平衡理論下的警察法治建設(shè)

張春峰,馬聰

(1.浙江隆智律師事務(wù)所,浙江 嘉興 314000) (2.中國(guó)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院,北京 100091)

“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”是我國(guó)憲法規(guī)定的治國(guó)理政的基本方略，警察法治建設(shè)作為其重要內(nèi)容，應(yīng)被給予足夠的重視。平衡理論作為一種理論形態(tài)頗為契合我國(guó)傳統(tǒng)的中庸、平和氣質(zhì)，將其作為分析工具來研究我國(guó)的警察法治問題是一種有益嘗試，可以更好地推進(jìn)我國(guó)警察法治建設(shè)，從而推動(dòng)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)。

一、平衡理論與警察權(quán)相關(guān)概念解析

(一)平衡理論

平衡理論，通常也被稱為平衡范式，是近幾年法哲學(xué)研究領(lǐng)域的新探索，意味著法哲學(xué)研究在經(jīng)歷了從義務(wù)本位到權(quán)利本位后，再進(jìn)一步發(fā)展進(jìn)入新的階段，即平衡階段。平衡理論是以權(quán)利本位為前提發(fā)展而來的兼具權(quán)利和義務(wù)雙重屬性的一種新型研究范式。[1]平衡理論強(qiáng)調(diào)全面看待問題，無論在法律理論體系的建構(gòu)層面，還是在立法和司法實(shí)踐層面，都要兼顧權(quán)利和義務(wù)，不可忽視、偏廢任何一方而導(dǎo)致失衡的局面。因此，從某種意義上說，法治就是權(quán)利和義務(wù)平衡之治。此外，平衡理論除了權(quán)利和義務(wù)之間要平衡兼顧的含義外，還有更廣泛的內(nèi)涵，包括個(gè)體與群體、公民與國(guó)家之間的平衡，以實(shí)現(xiàn)多方之間的互動(dòng)和共贏，最終促進(jìn)社會(huì)公正，達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序的目的。[2]

平衡理論既屬于人們認(rèn)識(shí)論的范疇，又屬于方法論的范疇，該理論深刻揭示了法治建設(shè)的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，得出法治就是平衡之治的道理和本質(zhì)，豐富和發(fā)展了社會(huì)主義法治理論和實(shí)踐，為警察法治建設(shè)乃至整個(gè)法治建設(shè)提供了一個(gè)新的研究視角，為解決我國(guó)實(shí)際問題提供了有益思路。

(二)警察權(quán)

警察法治建設(shè)離不開警察權(quán)，因此在探索警察法治建設(shè)之前，有必要對(duì)警察權(quán)進(jìn)行闡釋。我國(guó)學(xué)界對(duì)警察權(quán)界定不一，主要有三種觀點(diǎn)。(1)觀點(diǎn)一：以警察職能、任務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為警察權(quán)是為了維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安穩(wěn)定而進(jìn)行治安管理與懲治犯罪職能活動(dòng)的國(guó)家權(quán)力。觀點(diǎn)二：認(rèn)為警察權(quán)有廣義和狹義之分，廣義上的警察權(quán)是指國(guó)家賦予公安機(jī)關(guān)的一切權(quán)力；狹義上的警察權(quán)與警察行政權(quán)等同，僅指國(guó)家賦予公安機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的權(quán)力。觀點(diǎn)三：也從廣義和狹義的區(qū)分出發(fā)，認(rèn)為廣義的警察權(quán)，是指國(guó)家有關(guān)警察活動(dòng)的一切權(quán)力，包括國(guó)家關(guān)于警察工作的立法權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)；狹義的警察權(quán)，是指法律賦予警察機(jī)關(guān)及其警務(wù)人員執(zhí)行警察法規(guī)范、實(shí)行警務(wù)活動(dòng)時(shí)享有的權(quán)力。雖然不同觀點(diǎn)對(duì)警察權(quán)的表述不同，但其本質(zhì)并無明顯區(qū)別?？偟膩碚f，警察權(quán)可分為廣義上的概念和狹義上的概念。廣義上的警察權(quán)既包括國(guó)家關(guān)于警察工作的立法權(quán)，也包括司法權(quán)，還包括行政權(quán)，是一個(gè)范圍較廣的概念，基本上可以涵蓋所有有關(guān)警察行為的決策和實(shí)施；狹義的警察權(quán)僅指警察權(quán)能，主要是由憲法、法律賦予的警察機(jī)關(guān)按照法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行、實(shí)施警務(wù)活動(dòng)的權(quán)力。一般而言，警察權(quán)包括四個(gè)方面的含義：第一，警察權(quán)以憲法和法律規(guī)定為前提和基礎(chǔ)。憲法對(duì)警察權(quán)的規(guī)定較為寬泛，屬于原則性規(guī)定，如何具體操作則在單行法中予以規(guī)定。第二，警察權(quán)由警察機(jī)關(guān)行使，也就是說，警察機(jī)關(guān)是警察權(quán)的實(shí)施主體。第三，警察權(quán)設(shè)置的目的是維護(hù)社會(huì)治安和社會(huì)秩序，其本質(zhì)上是一種國(guó)家權(quán)力。第四，警察權(quán)內(nèi)容豐富，包括制規(guī)權(quán)、裁決權(quán)、執(zhí)行權(quán)、處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)等等。

