婦女權(quán)益保障的國家意志：承諾與行動(dòng)
——從北京世婦會(huì)到“十四五”規(guī)劃

薛寧蘭

(中國社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

2020年注定是不平凡的一年。新冠肺炎疫情蔓延全球，婦女權(quán)益和性別平等遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。國家主席習(xí)近平在聯(lián)合國紀(jì)念北京世界婦女大會(huì)25周年高級(jí)別會(huì)議上，代表中國政府就落實(shí)《北京宣言》和《行動(dòng)綱領(lǐng)》提出四點(diǎn)主張，做出莊嚴(yán)承諾。其中，“保障婦女權(quán)益必須上升為國家意志”，“讓性別平等真正成為全社會(huì)共同遵循的行為規(guī)范和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”，表達(dá)出中國在推進(jìn)婦女權(quán)益保障、落實(shí)性別平等目標(biāo)上的堅(jiān)定政治意愿。2020年10月中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)，進(jìn)一步為婦女權(quán)益保障指明了方向。

一

1995年，聯(lián)合國第四次世界婦女大會(huì)在北京召開。中國在聯(lián)合國層面首次做出莊嚴(yán)承諾：“中國政府一向認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)男女平等是衡量社會(huì)文明的重要尺度。我們十分重視婦女的發(fā)展與進(jìn)步，把男女平等作為促進(jìn)我國社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)基本國策?！盵1]將男女平等上升到基本國策的高度，是保障婦女權(quán)益、促進(jìn)男女平等從社會(huì)觀念意識(shí)層面上升為國家意志的表現(xiàn)?；緡呤菄业母拘哉撸菍?duì)某類具有全局性、長期性、戰(zhàn)略性意義問題的系統(tǒng)對(duì)策。在國家整個(gè)政策體系中，基本國策處于較高層次，規(guī)定、制約、引導(dǎo)著一般的具體政策，其適用范圍寬、穩(wěn)定程度強(qiáng)，對(duì)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮長期的指導(dǎo)作用。

2015年，北京世界婦女大會(huì)召開20周年之際，國家主席習(xí)近平在聯(lián)合國全球婦女峰會(huì)上首次提出中國的“四點(diǎn)主張”：“推動(dòng)?jì)D女和經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步發(fā)展”，“積極保障婦女權(quán)益”，“努力構(gòu)建和諧包容的社會(huì)文化”，“創(chuàng)造有利于婦女發(fā)展的國際環(huán)境”[2]。這四點(diǎn)主張“相輔相成，構(gòu)成推動(dòng)?jì)D女事業(yè)前進(jìn)的四大支點(diǎn)，體現(xiàn)了當(dāng)前任務(wù)與長遠(yuǎn)目標(biāo)的結(jié)合，為婦女事業(yè)發(fā)展提供了理論支撐、行動(dòng)指南”[3](P 4)。它是中國為全球婦女事業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)的中國智慧，更是中國政府在保障婦女權(quán)益、促進(jìn)性別平等方面做出的進(jìn)一步承諾。

2020年，習(xí)近平主席再次為全球婦女事業(yè)發(fā)展提出新的“四點(diǎn)主張”。兩相比較，其內(nèi)容既具有一定的連續(xù)性，又著眼于當(dāng)前國際國內(nèi)形勢(shì)變化而有所發(fā)展。其中第二點(diǎn)主張是婦女權(quán)益保障議題，從5年前的“積極保障婦女權(quán)益”，“要把保障婦女權(quán)益系統(tǒng)納入法律法規(guī)，上升為國家意志，內(nèi)化為社會(huì)行為規(guī)范”，到現(xiàn)在的“讓性別平等落到實(shí)處”“保障婦女權(quán)益必須上升為國家意志”，字里行間傳遞出中國政府保障婦女權(quán)益的政治意愿更加堅(jiān)定，推進(jìn)性別平等實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)更加明確。

二

法(法律和法規(guī))是由國家制定或認(rèn)可的、以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為規(guī)范。與道德、風(fēng)俗習(xí)慣等社會(huì)規(guī)范不同，法律規(guī)范的特殊性突出體現(xiàn)在它的國家意志性上。一方面，由國家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)依照法定程序制定或認(rèn)可的規(guī)范性文件，在創(chuàng)制過程中具有了國家意志的屬性，稱之為“法”；另一方面，法作為體現(xiàn)國家意志的行為規(guī)范，具有全社會(huì)普遍遵循的效力，并以國家強(qiáng)制力為后盾保障其實(shí)施。因此意志性和社會(huì)性是法的本質(zhì)屬性[4](PP 44-56)。

