善治視野下的鄉(xiāng)村生態(tài)治理

張富利,陳 新

(福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350002)

為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確指出了“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求”[1]。 鄉(xiāng)村生態(tài)治理是當(dāng)代中國國家與社會治理的重要基礎(chǔ)和組成部分。鄉(xiāng)村生態(tài)治理問題本質(zhì)上是鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式的變革，其內(nèi)涵包括生態(tài)政治、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化三個子系統(tǒng)，其昭示著中國鄉(xiāng)村未來的可持續(xù)發(fā)展方向。所謂善治，不僅是強調(diào)政府治理得好，同時也是社會各個組織治理得好，是一種多元主體共同參與式的治理，本質(zhì)在于它是政府、社會組織、公民等多元主體對社會公共生活的協(xié)作管理達到一種和諧狀態(tài)。[2]

一、善治視野下鄉(xiāng)村生態(tài)治理面臨的問題

1.鄉(xiāng)村生態(tài)政治治理面臨的問題

(1)“兩委”班子之間的矛盾?！皟晌卑嘧拥拿埽仁且粋€理論層面上的問題，又是一個非常嚴(yán)峻的現(xiàn)實問題。村民委員會是經(jīng)過全體村民選舉而產(chǎn)生的，其權(quán)力的合法性來源于全體村民的認(rèn)可，[3]村支書雖也是通過黨內(nèi)選舉而產(chǎn)生，但代表的是黨務(wù)活動的合法性。[4]村民對村支書的認(rèn)可，更多的是對其在體制上的一種代表的認(rèn)可，在此種情形之下，一旦村委會主任與黨支書無法意見合一，就容易上升為兩委會的矛盾。毫無疑問，按照黨章的規(guī)定，基層黨組織在鄉(xiāng)村生態(tài)治理中應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，但問題是這種領(lǐng)導(dǎo)作用在鄉(xiāng)村治理中是如何表現(xiàn)的？在現(xiàn)實中往往有兩種情形：一種是在改革開放之前那種人民公社體制下形成的基層黨組織在鄉(xiāng)村中包辦一切的領(lǐng)導(dǎo)模式，因為制度的殘留慣性，這種模式現(xiàn)在仍殘留在我們的鄉(xiāng)村生活之中。大多數(shù)鄉(xiāng)村基層黨組織一直習(xí)慣采用這種方式。另一種情形是積極適應(yīng)中國國家和社會現(xiàn)代化治理的要求，積極探索基層黨組織在鄉(xiāng)村社會中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的新路徑。具體表現(xiàn)為引導(dǎo)而不是替代、指導(dǎo)而非做主。

(2)部分干部過于強調(diào)個人意志。認(rèn)同、賦權(quán)、協(xié)商是公民參與社會公共事務(wù)的前提和內(nèi)在動力。[5]然而在如今的鄉(xiāng)村生態(tài)政治中，存在著一些問題。例如，在一些鄉(xiāng)村中，上級機關(guān)的意志，甚至一些村領(lǐng)導(dǎo)的個人意志往往在整個鄉(xiāng)村之中處于主導(dǎo)地位，“一言堂”“村霸”等現(xiàn)象也多有存在，公權(quán)力的行使，往往被放在了第一位，在這種“治理”模式之下，村民往往成了被治理的對象，村民也只能被動的服從權(quán)力的要求，這也是這些年黨和政府在鄉(xiāng)村做了不少民主工作，但村民仍不夠滿意的一個基本原因。

(3)基層黨組織力量的弱化?；鶎狱h組織要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用是黨中央的一貫要求，鄉(xiāng)村基層黨支部作為中共在鄉(xiāng)村的基層組織，扮演著鄉(xiāng)村社會政治文化中心的角色，代表著鄉(xiāng)村社會的先進生產(chǎn)力和先進文化的發(fā)展方向，負(fù)責(zé)落實中央在基層實施的政策和方針。[6]但基層黨組織要發(fā)揮模范先鋒帶頭作用面臨的一大問題就是人才的不足。當(dāng)前，農(nóng)村人口朝著城市方向聚集是普遍現(xiàn)象，考上大學(xué)的農(nóng)村孩子畢業(yè)后不愿回到鄉(xiāng)村，而身強力壯的農(nóng)民也選擇去城市打工，婦女也隨丈夫進城，留在鄉(xiāng)村的大多是老人以及兒童，這種鄉(xiāng)村空心化帶來的是鄉(xiāng)村智力和體力的外流，必然對基層黨組織的建設(shè)以及開展活動造成影響。