警察權(quán)除具有權(quán)力的一般屬性外，還具備其特殊屬性?；诖?，有學(xué)者將警察權(quán)分為抽象警察權(quán)和具體警察權(quán)，抽象警察權(quán)屬于警察機(jī)構(gòu)所有，具體警察權(quán)則指警務(wù)人員以個(gè)體名義實(shí)施憲法和法律賦予的具體職權(quán)。警察權(quán)的一般屬性表現(xiàn)為警察權(quán)具有令人信服的威望，也就是我們常說的公信力；警察權(quán)的特殊屬性表現(xiàn)為警察機(jī)關(guān)是國(guó)家的暴力機(jī)器，國(guó)家通過直接或間接使用暴力的手段，利用國(guó)家強(qiáng)制力使公眾敬畏警察權(quán)。警察權(quán)的權(quán)力來源具有絕對(duì)正義性，警察權(quán)是由憲法和法律賦予的。因此，一般情況下，人們對(duì)警察權(quán)只能服從，其服從是對(duì)正義的合理服從。警察權(quán)具有的權(quán)威和公信力也是在警察維護(hù)社會(huì)秩序過程中長(zhǎng)期積累下來的，在構(gòu)建和諧社會(huì)過程中，警察權(quán)發(fā)揮著不可或缺的重要作用，可以有效打擊犯罪，提供社會(huì)公共服務(wù)，維護(hù)人們的合法權(quán)益，建設(shè)和諧社會(huì)。

(三)平衡理論與警察權(quán)的關(guān)系

平衡理論與警察權(quán)看似是兩個(gè)毫不相關(guān)的概念，實(shí)際上它們既相互區(qū)別，又可以聯(lián)系起來進(jìn)行研究，將這兩個(gè)概念聯(lián)系在一起進(jìn)行研究更有利于發(fā)現(xiàn)問題從而完善問題。在當(dāng)今法治社會(huì)，憲法和法律是警察權(quán)的來源，也是警察權(quán)得以合法行使的依據(jù)，警察機(jī)關(guān)通過行使警察權(quán)維護(hù)公平正義和社會(huì)秩序，從而產(chǎn)生警察權(quán)威和社會(huì)公信力。我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)矛盾多發(fā)，社會(huì)治安形勢(shì)復(fù)雜，警察權(quán)和警察權(quán)威遭受挑戰(zhàn)，警察權(quán)威受到侵?jǐn)_，具體表現(xiàn)為阻礙執(zhí)法、暴力襲警等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。警察法治作為社會(huì)宏觀治理的方式之一，強(qiáng)調(diào)采取全局性的調(diào)控手段和舉措，用全面宏觀的措施將關(guān)于警察的立法、執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)的內(nèi)部和外部統(tǒng)籌調(diào)控，包括對(duì)警察地位、權(quán)力、義務(wù)以及責(zé)任等方面的立法，還包括執(zhí)法過程中遇到的不同社會(huì)群體、警察機(jī)關(guān)內(nèi)部的不同部門之間的相互配合，當(dāng)然，警察執(zhí)法的監(jiān)督環(huán)節(jié)也必不可少。將平衡理論與警察權(quán)相結(jié)合，目的在于發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致警察權(quán)弱化的因素，更好地應(yīng)對(duì)警察執(zhí)法權(quán)弱化的現(xiàn)象，重塑與加強(qiáng)警察權(quán)威，建設(shè)更完善的警察法治，從而使其最大限度地維護(hù)國(guó)家、社會(huì)集體和個(gè)人的合法利益，實(shí)現(xiàn)各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的平衡發(fā)展，促進(jìn)公正與效率的結(jié)合。

二、平衡理論下警察法治建設(shè)的前設(shè)問題

作為法治中國(guó)建設(shè)的重要組成部分，警察法治的建設(shè)和完善不僅有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也有利于樹立警察權(quán)威和公信力。警察法治建設(shè)既是一個(gè)政治命題，又是一個(gè)法律命題，在平衡理論下探討這個(gè)命題，就應(yīng)該首先厘清警察法治建設(shè)的前設(shè)問題，在科學(xué)合理論證的基礎(chǔ)上為提出警察法治建設(shè)路徑添磚加瓦。