中國一貫注重運(yùn)用法/法律這一社會(huì)治理工具，賦權(quán)于婦女，推進(jìn)性別平等。中華人民共和國成立初期，人民政府頒行的第一部法律是1950年《婚姻法》。它以解放深受封建婚姻制度壓迫的廣大婦女為己任，將婦女作為有獨(dú)立法律人格的平等主體，強(qiáng)調(diào)男女權(quán)利平等，制度性地實(shí)現(xiàn)了男女在婚姻家庭中的權(quán)利平等。

為實(shí)現(xiàn)《北京宣言》《行動(dòng)綱領(lǐng)》確立的保障婦女權(quán)益、促進(jìn)性別平等的戰(zhàn)略目標(biāo)和政策框架，25年來，中國推行和實(shí)施一系列積極的政策與法律措施。目前，以《中國婦女發(fā)展綱要》《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》為標(biāo)志的婦女人權(quán)保障的政策框架已經(jīng)定型[5]；以《憲法》為基礎(chǔ)，以《婦女權(quán)益保障法》為主體，包括國家各種單行法律法規(guī)、地方性法規(guī)和政府各部門行政規(guī)章在內(nèi)的保護(hù)婦女權(quán)益和促進(jìn)性別平等的法律體系業(yè)已形成[6]。

政策和法律法規(guī)都是國家意志的表達(dá)，它們應(yīng)當(dāng)與社會(huì)發(fā)展同步，積極回應(yīng)民眾訴求，適時(shí)做出修訂增補(bǔ)。近5年與婦女權(quán)益保障相關(guān)的國家法律變革主要有如下幾項(xiàng)：(1)2015年8月，刑法修正案(九)取消嫖宿幼女罪，修改收買被拐賣的婦女、兒童罪。修改后的《刑法》第241條第6款(1)修改后的《刑法》第241條第6款規(guī)定：“收買被拐賣的婦女、兒童，對(duì)被買兒童沒有虐待行為，不阻礙對(duì)其進(jìn)行解救的，可以從輕處罰；按照被買婦女的意愿，不阻礙其返回原居住地的，可以從輕或者減輕處罰?！睂?duì)收買被拐賣婦女、兒童的收買人，從過去可以不追究刑事責(zé)任，變?yōu)橐宦勺肪啃淌仑?zé)任，其意旨在于加強(qiáng)對(duì)拐賣婦女兒童犯罪行為的打擊力度，有力發(fā)揮刑法對(duì)婦女兒童人身權(quán)益的保障功能。(2)2016年1月修訂實(shí)施的《人口與計(jì)劃生育法》將“全面二孩”政策上升為法律規(guī)定。各省市自治區(qū)隨之修改地方法規(guī)，創(chuàng)新生育保障措施，延長符合國家規(guī)定的生育婦女的生育獎(jiǎng)勵(lì)假，增加規(guī)定父親參與新生兒照顧的護(hù)理假。這些舉措對(duì)于轉(zhuǎn)變生育是婦女單方面責(zé)任的傳統(tǒng)觀念，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》倡導(dǎo)的男女兼顧家庭義務(wù)與工作責(zé)任，共同參與社會(huì)公共生活，有著積極意義。(3)2016年3月1日施行的《反家庭暴力法》確立防治家庭暴力的若干措施與制度。例如，對(duì)家庭暴力行為人的公安告誡制度、對(duì)未成年受害人的強(qiáng)制報(bào)告制度以及人身安全保護(hù)令制度等制度措施的普遍實(shí)施大大增強(qiáng)了法律對(duì)婦女、兒童、老年人等家庭內(nèi)部易受暴力侵害人群生命權(quán)、健康權(quán)等人身權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì)。