(4)多元治理主體自覺性不強。鄉(xiāng)村生態(tài)政治的善治有賴于多元治理主體的自覺參與，包括政府、村委會、黨支部以及第三方組織等。目前，鄉(xiāng)村多元治理普遍問題是主體意識不強。缺乏鄉(xiāng)村精英，普通村民對于鄉(xiāng)村政治生活的參與普遍沒有太大的熱情，多元主體能夠有序參與鄉(xiāng)村治理的一個先決條件是各類主體是否能在一個友好協(xié)商、平等對話的環(huán)境中自由合作，但在社會實踐中，體制性主體往往憑借其強制力以及擁有的壟斷資源占據(jù)主導(dǎo)地位，體現(xiàn)出較強的剛性治理。[7]各類農(nóng)民社會性組織匱乏，經(jīng)濟型主體落后，鄉(xiāng)村的生態(tài)治理流于形式。[8]

2.鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨的問題

黨的十八大報告把生態(tài)文明建設(shè)放到一個相當(dāng)重要的位置。生態(tài)文明建設(shè)關(guān)乎中華民族的發(fā)展大計。當(dāng)前鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)較為薄弱，成為鄉(xiāng)村生態(tài)治理工作中的一大短板。同樣地，在善治的視野之下，生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)代化，應(yīng)是多元主體共同參與的治理。

(1)在政府層面，因為在目前以GDP為指標(biāo)考核政府官員成績的體制之下，政府官員理所當(dāng)然地將主要的人力、物力、財力投入到能夠快速產(chǎn)生經(jīng)濟效益的領(lǐng)域，而較少愿意將有限的資源投入到農(nóng)村的基本環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)當(dāng)中。在政府的環(huán)境監(jiān)管體制上，也存在著權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管力度薄弱等問題。目前我國的環(huán)境行政部門只設(shè)立到縣一級，鄉(xiāng)村層面并沒有專職的環(huán)保機構(gòu)和人員，而環(huán)境問題的出現(xiàn)，往往都是末端治理問題，恰恰是這些需要大力監(jiān)管的地方，出現(xiàn)了權(quán)力真空的現(xiàn)象，而且法律法規(guī)的權(quán)威性和有效性在鄉(xiāng)村領(lǐng)域也往往得不到良好的執(zhí)行，在鄉(xiāng)村的違法成本低，處罰力度小，不能起到保護鄉(xiāng)村環(huán)境的目的。[9]

(2)在企業(yè)層面，部分企業(yè)為了追求高額利潤，往往無視法律法規(guī)以及自身的社會責(zé)任、倫理道德，不計后果地破壞生態(tài)環(huán)境。經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的政府為了提升GDP，從經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)引入產(chǎn)能落后、對環(huán)境污染嚴(yán)重的企業(yè)到本轄區(qū)，這些企業(yè)不僅排污量高，而且工作人員環(huán)保意識低、文化素質(zhì)不高，將企業(yè)所生產(chǎn)的大量工業(yè)廢水直接排入水中，從而引發(fā)大面積的水體污染。

(3)在農(nóng)民個人層面，鄉(xiāng)村是農(nóng)民的家鄉(xiāng)，農(nóng)民本應(yīng)是維護鄉(xiāng)村環(huán)境的最有力的力量，但在現(xiàn)實生活中，一些農(nóng)民由于自身文化素質(zhì)較低，環(huán)境保護意識薄弱，出于生活生計考慮，往往對家鄉(xiāng)的環(huán)境保護持漠然態(tài)度，甚至個別人員惡意破壞，導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境問題日益嚴(yán)重。具體表現(xiàn)在：農(nóng)民為追求農(nóng)作物的高產(chǎn)量，濫用化肥和農(nóng)藥，導(dǎo)致土壤肥力下降；農(nóng)村生活垃圾隨意丟棄，家禽糞便濫排，沒有公共環(huán)境意識；一些村民雖然知道環(huán)境污染的危害性，但不知如何去做，只能安于現(xiàn)狀；農(nóng)民長期以來形成的小農(nóng)經(jīng)濟的思維模式，加大了農(nóng)村環(huán)境保護治理的難度。