(一)以平衡為前提的警察法治建設(shè)內(nèi)涵

現(xiàn)階段我們對(duì)警察法治建設(shè)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)基本上限于目的性描述，還不夠全面客觀，科學(xué)界定其內(nèi)涵是研究警察法治建設(shè)的第一步，也是最重要的環(huán)節(jié)。以平衡理論為視角確定警察法治建設(shè)的內(nèi)涵與法治建設(shè)的目的和功能相吻合。

從研究領(lǐng)域看，警察法治建設(shè)涵蓋范圍極廣，具有綜合性和廣泛性，既包括法治國(guó)家又包括法治社會(huì)，既涉及警察執(zhí)法權(quán)又涉及其他警察權(quán)。從研究客體看，警察法治建設(shè)的研究客體也就是研究對(duì)象，即警察法治治理的社會(huì)關(guān)系，包括警察權(quán)內(nèi)部關(guān)系和警察權(quán)外部關(guān)系。警察權(quán)內(nèi)部關(guān)系是指警察體制內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的劃分，如政權(quán)和事權(quán)、中央權(quán)力和地方權(quán)力、立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)等權(quán)力的配置；警察權(quán)外部關(guān)系是指警察權(quán)與其他權(quán)力(利)的關(guān)系。從研究取向上看，警察法治建設(shè)更多地體現(xiàn)為權(quán)利本位研究取向。權(quán)利本位范式曾在我國(guó)特定時(shí)期發(fā)揮著不可磨滅的意義與作用，直到現(xiàn)在，它仍在規(guī)范警察權(quán)運(yùn)用和實(shí)現(xiàn)警察權(quán)功能等方面起著重要作用。在平衡理論下，警察法治建設(shè)的研究應(yīng)當(dāng)突出平衡取向，使其調(diào)整的各種社會(huì)關(guān)系都能在其中得以體現(xiàn)，全面維護(hù)各方面的利益，最大限度實(shí)現(xiàn)警察法治的價(jià)值追求。平衡是警察法治建設(shè)的精髓，平衡理論下的警察法治建設(shè)要注意追求警察權(quán)與公民權(quán)、警察權(quán)與其他公權(quán)力、警察權(quán)與警察責(zé)任等的平衡，實(shí)現(xiàn)形式理性與實(shí)質(zhì)理性的有機(jī)統(tǒng)一。

(二)以平衡為基礎(chǔ)的警察法治建設(shè)模式

警察法治是法治中國(guó)建設(shè)的重要部分，平衡理論下警察法治建設(shè)的治理模式應(yīng)當(dāng)與國(guó)家治理模式相契合。眾所周知，國(guó)家治理的首選模式為公共治理，這也就自然成為警察法治的治理模式。這種模式是針對(duì)國(guó)家治理出現(xiàn)失衡時(shí)采取的，意在使政府和市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。公共治理模式在平衡理論下的警察法治建設(shè)中具體體現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

第一，主體構(gòu)成具有多元性。警察法治的主體不僅僅限于警察機(jī)關(guān)，還包括其他主體，比如其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人等。在此基礎(chǔ)上，公共治理側(cè)重對(duì)不同主體作出科學(xué)合理的定位和分工，使其各司其職。警察機(jī)關(guān)以外的其他主體加入警察法治建設(shè)體現(xiàn)了警察法治的科學(xué)性和民主性，可以彌補(bǔ)警察機(jī)關(guān)單獨(dú)作為警察法治建設(shè)主體時(shí)的缺陷與不足，兼顧更多方面的利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益最大化。特別是社會(huì)組織日漸壯大，在警察機(jī)關(guān)和公民之間起到了很好的溝通連接作用，增強(qiáng)了普通公民對(duì)警察機(jī)關(guān)工作的認(rèn)同。在踐行和落實(shí)警察主體多元化時(shí)涉及到主體資格的認(rèn)定問題，在警察法律關(guān)系中，認(rèn)定主體的標(biāo)準(zhǔn)有利益相關(guān)性和專業(yè)性兩個(gè)。利益相關(guān)性標(biāo)準(zhǔn)是指任何與某項(xiàng)或某類公共規(guī)則制定和實(shí)施存在利益關(guān)系的主體都可以參與到其中，表達(dá)其訴求以維護(hù)自身合法權(quán)益。警察法治應(yīng)當(dāng)依據(jù)利益相關(guān)性的強(qiáng)弱制定不同層次的參與標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到保證警察工作效率和實(shí)現(xiàn)民主參與性雙重目的。專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)是指針對(duì)專業(yè)性很強(qiáng)的規(guī)則，在制定和實(shí)施時(shí)為了確?？茖W(xué)性，應(yīng)征求相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的意見。需要注意的是，征求專家意見時(shí)選取的專家必須是與決策沒有相關(guān)性的持中立立場(chǎng)的專家，以免影響決策的公正和科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性。

