甘孜州旅游資源法律保護(hù)制度探析

董祖霞

( 四川民族學(xué)院，四川 康定 626001)

旅游業(yè)是甘孜州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)之一，2019年甘孜州全年接待游客3300余萬人次，增長47.98%，綜合收入363億元，已成為全域旅游目的地之一[1]。旅游業(yè)的發(fā)展高度依賴于旅游資源，旅游資源一旦遭到破壞，便難以恢復(fù)，尤其是自然旅游資源很有可能造成永久性破壞，無法恢復(fù)。甘孜州獨特的生態(tài)系統(tǒng)和人文環(huán)境，決定了旅游資源保護(hù)的艱巨性和長期性?；诼糜钨Y源在甘孜州經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中的重要性，當(dāng)務(wù)之急需對旅游業(yè)發(fā)展起決定性作用的旅游資源進(jìn)行法律保護(hù)。目前甘孜州發(fā)展面臨著要加快旅游業(yè)發(fā)展和旅游資源保護(hù)的雙重壓力，需要協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系。旅游業(yè)的發(fā)展和旅游資源的保護(hù)從表面上看是一對矛盾的關(guān)系，其實本質(zhì)上是相輔相成的，只有保護(hù)好旅游資源才能促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，才能有利于甘孜州的可持續(xù)發(fā)展以及旅游資源的永續(xù)利用。

黨的十八大報告提出綠色發(fā)展的理念，四川省將甘孜州定位為川西北生態(tài)示范區(qū)重要組成部分?！熬G色發(fā)展”理念和川西北生態(tài)示范區(qū)的定位都為甘孜州的旅游經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展指明了方向。旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)就是永續(xù)利用的旅游資源，因此必須對旅游資源從法律的角度予以保護(hù)，避免走上“先破壞、后保護(hù)”的老路。

一、 甘孜州旅游資源概況

作為康巴文化核心地的甘孜州擁有豐富的文化旅游資源，形成了以藏文化為主體的多民族文化圈，地方特色濃郁的亞文化圈如德格文化圈、嘉絨文化圈、木雅文化圈、漢藏商貿(mào)文化圈、游牧文化圈、帕錯文化圈等多個文化圈[2]。特殊的地理位置使得這里自然旅游資源豐富，轄區(qū)內(nèi)有A級景區(qū)30個，其中5A 級景區(qū)1個，4A 級景區(qū)12個，3A 級景區(qū)16個，2A 級景區(qū)1個。海螺溝景區(qū)和稻城亞丁景區(qū)被評為“2018 四川省十大避暑目的地”，317國道和 318國道是自駕游的精品路線[3]。與豐富的旅游資源形成鮮明反差的是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的相對滯后，甘孜州是全國為數(shù)不多的集中連片特困地區(qū)之一。甘孜州人民政府依據(jù)該州特有情況，依托豐富的旅游資源，大力發(fā)展旅游業(yè)，逐步實現(xiàn)旅游脫貧。雅康高速公路的建成通車， 康定機(jī)場、稻城亞丁機(jī)場、甘孜格薩爾機(jī)場的建成運行，解決了甘孜州交通困難的問題，使旅游業(yè)得到快速發(fā)展。旅游業(yè)的快速發(fā)展，再加上旅游資源法律保護(hù)體系不完善、旅游資源開發(fā)利用不科學(xué)、旅游業(yè)從業(yè)者環(huán)保意識薄弱等因素，使甘孜州的旅游資源和生態(tài)環(huán)境遭受了不同程度的破壞。

二、 甘孜州旅游資源法律保護(hù)的現(xiàn)狀

《中華人民共和國憲法》第9條第2款和第 22條第 2款分別規(guī)定國家保護(hù)旅游資源，要求對旅游資源合理開發(fā)和利用，對古跡、文物等歷史文化遺產(chǎn)同樣給予保護(hù)，這些規(guī)定為保護(hù)甘孜州旅游資源提供了憲法依據(jù)。在法律層面有《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國文物保護(hù)法》等針對不同類型的資源和事項對旅游資源開發(fā)、保護(hù)、防污、管理等進(jìn)行了專門的規(guī)定。在行政法規(guī)和部門規(guī)章層面有國務(wù)院制定的《自然保護(hù)區(qū)條例》、國家旅游局制定的《旅游資源保護(hù)暫行辦法》、國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批管理辦法》等針對相應(yīng)的具體問題做出了相對細(xì)化的規(guī)定。誠然，前述相關(guān)法律規(guī)范在不同層面對整個國家旅游資源以及甘孜州旅游資源保護(hù)起了一定的作用，但我國還沒有制定專門的《旅游資源保護(hù)法》，其他涉及旅游資源的法律規(guī)范規(guī)定比較簡單籠統(tǒng)，導(dǎo)致在保護(hù)甘孜州旅游資源過程中缺乏可操作性。