(4)在環(huán)保組織層面，雖與個體農(nóng)民的單獨局限性不同，環(huán)保組織能夠主動整合個人力量，使其形成具有共同利益訴求的組織。但是在當(dāng)前，鄉(xiāng)村本土的環(huán)保組織由于資金不足、人員力量有限，因而難以擔(dān)負(fù)起保護鄉(xiāng)村環(huán)境的重任，主要體現(xiàn)在：鄉(xiāng)村環(huán)保組織缺乏人才儲備以及資金支持，這一問題直接影響到環(huán)保組織的職能開展；鄉(xiāng)村環(huán)保組織力量相對弱小，在鄉(xiāng)村環(huán)境政策的執(zhí)行、監(jiān)督過程中明顯有心無力，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用；當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)保組織發(fā)育程度低，對于鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境治理活動參與明顯不足，無法切實地履行自身的職責(zé)，擔(dān)負(fù)起維護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的重任。

3.鄉(xiāng)村生態(tài)文化治理面臨的問題

在鄉(xiāng)村社會的發(fā)展過程中，文化往往是最容易被忽略的部分，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的文化空心化和精神空虛化。[10]在善治的視野之下，鄉(xiāng)村生態(tài)文化治理的過程中，政府絕不是唯一的治理主體，僅憑政府的力量是無法完全包攬所有鄉(xiāng)村公共文化事務(wù)的，各類社會組織也應(yīng)發(fā)揮其自身的作用，普通的村民更應(yīng)擔(dān)當(dāng)起傳承文化的責(zé)任。各個多元主體應(yīng)通力合作，共同治理鄉(xiāng)村生態(tài)文化。[11]

(1)傳承文化的主體缺位。隨著國家城市化的推進，鄉(xiāng)村大量人口流向城市，鄉(xiāng)村青年人口逐漸減少，在現(xiàn)代化的浪潮沖擊之下，鄉(xiāng)村原有的生產(chǎn)生活習(xí)慣逐漸發(fā)生改變，大部分青年已經(jīng)不愿意如老一輩人一樣一輩子守著自家的土地，城市生活使得這些在外的青年人的價值觀受到了潛移默化的影響，隨著鄉(xiāng)村人口的減少，傳承鄉(xiāng)村文化的主體也在逐步流失。城鎮(zhèn)化的推進，人口的大范圍流動，也使得鄉(xiāng)村社會失去了原有的宗法關(guān)系和集體關(guān)系的連接，使得如今的村民呈現(xiàn)“原子化”的特征。[12]鄉(xiāng)村社會中原有的文化組織不斷解體，鄉(xiāng)村社會組織嚴(yán)重缺乏。

(2)政府的失靈。少數(shù)地方政府只顧經(jīng)濟發(fā)展而忽略了對鄉(xiāng)村文化的治理，能夠投入到公共文化服務(wù)以及公共文化設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的資源寥寥無幾，許多鄉(xiāng)村連基本的文化設(shè)施都沒有。自然地，鄉(xiāng)村民俗文化也無法得到發(fā)展，鄉(xiāng)村生態(tài)文化治理只能是空喊口號。另外，雖然一些地方政府意識到文化治理的重要性，制定了一些文化治理的政策，但取得的結(jié)果往往適得其反。例如，有些政府利用當(dāng)?shù)氐奈幕厣l(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，想在帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時又能夠使得當(dāng)?shù)匚幕玫桨l(fā)展，但過度商業(yè)化的行為，反而打破了鄉(xiāng)村原有的優(yōu)秀文化，使得鄉(xiāng)村生態(tài)文化沒有被保護，更別談得到傳承了。

(3)鄉(xiāng)村生態(tài)文化治理過程中村民文化意識的缺失。村民文化意識一旦缺失，將無法對鄉(xiāng)村中的封建迷信文化進行有效地抵制，因此，需要喚醒每個村民的現(xiàn)代文化意識?，F(xiàn)如今，隨著外來文化進入鄉(xiāng)村，與原有的鄉(xiāng)村文化發(fā)生激烈地碰撞，新的生活規(guī)則與價值觀念還未在鄉(xiāng)村得到確立，在這一過程中，人們的權(quán)利觀念逐漸膨脹，更多追求的是個人利益而非公共利益，原有的集體意識逐漸弱化，原本鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親之間的團結(jié)互助、舍己為人等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化不再得到認(rèn)可，社會公共事務(wù)似乎與個人毫無關(guān)系，鄉(xiāng)村文化風(fēng)氣不再如原來那般淳樸。