2020年5月28日，全國人民代表大會(huì)通過的《中華人民共和國民法典》通篇貫穿平等理念。總則編第4條確立“民事主體在民事活動(dòng)中的法律地位一律平等”原則。第128條特別指出：“法律對(duì)未成年人、老年人、殘疾人、婦女、消費(fèi)者等的民事權(quán)利保護(hù)有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定?！痹诿袷禄痉▽用娲_立民法典分則各編以及《婦女權(quán)益保障法》等專門保護(hù)婦女權(quán)益的法律具有優(yōu)先適用的效力?！睹穹ǖ洹せ橐黾彝ゾ帯吩诒趾蛡鞒小痘橐龇ā反_立的男女平等基本原則及其具體規(guī)定基礎(chǔ)上，針對(duì)新時(shí)期中國婚姻家庭領(lǐng)域中存在的突出問題，重點(diǎn)在夫妻日常家事代理權(quán)、夫妻共同債務(wù)認(rèn)定、離婚訴訟中的夫妻共同財(cái)產(chǎn)分割原則、離婚家務(wù)勞動(dòng)補(bǔ)償與離婚損害賠償?shù)确矫孀龀鲇欣诒Ｕ蠇D女權(quán)益，促進(jìn)男女平等的增加和修改。例如，《民法典》第1088條在離婚家務(wù)勞動(dòng)補(bǔ)償規(guī)定中，刪除《婚姻法》的適用條件限制(2)《婚姻法》第42條規(guī)定：“夫妻書面約定婚姻關(guān)系存續(xù)期間所得的財(cái)產(chǎn)歸各自所有，一方因撫育子女、照料老人、協(xié)助另一方工作等付出較多義務(wù)的，離婚時(shí)有權(quán)向另一方請(qǐng)求補(bǔ)償，另一方應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。”。這一改變“是對(duì)男女平等最具推動(dòng)促進(jìn)意義的改變”。它“全面肯定了多由女性從事的家務(wù)勞動(dòng)的社會(huì)價(jià)值，而且使原來花瓶式的條款接了地氣，能夠真正發(fā)揮婚姻家庭法律制度促進(jìn)男女平等特別是私人領(lǐng)域男女平等的作用”[7]。

三

在全面推進(jìn)依法治國、發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中積極作用的新時(shí)代，進(jìn)一步完善中國保障婦女權(quán)益、促進(jìn)性別平等的法律體系是法治中國建設(shè)的首要方面，更是中國秉承’95世婦會(huì)精神，將保障婦女權(quán)益全面有效地上升為國家意志，落實(shí)性別平等目標(biāo)承諾、加速行動(dòng)的應(yīng)有之舉。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法。

《婦女權(quán)益保障法》在這一法律體系中起著擔(dān)綱作用。2005年，修改后的《婦女權(quán)益保障法》將“實(shí)行男女平等是國家的基本國策”上升為法律規(guī)定，增加“消除對(duì)婦女一切形式的歧視”原則，在婦女人身權(quán)利中第一次明確“禁止對(duì)婦女實(shí)施性騷擾”。這一修改推動(dòng)了中國保障婦女權(quán)益、促進(jìn)性別平等的法制進(jìn)程。當(dāng)前，有必要啟動(dòng)對(duì)現(xiàn)行《婦女權(quán)益保障法》的新一輪修訂工作，其必要性體現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，是中國作為聯(lián)合國《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》(以下簡稱《消岐公約》)締約國，積極履行國家義務(wù)的體現(xiàn)。1995年以來，中國三次向聯(lián)合國消除對(duì)婦女歧視委員會(huì)遞交履行公約的國家報(bào)告(3)1995年以來，中國政府分別于1997年5月提交第三、四次聯(lián)合報(bào)告；2003年8月提交第五、六次聯(lián)合報(bào)告；2012年3月提交第七、第八次聯(lián)合報(bào)告。。消歧委員會(huì)審議中國履約報(bào)告的結(jié)論性意見中，多次建議中國法律就“對(duì)婦女的歧視”做出界定。因?yàn)椋瑑H憑現(xiàn)行法“消除對(duì)婦女一切形式的歧視”的原則性規(guī)定，不足以識(shí)別社會(huì)生活和家庭生活中對(duì)婦女歧視的各種形式；不利于婦女作為權(quán)利主體實(shí)施自力救濟(jì)，依法請(qǐng)求他人或組織停止侵害；無助于國家執(zhí)法機(jī)關(guān)或司法部門依法保護(hù)和救濟(jì)婦女權(quán)益。《消歧公約》第1條關(guān)于“對(duì)婦女的歧視”的定義、第4條“暫行特別措施”的規(guī)定，構(gòu)成中國在婦女法中界定這一概念的國際人權(quán)法依據(jù)。筆者主張，中國法律“對(duì)婦女的歧視”的定義起碼應(yīng)包含三方面內(nèi)容[8]：(1)它是指基于生理性別而為的不合理的區(qū)別對(duì)待；(2)對(duì)不同性別完全同等對(duì)待但事實(shí)上會(huì)導(dǎo)致兩性明顯劣勢(shì)地位情形發(fā)生的，也構(gòu)成歧視；(3)以促進(jìn)性別平等為目的、對(duì)不同性別不同對(duì)待的暫行特別措施，不構(gòu)成歧視。