近幾年來，甘孜州的旅游業(yè)規(guī)模和速度都增長較快，對州內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了重要的作用。但在大力發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)的同時，當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的保護(hù)還不夠，契合甘孜州自身發(fā)展的旅游資源保護(hù)法律制度建設(shè)仍處于起步階段。甘孜州人民代表大會制定了針對甘孜州自身情況的地方性法規(guī)，如《甘孜藏族自治州生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》(以下簡稱《甘孜州環(huán)保條例》)《甘孜藏族自治州關(guān)于<四川省旅游條例>的補(bǔ)充規(guī)定》《甘孜藏族自治州草原管理條例》《甘孜藏族自治州關(guān)于<四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理條例>的補(bǔ)充規(guī)定》等規(guī)范性文件。《甘孜州環(huán)保條例》對該州生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行了全方位的規(guī)定。該條例第四章第七節(jié)對旅游資源開發(fā)做了專門規(guī)定：“政府旅游行政主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游資源的保護(hù)、開發(fā)、利用和整合；政府加強(qiáng)對景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共衛(wèi)生管理；景區(qū)能源應(yīng)使用清潔能源，交通設(shè)施、污水、煙塵和生活垃圾進(jìn)行處理應(yīng)當(dāng)符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；景區(qū)的建筑和設(shè)施應(yīng)當(dāng)科學(xué)布局，不得因修建旅游建筑和設(shè)施亂占林地、毀壞林木、排放污染物。景區(qū)制定和實施旅游者流量控制方案，不得超過主管部門核定的最大承載量接待游客。”即將實施的《甘孜藏族自治州傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用條例》(以下簡稱《甘孜州傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》)針對傳統(tǒng)村落的保護(hù)與利用、維護(hù)傳統(tǒng)村落風(fēng)貌、繼承優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行了規(guī)定，未來將在保護(hù)文化旅游資源方面發(fā)揮巨大的作用。

三、甘孜州旅游資源法律保護(hù)存在的問題

盡管甘孜州已頒布相關(guān)的條例和變通規(guī)定，但并沒有制定針對甘孜州旅游資源保護(hù)的專門性法律。就目前而言，甘孜州旅游資源法律保護(hù)機(jī)制主要存在以下幾個方面的問題：

(一)缺乏統(tǒng)一法律規(guī)范，現(xiàn)有規(guī)范缺乏可操作性

從上面的分析可以看出，甘孜州關(guān)于旅游資源保護(hù)立法是零散的且沒有針對旅游資源進(jìn)行專門的立法。2018年頒布的《甘孜州環(huán)保條例》主要是對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，雖然在第四章第七節(jié)對旅游資源進(jìn)行了專門性描述與保護(hù)，但并不能解決甘孜州旅游資源保護(hù)當(dāng)中存在的問題，只能對旅游資源保護(hù)起原則性的指導(dǎo)作用?！陡首沃輦鹘y(tǒng)村落保護(hù)條例》雖然是專門針對文化旅游資源進(jìn)行的立法，但是旅游資源不僅僅是文化旅游資源還包括其他的眾多資源，這種零散的立法無法滿足甘孜州旅游業(yè)發(fā)展當(dāng)中對法律保障的需求，尤其是無法向脆弱生態(tài)下的自然景觀資源提供必要的保護(hù)。缺乏統(tǒng)一的旅游資源法律保護(hù)規(guī)范，導(dǎo)致甘孜州在旅游資源經(jīng)營管理、開發(fā)與利用、保護(hù)等方面沒有直接的統(tǒng)一法律依據(jù)。

現(xiàn)有與旅游業(yè)有關(guān)的法律規(guī)范和環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律規(guī)范之間也缺乏有效的銜接，現(xiàn)有規(guī)范主要是針對單個的環(huán)境要素的，缺乏對生態(tài)環(huán)境和旅游資源整體性的規(guī)制。并且，現(xiàn)有規(guī)范性法律文件對旅游資源保護(hù)基本上是原則性、指導(dǎo)性的規(guī)定多，具體措施和標(biāo)準(zhǔn)較少，可操作性較差。