二、鄉(xiāng)村生態(tài)治理的優(yōu)化路徑

1.鄉(xiāng)村生態(tài)政治治理的優(yōu)化路徑

平衡好各個多元治理主體的權(quán)力是鄉(xiāng)村生態(tài)政治治理能否達到善治的核心問題。發(fā)揚民主是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，要充分保障村民的各項基本權(quán)利，如參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，確立村民的主體性地位。完善協(xié)商和自治的參與式治理方式。(1)“兩委”班子應(yīng)各自明確自身定位，友好合作，積極推動村黨組織內(nèi)部的民主化進程。[13]基層黨組織在村民自治中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，但這種領(lǐng)導(dǎo)作用的本質(zhì)是支持村民有序地進行自治活動，行使人民當(dāng)家做主的權(quán)力。這就要求基層黨組織能夠轉(zhuǎn)變過去落后的思維，將自治的權(quán)利交還村民。(2)村黨組織要改變過去那種含有強烈“人治”色彩的領(lǐng)導(dǎo)方式，探尋新的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，更好地將黨的意志轉(zhuǎn)化為能夠反映人民利益、人民意愿的政策。(3)吸引人才，發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的作用。就目前鄉(xiāng)村組織成員的情況來看，具有較高知識水平以及優(yōu)秀管理能力的人才隊伍還未形成。因此，黨和政府應(yīng)該加大力度培養(yǎng)鄉(xiāng)村精英，吸收優(yōu)秀的應(yīng)屆畢業(yè)生、支教大學(xué)生、村醫(yī)、大學(xué)生村官等優(yōu)秀人才。黨委、政府部門要出臺相應(yīng)的物質(zhì)生活保障政策，解除他們的后顧之憂，讓這些人能夠全身心地投入鄉(xiāng)村，在其工作的崗位上能留下來，干得久，真正成為鄉(xiāng)村生態(tài)政治治理的中堅力量。(4)激發(fā)多元主體參與意識，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的認(rèn)同機制。多元主體參與式共同治理應(yīng)當(dāng)是基于村民對所屬鄉(xiāng)村的認(rèn)同感以及歸屬感而自發(fā)產(chǎn)生的，每個人都能夠主動地將鄉(xiāng)村建設(shè)的好壞同自身的生產(chǎn)生活質(zhì)量高低聯(lián)系在一起。政府部門應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放權(quán)并鼓勵社會組織積極參與，明確自身“有限政府”的定位，適當(dāng)放權(quán)與積極作為并不矛盾，在“有限政府”的邏輯之下，政府才能更加了解自身優(yōu)勢，具有更加清晰的目標(biāo)與定位，并整合資源，將其投入重點領(lǐng)域，通過政府在合理限度之內(nèi)的簡政放權(quán)，讓社會多元主體積極有序地參與鄉(xiāng)村生態(tài)政治治理，讓各類主體承當(dāng)起自己應(yīng)盡的責(zé)任，共同創(chuàng)造一個平等開放的政治環(huán)境。