其次，是貫徹落實(shí)《民法典》、實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的需要。民法典是“社會(huì)生活的百科全書”，它“是一部具有中國特色、體現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)、反映人民意愿的民法典”[9]。民法典關(guān)于自然人的人格、身份、財(cái)產(chǎn)等民事權(quán)利的規(guī)定，是修改《婦女權(quán)益保障法》的重要依據(jù)。例如，在修改后的婦女法體例中，宜將“人格權(quán)益”單獨(dú)成章；在修訂婦女法內(nèi)容時(shí)，應(yīng)以《民法典》第997條(4)《民法典》第997條規(guī)定：“民事主體有證據(jù)證明行為人正在實(shí)施或者即將實(shí)施侵害其人格權(quán)的行為，不及時(shí)制止將使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害的，有權(quán)依法向人民法院申請(qǐng)采取責(zé)令行為人停止有關(guān)行為的措施?！睘橐罁?jù)，在婦女人身權(quán)利保護(hù)部分，增加規(guī)定婦女在戀愛關(guān)系終止或者離婚后，遭受前男友或者前夫暴力侵害或者存在遭受其暴力的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的，有權(quán)向人民法院申請(qǐng)人身安全保護(hù)令，以彌補(bǔ)《反家庭暴力法》在家庭暴力受害人保護(hù)范圍上的缺憾；還應(yīng)參照《民法典》第1010條(5)《民法典》第1010條規(guī)定：“違背他人意愿，以言語、行為等方式對(duì)他人實(shí)施性騷擾的，受害人有權(quán)依法請(qǐng)求行為人承擔(dān)民事責(zé)任。機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校等單位應(yīng)當(dāng)采取合理的預(yù)防、受理投訴、調(diào)查處置等措施,防止和制止利用職權(quán)、從屬關(guān)系等實(shí)施性騷擾?！标P(guān)于性騷擾的規(guī)定，將對(duì)婦女性騷擾的表現(xiàn)形式、救濟(jì)渠道、相關(guān)單位(機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校等)的預(yù)防和制止義務(wù)乃至法律責(zé)任做出細(xì)化規(guī)定，以增強(qiáng)中國防治性騷擾法律的可操作性。

最后，是總結(jié)提升近5年中央與地方保障婦女權(quán)益具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將行之有效的舉措上升為國家意志的需要。一方面，政府相關(guān)部委建立就業(yè)性別歧視聯(lián)合約談機(jī)制，督促用人單位限期糾正性別歧視做法，保障婦女公平就業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，國務(wù)院婦兒工委積極推動(dòng)各省市自治區(qū)先行先試，建立地方法規(guī)性別平等審查評(píng)估機(jī)制。目前，全國已有30個(gè)省市自治區(qū)建立起這一地方立法專項(xiàng)評(píng)估機(jī)制，從源頭上杜絕立法中的性別盲視與歧視。另一方面，一些省市自治區(qū)已經(jīng)著手修訂本地區(qū)的“實(shí)施婦女權(quán)益保障法辦法”?？傮w趨勢(shì)是，地方立法不再拘泥于現(xiàn)行《婦女權(quán)益保障法》，而是將維護(hù)婦女權(quán)益實(shí)踐中的有益舉措納入地方法規(guī)(6)具體規(guī)定參見天津、河北、江蘇、寧夏四個(gè)省市自治區(qū)修改后的《婦女權(quán)益保障條例》。，如確立性別統(tǒng)計(jì)制度、政策法規(guī)性別平等評(píng)估制度、婦女議事制度、就業(yè)歧視的聯(lián)合約談制度，個(gè)別省份還在婦女勞動(dòng)和社會(huì)保障權(quán)益中增設(shè)了關(guān)于父母對(duì)0-3周歲嬰幼兒的共同育兒假的規(guī)定。