中國的城市建設(shè)行政管理體制經(jīng)歷了從電子管治-智慧管治-市民共治的變化。市民共治是指市民共同建設(shè)、維護(hù)、提升城市的綜合品質(zhì)。通過社區(qū)共治積極向弱勢群體提供公平的外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。公共政策要力促就業(yè)機(jī)會(huì)、享有公共服務(wù)機(jī)會(huì)、社區(qū)參與機(jī)會(huì)均等化。應(yīng)動(dòng)員全社會(huì)形成關(guān)心弱勢群體，尊重弱勢群體權(quán)益的良好氛圍。同時(shí)，以公共治理的理念促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)，建立能反映弱勢群體利益要求的渠道暢通、機(jī)構(gòu)健全、結(jié)構(gòu)完善的政治參與和利益表達(dá)機(jī)制，使其能通過合法的方式、暢通的渠道和途徑表達(dá)自己正當(dāng)?shù)睦嬖V求[7]。搭建公眾參與平臺(tái)，達(dá)到共建、共享、共治的老城區(qū)人本社區(qū)。

4 結(jié)語

國家空間規(guī)劃體系的重構(gòu)對于控規(guī)的編制有一定影響，但這種影響不具有顛覆性，從控規(guī)的自身發(fā)展來說未來是光明的?？匾?guī)需要不斷調(diào)整和優(yōu)化編制方法以適應(yīng)國家改革和市場的需求，打破各自擴(kuò)張和管控的單一思維慣性和路徑依賴以適應(yīng)新的規(guī)劃變革。并且，要堅(jiān)持以人為核心的發(fā)展理念，尊重老城區(qū)發(fā)展規(guī)律，不斷提升老城區(qū)環(huán)境質(zhì)量、改善人民生活的質(zhì)量、提高老城區(qū)的競爭力，以建設(shè)和諧宜居的老城區(qū)。