2.鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的優(yōu)化路徑

當(dāng)前鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境治理效率低下，各個主體的工作效果呈現(xiàn)出1+1<2的局面。其本質(zhì)原因在于多元主體之間有著不同的利益需求，也就導(dǎo)致了其為了自身的利益而有著不同的行為模式。唯有政府、企業(yè)、農(nóng)民個人、環(huán)保組織等各個主體進行有效的溝通與銜接，共同治理，才能有鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的善治。(1)政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變唯經(jīng)濟為導(dǎo)向的發(fā)展理念，以社會可持續(xù)發(fā)展為中心，強調(diào)以人為本，建設(shè)服務(wù)型政府，增加環(huán)境保護的支出，完善鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。同時，完善鄉(xiāng)村環(huán)境監(jiān)管制度，有效承擔(dān)起自身的監(jiān)管責(zé)任。(2)企業(yè)應(yīng)淘汰落后的產(chǎn)能、引進新的技術(shù)設(shè)備、優(yōu)秀的人才隊伍，政府對企業(yè)應(yīng)設(shè)置環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防高污染的重工業(yè)進入鄉(xiāng)村。企業(yè)要注重自身文化建設(shè)，提高員工素質(zhì)，加強企業(yè)的社會責(zé)任感，自覺履行保護環(huán)境的社會責(zé)任和法律義務(wù)。(3)農(nóng)民個人應(yīng)當(dāng)意識到，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的改善，最大的受益者就是農(nóng)民自身，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)從多種渠道獲取有關(guān)環(huán)境保護的知識，在鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活中做到：不隨地亂扔垃圾、不隨意排放生活生產(chǎn)廢水、合理使用化肥和農(nóng)藥，主動參與到鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護工作當(dāng)中，對日常生活中發(fā)現(xiàn)的他人破壞環(huán)境的行為，應(yīng)及時制止和舉報，要敢于監(jiān)督，自覺承當(dāng)起鄉(xiāng)村社會主人翁的角色。(4)鄉(xiāng)村環(huán)保組織對于調(diào)整和規(guī)范農(nóng)民的日常生活生產(chǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民保護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，起著不可替代的作用，鄉(xiāng)村環(huán)保組織應(yīng)向政府以及各種社會力量尋求政策與資金的幫助，這樣才能有效地履行組織的職責(zé)與義務(wù)，參與到鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境治理當(dāng)中。

總之，要樹立綠色發(fā)展的理念，增強全民的生態(tài)環(huán)境保護意識，不僅要突出強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的模范作用，更要擴大公民參與，沒有公民的積極參與，就沒有生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)代化，沒有官民共治，就沒有生態(tài)環(huán)境的善治。生態(tài)環(huán)境利益，與每一個民眾都切膚相關(guān)，民眾積極參與生態(tài)環(huán)境保護，是一個必須直面的問題，而不是一個選擇題。從世界范圍內(nèi)來看，民眾的積極參與式治理是民主治理的潮流趨勢，參與式治理也必然會在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域大有所為。

3.鄉(xiāng)村生態(tài)文化治理的優(yōu)化路徑

要想達到鄉(xiāng)村生態(tài)文化的善治，需要各個治理主體的共同參與和努力。(1)對于政府來說，應(yīng)加強鄉(xiāng)村文化設(shè)施的建設(shè)，這種落實不應(yīng)只體現(xiàn)在政策層面，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在資金層面，只有資金落實到位，才能有建設(shè)公共文化服務(wù)的基礎(chǔ)。另一方面，政府作為鄉(xiāng)村生態(tài)文化治理的主體之一，應(yīng)當(dāng)樹立起模范主導(dǎo)作用，積極與各類社會組織、村民個人協(xié)調(diào)好各方治理主體之間的關(guān)系，兼顧各方的利益訴求，避免合作機制陷入失控?zé)o效的狀態(tài)。加大生態(tài)文化遺產(chǎn)的保護，對村民進行鄉(xiāng)村文化的宣傳教育。(2)村民應(yīng)提高自身認(rèn)識，主動參與到鄉(xiāng)村文化治理的工作中來，在鄉(xiāng)村文化治理中充分發(fā)揮自身的能動性。此外，村民應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到自身不僅是鄉(xiāng)村生態(tài)文化的創(chuàng)造者，更是保護者和傳承者，同時大力號召有能力的鄉(xiāng)賢回歸，共同為鄉(xiāng)村生態(tài)文化保護貢獻一分力量。最后，應(yīng)當(dāng)大力建設(shè)內(nèi)源式的鄉(xiāng)村社會組織，這一組織的特點在于其成員大部分來源于當(dāng)?shù)厣鐣?，他們長期生活于此，對自己的家鄉(xiāng)文化有著深刻的了解和認(rèn)識，比起外部社會組織，更能夠長期有效地工作于鄉(xiāng)村生態(tài)文化治理當(dāng)中。

三、結(jié)語

隨著中央鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的提出與推進，鄉(xiāng)村生態(tài)治理取得了可觀的成績，但應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，現(xiàn)如今社會所需要的治理已經(jīng)不是一般的治理，而是追求善治，是由量到質(zhì)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變。多元主體共同合作是善治的鮮明特色，在接下來鄉(xiāng)村生態(tài)治理的新階段，落實多元主體的共同協(xié)商合作機制，激發(fā)各方主體的潛能力，是重中之重。