第二，警務(wù)形式具有開放性。警務(wù)形式的開放性具體表現(xiàn)為警務(wù)工作的社會(huì)化(2)警察工作分為警政和警務(wù)兩個(gè)方面，警政是對(duì)警察機(jī)關(guān)和警察隊(duì)伍的自身建設(shè)與管理實(shí)踐活動(dòng)的理性概括，警務(wù)則是對(duì)警察治安行政管理和刑事執(zhí)法的全部職務(wù)活動(dòng)的高度概括。。警務(wù)工作制度主要有保安制度、輔警制度、內(nèi)部單位保衛(wèi)制度、治安制度等。[3]在平衡理論下，我國(guó)警務(wù)活動(dòng)的社會(huì)化既要處理好與專業(yè)化的關(guān)系，也要處理好與市場(chǎng)化的關(guān)系。首先，警務(wù)社會(huì)化要重視警務(wù)活動(dòng)的專業(yè)性要求，此處的專業(yè)性涵蓋警察權(quán)能的專屬性和警察技術(shù)的職業(yè)化兩個(gè)方面。這就要求這項(xiàng)權(quán)能不能讓渡，必須由專門機(jī)關(guān)行使，且其行使會(huì)對(duì)社會(huì)、公民的人身或者財(cái)產(chǎn)造成影響。其次，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，警務(wù)活動(dòng)也不是一成不變、墨守成規(guī)的，警務(wù)活動(dòng)也有市場(chǎng)化的體現(xiàn)。這有利于更便捷、高效地利用警務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。值得注意的是，警務(wù)活動(dòng)和警務(wù)資源與其他社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)資源不同，警務(wù)活動(dòng)和警務(wù)資源的特殊性要求其市場(chǎng)化要受到更為嚴(yán)格的管控。

第三，警察公共物品供給具有雙向性。警察公共物品供給的雙向性取決于它的特殊性。一方面，警察法治最核心的內(nèi)容就是警察公共物品，警察活動(dòng)是以警察公共物品為對(duì)象展開的。從警察公共物品的供應(yīng)和需求方面及雙方關(guān)系來看，存在著供不應(yīng)求和供給質(zhì)量有待提高等現(xiàn)象。供不應(yīng)求在實(shí)踐中表現(xiàn)為立案難，供給質(zhì)量有待提高體現(xiàn)為仍然存在不文明執(zhí)法等情形，這些現(xiàn)象與問題的存在阻礙了警察法治建設(shè)的發(fā)展和完善。隨著2015年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出，警察公共物品供給也應(yīng)強(qiáng)調(diào)從提高質(zhì)量出發(fā)，調(diào)整和完善供給結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置。另一方面，社會(huì)和普通民眾不但是警察公共物品的消費(fèi)者，同時(shí)也是其提供者。警察公共物品以警察機(jī)關(guān)的行為為表現(xiàn)形式，它的非排他性決定了其可以雙向供給，為調(diào)整供需失衡提供了解決途徑。

第四，多重權(quán)力具有分工協(xié)作性。平衡理論的基本觀念在于分工制衡，以平衡理論為前提和基礎(chǔ)的警察法治建設(shè)自然也需要分工協(xié)作。警察法治的分工協(xié)作具體表現(xiàn)為警察權(quán)的分工，體現(xiàn)為三個(gè)方面，其一為權(quán)力分配，其二為權(quán)力制約，其三為權(quán)力合作。關(guān)于警察權(quán)的分工和分類，有不同的分類方法。根據(jù)警察法治機(jī)制不同，可以將警察權(quán)分為決策權(quán)、實(shí)施權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這是從橫向上對(duì)警察權(quán)進(jìn)行的分類。受主客觀因素的影響，警察決策難免會(huì)存在疏漏，不能完全確保在任何時(shí)候任何情形下都保持絕對(duì)公正，這就需要有監(jiān)督和制約。根據(jù)縱向劃分，可以將警察權(quán)分為中央警察權(quán)和地方警察權(quán)。處理好中央警察權(quán)和地方警察權(quán)的權(quán)力分工，就能夠保證在中央權(quán)力整合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)地方的靈活多樣發(fā)展。根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行分類，可以將警察權(quán)分為上下級(jí)的警察領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。下級(jí)警察機(jī)關(guān)既要獨(dú)立行使警察權(quán)，保衛(wèi)其所在的地方平安，維護(hù)其所在的地方的社會(huì)秩序，又要接受上級(jí)警察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在分工協(xié)作和制約監(jiān)督下更好地實(shí)現(xiàn)警察法治。