(二)法律保護(hù)規(guī)范性文件少，立法層次低且滯后

在旅游業(yè)成為甘孜州支柱產(chǎn)業(yè)的大背景下，甘孜州出臺了有關(guān)環(huán)境保護(hù)和旅游業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)、政府規(guī)章。事實上，關(guān)于甘孜州旅游資源保護(hù)的規(guī)范多體現(xiàn)為景區(qū)管理條例、地方政府規(guī)章等較低級別的法律規(guī)范，致使相關(guān)法規(guī)的權(quán)威性和穩(wěn)定性較弱，不利于執(zhí)法工作，也達(dá)不到預(yù)期效果。

(三)執(zhí)法過程中多頭管理、權(quán)責(zé)不清、執(zhí)法不嚴(yán)

如前所述，由于旅游資源保護(hù)立法上的不足，使甘孜州旅游資源在開發(fā)、利用、管理、保護(hù)等方面的執(zhí)法存在一定的難度。同時由于旅游資源的開發(fā)、利用、管理、保護(hù)涉及旅游景區(qū)管理部門、環(huán)保部門、國土部門、工商部門、稅收部門、林業(yè)部門、消防部門、水土資源管理部門等多個部門，使得在執(zhí)法過程中形成多頭管理，因權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致相互推諉、相互爭奪執(zhí)法權(quán)的問題也較突出。有些執(zhí)法者因環(huán)保意識薄弱加上受本地區(qū)、本部門的利益影響而執(zhí)法不嚴(yán)。

(四)民眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)不明確

當(dāng)?shù)厝罕姾陀慰褪桥c旅游資源關(guān)系最為密切的群體，使旅游區(qū)居民受益是甘孜州旅游業(yè)發(fā)展的目標(biāo)之一，當(dāng)?shù)厝罕姾陀慰褪锹糜钨Y源保護(hù)的重要力量。但《甘孜州環(huán)保條例》對民眾參與旅游資源保護(hù)的權(quán)利僅規(guī)定了旅游行政主管部門對民眾應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)信息并做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)工作，該規(guī)定為指導(dǎo)性規(guī)定，并未明確規(guī)定民眾如何監(jiān)督執(zhí)法部門的執(zhí)法行為，在實際中難以起到保障民眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

四、關(guān)于加強(qiáng)甘孜州旅游法律保護(hù)的幾點建議

(一)盡快制定《旅游資源保護(hù)條例》，踐行可持續(xù)發(fā)展理念

甘孜州旅游資源法律保護(hù)存在缺乏統(tǒng)一法律規(guī)范、規(guī)范性文件少、現(xiàn)有的旅游資源保護(hù)規(guī)范性文件立法層次較低且滯后等問題。由于立法層次的高低決定了法律規(guī)范效力的高低，因此筆者認(rèn)為，應(yīng)由甘孜州人民代表大會制定《旅游資源保護(hù)條例》，以地方性法規(guī)的形式規(guī)范旅游資源開發(fā)、經(jīng)營、管理、保護(hù)過程中各主體行為，明確執(zhí)法部門的權(quán)責(zé)。在立法過程中必須堅持可持續(xù)發(fā)展觀，堅持生態(tài)效益大于經(jīng)濟(jì)利益、長遠(yuǎn)利益大于眼前利益、整體利益大于局部利益。在立法的內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)做到自然旅游資源與人文旅游資源保護(hù)并重。

(二)厘清執(zhí)法部門的職責(zé)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督

如果沒有有效的執(zhí)法，再完美無缺的法律規(guī)范亦沒有任何意義。針對甘孜州旅游資源保護(hù)執(zhí)法當(dāng)中的問題，首先需要明確執(zhí)法部門的職責(zé)，通過法律規(guī)范明確各部門的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法范圍，建立專門的旅游資源保護(hù)管理部門并賦予管轄權(quán)；其次將管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，管理機(jī)關(guān)監(jiān)督經(jīng)營者對旅游資源的開發(fā)、利用、保護(hù)等活動，經(jīng)營者對管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督，從而實現(xiàn)各司其職和相互制約的目標(biāo)[4]。