(三)以平衡為主線的警察法治建設(shè)踐行邏輯

以平衡為主線的警察法治建設(shè)強(qiáng)調(diào)合作的踐行邏輯，也就是警察法治建設(shè)主體之間要相互合作與互動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)法治建設(shè)現(xiàn)代化進(jìn)程。主體之間的合作能夠?qū)崿F(xiàn)共贏的效果，彌補(bǔ)單個(gè)主體實(shí)踐活動(dòng)的不足。具體來說，警察法治建設(shè)中的合作有四種表現(xiàn)形式：第一，警察機(jī)關(guān)與普通民眾的合作。這實(shí)質(zhì)上是警察權(quán)與公民權(quán)的對(duì)話與合作，警民合作作為一項(xiàng)原則在我國(guó)由來已久，早在1995年《人民警察法》就將警民合作規(guī)定在其中。根據(jù)《人民警察法》的規(guī)定，警民合作要求警察要與人民群眾保持密切聯(lián)系，要注意傾聽人民的意見和建議并接受其監(jiān)督。第二，警察機(jī)關(guān)各部門之間的合作。警察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門的合作實(shí)質(zhì)上是不同警察權(quán)之間的分工與合作，也被稱為警種合作，它是提高執(zhí)法效率的前提和基礎(chǔ)。各部門要分工協(xié)作，有條不紊地推動(dòng)警察活動(dòng)的進(jìn)程。警種合作的目的是優(yōu)化執(zhí)法資源以達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、信息共享的效果，進(jìn)一步凸顯集約效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源尤其是警務(wù)資源的合理且有效配置及充分利用。第三，警察機(jī)關(guān)與其他公權(quán)力部門的合作。這種合作最突出的表現(xiàn)就是聯(lián)合執(zhí)法，它是對(duì)警察機(jī)關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的結(jié)果。不同權(quán)力部門合作起來聯(lián)合執(zhí)法能夠有效彌補(bǔ)純粹警察機(jī)關(guān)執(zhí)法在專業(yè)知識(shí)、專業(yè)設(shè)備以及執(zhí)法權(quán)限等方面的缺陷，使各部門在執(zhí)法上形成合力，充分發(fā)揮各部門的優(yōu)勢(shì)推動(dòng)案件的迅速辦理。第四，警察機(jī)關(guān)跨區(qū)域合作。在當(dāng)今科技日趨發(fā)達(dá)、交通日益便利的背景下，警察法治建設(shè)的跨區(qū)域性合作越來越被重視，跨區(qū)域合作是警察法治建設(shè)的明智之選，其是以地緣關(guān)系為橋梁，以信息互通為連接點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)資源共享、合作辦案，這是警察法治建設(shè)的有益創(chuàng)新。

三、平衡理論下對(duì)我國(guó)警察法治建設(shè)的問題審視

警察機(jī)關(guān)作為執(zhí)法部門，其權(quán)力運(yùn)行面臨著復(fù)雜多樣的社會(huì)環(huán)境和其他錯(cuò)綜復(fù)雜因素的影響，發(fā)揮的實(shí)際效果可能不盡如人意，可能存在違反法律導(dǎo)致警察法治失范的情形。從具體實(shí)踐上看，主要表現(xiàn)為以下情形：

(一)越權(quán)行使警察職權(quán)

越權(quán)即超越職權(quán)，指的是警察機(jī)關(guān)超越法定的權(quán)力而為的不屬于其本職工作的行為。警察行為具有法定性，只能依據(jù)法律規(guī)定作出行為，決不能超越法律規(guī)定的范圍，否則即屬于違法行為，要受到法律的制裁。警察機(jī)關(guān)的越權(quán)行為主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，我們倡導(dǎo)服務(wù)型警務(wù)，但是對(duì)服務(wù)型警務(wù)的定位缺乏具體規(guī)定，導(dǎo)致普通民眾大事小事都找警察，甚至連沒錢坐車、停水停電等日常生活問題也尋求警察的幫助，降低了警察機(jī)關(guān)的工作效率，使真正要解決的事情得不到更好地解決。其次，隨著社會(huì)的發(fā)展，各式各樣的社會(huì)矛盾多發(fā)，警察又不得不應(yīng)付各類本應(yīng)由其他部門管轄的稅收、拆遷等非警務(wù)活動(dòng)。再次，實(shí)踐中還存在部分警察因私人經(jīng)濟(jì)原因介入經(jīng)濟(jì)糾紛，干涉經(jīng)濟(jì)和勞資爭(zhēng)端的情形。

(二)濫用警察職權(quán)

實(shí)踐中對(duì)濫用警察職權(quán)的定性是從合法性和合理性兩個(gè)角度考量的。有學(xué)者將濫用警察權(quán)解釋為，“超越警察權(quán)力制約規(guī)范而在行使過程中出現(xiàn)的權(quán)力異化現(xiàn)象，內(nèi)容不應(yīng)僅僅指違法違規(guī)行為，還應(yīng)當(dāng)涵蓋違背法律意圖和精神的行為。”[4]濫用警察職權(quán)在實(shí)踐中有如下表現(xiàn)：首先，警察違背法定目的行使權(quán)力的行為。眾所周知，警察行使警察權(quán)時(shí)，不能僅考慮法律的具體規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合制定這項(xiàng)規(guī)定所要達(dá)到的目的。因此，即便警察實(shí)施的行為沒有違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，但是不符合法定目的的，也屬于不當(dāng)行使警察權(quán)。其次，執(zhí)法行為決策欠妥考慮。通俗來講，就是該考慮到的沒有考慮，或者考慮了不該考慮的因素，再或者就是考慮不全面、動(dòng)機(jī)不正當(dāng)?shù)惹樾?。再次，濫用自由裁量權(quán)，違反客觀公正性和平等性。由于現(xiàn)實(shí)生活紛繁復(fù)雜，警察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)被賦予了一定的自由裁量權(quán)。由于警察職權(quán)行為具有公共性，因此這種裁量權(quán)必須是警察機(jī)關(guān)基于公正、中立的立場(chǎng)作出的，一旦違背了這個(gè)立場(chǎng)，就構(gòu)成對(duì)裁量權(quán)的濫用。最后，不作為或者遲延作為。不是所有的警察行為都會(huì)被法律法規(guī)設(shè)定固定的時(shí)間期限或者時(shí)間范圍，然而這不意味著警察可以不作為或者可以拖延作為。如果法律有明確的行為規(guī)定而警察不作為，則構(gòu)成違反法定程序或者不履行法定職責(zé)，現(xiàn)實(shí)中這些違反法定程序的現(xiàn)象并不在少數(shù)。

(三)警察適用法律或者依據(jù)事實(shí)錯(cuò)誤

一方面，平衡理論下，警察法治建設(shè)要求警察正確適用法律，這是警察機(jī)關(guān)職權(quán)行為合法的前提。實(shí)踐中，警察適用法律錯(cuò)誤常常表現(xiàn)為警察應(yīng)當(dāng)適用此法律卻誤用了彼法律，或者應(yīng)當(dāng)適用某法律的某一條款卻誤用了另一條款。造成這類錯(cuò)誤的因素有很多，主要是少部分警務(wù)人員綜合素質(zhì)不高，尤其是專業(yè)素質(zhì)不高，再加上對(duì)警察法治的監(jiān)督制約機(jī)制不健全，導(dǎo)致對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)不透徹。另一方面，警察法治建設(shè)還要求警察作出職務(wù)行為的事實(shí)依據(jù)要正確適當(dāng)，警察行為要以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。實(shí)踐中警察依據(jù)事實(shí)錯(cuò)誤而作出行為的情形主要有以下三種：第一，事實(shí)證據(jù)不足。實(shí)務(wù)中仍然存在少數(shù)警務(wù)人員僅憑口供就對(duì)犯罪嫌疑人采取一些不應(yīng)當(dāng)采取的措施的情形。第二，事實(shí)誤解。具體來說，就是警務(wù)人員在認(rèn)定事實(shí)上發(fā)生錯(cuò)誤，從而導(dǎo)致作出錯(cuò)誤的處罰決定。第三，無中生有，即以事實(shí)上并不存在的事實(shí)作為警察職務(wù)行為的依據(jù)。這種情況現(xiàn)在比較少見，已經(jīng)涉及嚴(yán)重違法乃至犯罪了。

四、平衡理論下警察法治建設(shè)的路徑

根據(jù)前述警察法治建設(shè)有關(guān)論述，結(jié)合平衡理論的內(nèi)涵，筆者提出如下完善警察法治建設(shè)的路徑，以期能更好地促進(jìn)我國(guó)的警察法治建設(shè)。