針對執(zhí)法監(jiān)督問題，應(yīng)當(dāng)通過法律賦予各類環(huán)保組織、當(dāng)?shù)厝罕姟⒂慰偷雀黝愔黧w參與和監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動以及經(jīng)營者的經(jīng)營活動的權(quán)利。為了使群眾自覺、積極地參與到保護(hù)旅游資源的行列當(dāng)中來，可以借鑒海螺溝景區(qū)內(nèi)若丁山和摩崗嶺彝寨的股份合作制方式，使景區(qū)村民成為直接受益者，使村民把旅游資源當(dāng)“自己的財產(chǎn)”來愛護(hù)。為了充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，可以設(shè)置專門的群眾活動機(jī)構(gòu)，配套完善的公益訴訟等制度?？赏ㄟ^設(shè)立投訴網(wǎng)站、投訴電話等便捷途徑，將各類主體的監(jiān)督權(quán)真正落到實處。

(三)充分尊重當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族習(xí)慣

千百年來，生活在甘孜州的藏族形成了自己獨特的民族習(xí)慣，民族習(xí)慣在甘孜州具有很大的影響力，這些民族習(xí)慣中不乏對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、旅游資源保護(hù)有益的規(guī)范[5]。

眾所周知，藏區(qū)的藥材很多因稀有而價格昂貴，但在藏區(qū)習(xí)慣中藥材采集并不是隨心所欲的，必須要“按季采集”。在采集藥材的過程中，也不能盲目地去采集。如果根部可以入藥的植物一般是到果實成熟以后再去采集，從而不影響植物的繁殖。民族習(xí)慣當(dāng)中有很多是對生態(tài)環(huán)境保護(hù)有益的規(guī)定，在此不做贅述。民族習(xí)慣具有很強(qiáng)的影響力使得其具有可操作性強(qiáng)、成本低的優(yōu)勢，因此在對甘孜州旅游資源進(jìn)行保護(hù)時，應(yīng)當(dāng)充分尊重少數(shù)民族習(xí)慣。在對甘孜州旅游資源保護(hù)法制建設(shè)的過程中，可以將民族習(xí)慣作為旅游資源保護(hù)的立法資源，從而使制定法更加符合實際，有效地補(bǔ)充國家或地方立法中難以觸及的區(qū)域，更有助于旅游資源保護(hù)法的實施。

(四) 重視生態(tài)環(huán)保和旅游資源保護(hù)的法制宣傳教育

從國內(nèi)外保護(hù)旅游資源尤其是西藏的成功經(jīng)驗來看，重視生態(tài)環(huán)保和旅游資源保護(hù)的法制教育與增強(qiáng)公眾對當(dāng)?shù)芈糜钨Y源保護(hù)的認(rèn)同感和責(zé)任感非常重要。因為對旅游資源的保護(hù)，并非僅僅只是政府的責(zé)任，而是每一個旅游資源管理者、經(jīng)營者、景區(qū)居民及游客的共同責(zé)任。因此在加強(qiáng)甘孜州旅游資源保護(hù)法制建設(shè)時，應(yīng)當(dāng)對旅游資源管理者、經(jīng)營者、景區(qū)居民及游客進(jìn)行生態(tài)環(huán)保和旅游資源保護(hù)意識的法制教育，營造良好的法治大環(huán)境。

可通過傳統(tǒng)的方式進(jìn)行旅游資源保護(hù)知識的宣傳，也可以采用一些創(chuàng)新方式進(jìn)行宣傳和引導(dǎo)公眾積極主動參與到旅游資源的保護(hù)活動當(dāng)中，如海螺溝景區(qū)的“垃圾銀行”，每一位進(jìn)入景區(qū)的游客在景區(qū)游玩返程后，可在“垃圾銀行”用在景區(qū)內(nèi)收集的垃圾交換景區(qū)紀(jì)念品，“垃圾銀行”依據(jù)垃圾數(shù)量的多少，給游客不同的紀(jì)念品。海螺溝景區(qū)“垃圾銀行”的做法不僅向游客宣傳了環(huán)保意識，還減輕了景區(qū)公共衛(wèi)生的壓力，降低了環(huán)衛(wèi)人力成本，也有效地保護(hù)了景區(qū)環(huán)境。

結(jié) 語

保護(hù)甘孜州旅游資源是對黨的十九大提出加快生態(tài)文明體制改革和建設(shè)美麗中國的具體踐行。雖然，甘孜州旅游資源保護(hù)事業(yè)任重而道遠(yuǎn)，是一個循序漸進(jìn)的漫長過程，需要全社會的共同努力，但構(gòu)建嚴(yán)密有效的甘孜州旅游資源法律保護(hù)制度是基礎(chǔ)。