(一)完善警察立法

我國(guó)警察立法存在一些需要完善的地方，比如缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)警察立法以《人民警察法》為主，其他規(guī)定散見于一些相關(guān)的單行法律或者規(guī)章中，這種分散立法模式使警察立法難以形成完整體系。此外，《人民警察法》的修改和補(bǔ)充不及時(shí)。如前所述，我國(guó)警察立法采取的是分散立法模式，大量關(guān)于警察的立法分散在其他法律、法規(guī)和部門規(guī)章中，這就使得各個(gè)不同規(guī)定之間不可避免會(huì)存在重合或者沖突，再加上隨著時(shí)代的進(jìn)步和發(fā)展，必然會(huì)使部分法律法規(guī)的規(guī)定不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，這就需要對(duì)各個(gè)相關(guān)立法進(jìn)行整理和清理，修改、廢止重合和沖突的條文，使警察法律體系更加嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)一?；诖耍枰⒎ㄕ弑M快建立完善的警察立法體系，以《憲法》為根本依據(jù)，修改《人民警察法》，使其內(nèi)容無論在縱向上還是橫向上都協(xié)調(diào)一致，與時(shí)俱進(jìn)且不相互矛盾，更適應(yīng)社會(huì)管理需要。要做到警察立法體系化，就要做好警察立法的規(guī)劃，對(duì)警察執(zhí)法的具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定。對(duì)社會(huì)上出現(xiàn)的新問題進(jìn)行仔細(xì)調(diào)查研究，并分析其對(duì)警察權(quán)、警察職能的新要求，全方位、多層次地收集關(guān)于警察法治建設(shè)的相關(guān)信息，制定科學(xué)合理的立法規(guī)劃，對(duì)不適應(yīng)發(fā)展需求的立法及時(shí)立、改、廢。針對(duì)我國(guó)警察立法原則性條文多、實(shí)踐操作性不夠這一問題，應(yīng)在修改和完善《人民警察法》后，出臺(tái)相應(yīng)的行政解釋、司法解釋來增強(qiáng)其可操作性，減少適用錯(cuò)誤情形的發(fā)生，確保各項(xiàng)法律法規(guī)能夠得到切實(shí)有效的執(zhí)行。

(二)創(chuàng)新偵查工作機(jī)制

創(chuàng)新警察機(jī)關(guān)偵查工作機(jī)制是推進(jìn)以審判為中心訴訟制度改革的必然要求。自2016年6月27日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》以來，如何在公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、相互配合和制約下實(shí)現(xiàn)警察機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)面向?qū)徟?、服?wù)審判，以發(fā)揮審判在認(rèn)定事實(shí)和適用法律上的決定性作用，成為司法界的重要任務(wù)和使命。除此之外，創(chuàng)新偵查工作機(jī)制還是提高我國(guó)警察機(jī)關(guān)偵查水平的重要途徑，對(duì)深化警察法治建設(shè)有重要作用，可以有效防范冤假錯(cuò)案的發(fā)生。司法實(shí)踐中出現(xiàn)的案多人少矛盾以及偵查方面自身存在的一些問題也為偵查機(jī)制創(chuàng)新提出了新的要求。

要?jiǎng)?chuàng)新警察機(jī)關(guān)偵查工作機(jī)制，就要做到以下幾點(diǎn)：第一，規(guī)范警察機(jī)關(guān)偵查自由裁量權(quán)。關(guān)于警察機(jī)關(guān)在偵查案件時(shí)自由裁量權(quán)得不到應(yīng)有限制這一問題，應(yīng)當(dāng)從立法和司法解釋入手，規(guī)制警察機(jī)關(guān)在偵查階段的自由裁量權(quán)。第二，完善偵查程序。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，難免出現(xiàn)偵查程序滯后的現(xiàn)象。針對(duì)這一現(xiàn)象，首先應(yīng)對(duì)其進(jìn)行分析歸類，將新出現(xiàn)的需要偵查的情形，納入偵查程序的規(guī)制范圍；其次，對(duì)于新出現(xiàn)的還不夠成熟的偵查方式和手段，應(yīng)當(dāng)先以部門規(guī)章的形式進(jìn)行試行，發(fā)現(xiàn)其存在的不足之處就進(jìn)行修改完善，待其成熟后再納入正式立法將其運(yùn)用到偵查程序中。第三，完善偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范偵查行為，有效保障公民合法權(quán)利，提高偵查的質(zhì)量和效率。第四，完善警察機(jī)關(guān)內(nèi)部非法證據(jù)排除機(jī)制。分清非法證據(jù)的具體種類和情形，提高辨別非法證據(jù)的能力。當(dāng)前警察機(jī)關(guān)內(nèi)部非法證據(jù)排除工作為法制部門主管，建議法制部門領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)高配，以增強(qiáng)警察機(jī)關(guān)內(nèi)部排除非法證據(jù)的權(quán)威性。第五，完善民警招錄和職后培訓(xùn)制度。在招錄民警時(shí)，不僅要注重專業(yè)知識(shí)和身體素質(zhì)，還要重視其心理素質(zhì)；在職后培訓(xùn)方面，也不能忽視心理培訓(xùn)，因?yàn)榫旃ぷ鞯奶厥庑?，接觸的大部分是社會(huì)的黑暗面，再加上工作強(qiáng)度和工作壓力大，有必要對(duì)其進(jìn)行心理疏導(dǎo)。從比較法視角看，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的警察機(jī)關(guān)就專門設(shè)置了心理輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)每一位警察的心理健康負(fù)責(zé)。

(三)擴(kuò)大公眾參與警務(wù)活動(dòng)

公眾參與是指政府之外的個(gè)人或者社會(huì)組織通過法定途徑直接或間接參與到政府的公共決策中，以提高決策科學(xué)性和民主性的過程。[5]平衡理論下的警察法治建設(shè)強(qiáng)調(diào)警民合作，法治理論也推動(dòng)了警察權(quán)向社會(huì)回歸。社會(huì)秩序的維護(hù)不僅僅是警察機(jī)關(guān)單方的責(zé)任，也需要社會(huì)組織和公民積極參與其中，和警察機(jī)關(guān)共同擔(dān)負(fù)起維護(hù)社會(huì)治安的使命。在具體操作上，可以設(shè)置多種形式的公眾參與警務(wù)活動(dòng)模式。第一，社區(qū)警務(wù)。社區(qū)警務(wù)是世界許多國(guó)家普遍采用的一種形式，其設(shè)立目的是為了緩解公眾安全服務(wù)供給不足的壓力。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)自2002年正式提出實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)賦予社區(qū)警務(wù)新的內(nèi)涵，使其更適應(yīng)和契合社會(huì)發(fā)展的需要，促進(jìn)社會(huì)治安和秩序的穩(wěn)定。第二，輔警制度。英美法系國(guó)家最先設(shè)立輔警制度，認(rèn)為社會(huì)治安不應(yīng)僅是警察機(jī)關(guān)的責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮輔警的作用，輔警作為特殊的警察形式，在執(zhí)行職務(wù)時(shí)可以行使法律賦予的相應(yīng)職權(quán)。我國(guó)目前的輔警制度還存在著問題，比如稱謂不一、素質(zhì)不高、待遇較差等，這些因素造成了輔警隊(duì)伍的不穩(wěn)定和輔警地位的不明確。為此，需要制定專門的法律規(guī)范我國(guó)的輔警制度建設(shè)，在保障輔警合法權(quán)益的同時(shí)使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。第三，警務(wù)志愿者。加強(qiáng)宣傳教育和積極引導(dǎo)，讓更多的人作為警務(wù)志愿者自愿參與到維護(hù)社會(huì)秩序、服務(wù)社會(huì)的隊(duì)伍中來，共同促進(jìn)平衡理論下警察法治建設(shè)的發(fā)展進(jìn)步。

(四)完善警察權(quán)制約與監(jiān)督制度

權(quán)力必須得到監(jiān)督和制約才能使權(quán)力不被濫用，從而使權(quán)利得到保障，這是法治建設(shè)的基本要求。平衡理論下的警察法治建設(shè)自然也不例外，警察權(quán)的重構(gòu)不僅需要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)立法，還要根據(jù)實(shí)際國(guó)情建立完備的制約與監(jiān)督機(jī)制規(guī)范其行使。首先，要善于用權(quán)力制約警察權(quán)。以權(quán)控權(quán)是最傳統(tǒng)的權(quán)力制約思路和途徑，其主要方式有立法監(jiān)督和司法監(jiān)督兩種。立法監(jiān)督要求我們通過立法加強(qiáng)其他公權(quán)力對(duì)警察權(quán)的監(jiān)督和制約。具體來說，不僅包括立法審查權(quán)、執(zhí)法檢查權(quán)，還包括重大事項(xiàng)審批權(quán)、詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等。[6]司法監(jiān)督要求堅(jiān)持以司法權(quán)制約警察權(quán)。相較于立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)具有更強(qiáng)的能動(dòng)性，可以彌補(bǔ)立法上籠統(tǒng)規(guī)定的缺陷。在確定司法權(quán)制約警察權(quán)時(shí)，要理清司法機(jī)關(guān)與警察機(jī)關(guān)的關(guān)系，保持其各自的相對(duì)獨(dú)立性，確保司法機(jī)關(guān)能夠公正地進(jìn)行監(jiān)督。要加強(qiáng)對(duì)警察權(quán)行使各個(gè)階段的監(jiān)督，包括立案階段、偵查階段、采取強(qiáng)制措施階段等等，擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)對(duì)警察機(jī)關(guān)監(jiān)督審查的范圍和力度。其次，以權(quán)利制約警察權(quán)。這就要求我們擴(kuò)展和保障公民權(quán)利，可以從三個(gè)具體的方面入手，其一，完善公民參與聽證的權(quán)利，使公民參與到重大事項(xiàng)的決策中，體現(xiàn)決策的民主性，有效避免警察權(quán)的獨(dú)斷。其二，貫徹信息公開，擴(kuò)大公民的知情權(quán)，便于公民進(jìn)行監(jiān)督。其三，保障警察執(zhí)法過程中的公民平等權(quán)，使公民在任何情況下都能得到公平公正對(duì)待。其四，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督既包括各種社會(huì)組織的監(jiān)督，也包括社會(huì)公眾的監(jiān)督，各方監(jiān)督協(xié)同并進(jìn)，才能有效防止警察權(quán)被濫用，更好地維護(hù)社會(huì)秩序。