西部地區(qū)生態(tài)安全監(jiān)管法制研究
——以野生動(dòng)物保護(hù)為例

安 靜

(四川民族學(xué)院，四川 康定 626001)

西部地區(qū)不僅地域遼闊，而且自然地理環(huán)境復(fù)雜，生態(tài)系統(tǒng)豐富多樣，是保護(hù)物種多樣性和遺傳多樣性的重要自然區(qū)域，也是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的重要區(qū)域。隨著西部大開發(fā)的推行，西部的生態(tài)安全問題已經(jīng)不容忽視，尤其是西部地區(qū)，脆弱的生態(tài)系統(tǒng)受到經(jīng)濟(jì)粗放增長(zhǎng)的壓力，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展博弈之間日益激烈，盡管西部地區(qū)已經(jīng)采取了多種措施保護(hù)生態(tài)安全，但環(huán)境安全問題仍然令人擔(dān)憂，其中尤為凸顯的野生動(dòng)物保護(hù)問題引發(fā)全社會(huì)的關(guān)注，成為桎梏西部生態(tài)安全的一個(gè)懸而未決的難題。如何加快西部地區(qū)生態(tài)安全法治化進(jìn)程，如何監(jiān)管野生動(dòng)物非法交易，保障生態(tài)安全，這些都是我們要解決的關(guān)鍵問題。

一、西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境安全問題

生態(tài)安全問題既是一個(gè)全球性問題，也是一個(gè)與國(guó)家利益、主權(quán)及其安全密切關(guān)聯(lián)的國(guó)家安全問題。美國(guó)公布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》首次將環(huán)境視為其國(guó)家利益組成部分，認(rèn)為環(huán)境問題已經(jīng)威脅到美國(guó)繁榮。關(guān)于環(huán)境與國(guó)家安全關(guān)系問題，美、英、德等西方國(guó)家和歐盟、北約、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署等國(guó)際組織開始予以高度關(guān)注和積極探討，經(jīng)過研究討論產(chǎn)生了一批代表性研究報(bào)告，如《國(guó)際背景下的環(huán)境與安全》《環(huán)境、短缺和暴力》《環(huán)境與安全》《通過合作防范危機(jī)》。這些都表明了環(huán)境資源對(duì)于國(guó)家戰(zhàn)略的重要程度?，F(xiàn)就西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境存在的問題進(jìn)行分析。

(一)西部地區(qū)自然資源豐富、生態(tài)脆弱

西部草場(chǎng)退化嚴(yán)重，西部地區(qū)人均森林面積和森林蓄積總量都在全國(guó)排名靠前，但由于大規(guī)模的森林砍伐導(dǎo)致嚴(yán)重的水土流失，常常會(huì)引發(fā)水土流失、泥石流等自然災(zāi)害,造成當(dāng)今西部地區(qū)自然資源豐富但生態(tài)脆弱的實(shí)際問題。

(二)水資源缺乏導(dǎo)致生物多樣性銳減

據(jù)《2015中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量30.6% 的“差”和“較差”區(qū)域集中在西部地區(qū)。西部地區(qū)土地資源廣闊，但環(huán)境地域性差異大，西北地區(qū)水資源缺乏，人均年水資源量為1781立方米，低于全國(guó)平均值。西部西南地區(qū)雖然水資源豐富但開發(fā)難度大。《2014年中國(guó)水資源公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示：西部地區(qū)年降水量平均501mm，是中部地區(qū)年平均降水量的二分之一。西部地區(qū)水資源缺乏導(dǎo)致西部地區(qū)生態(tài)退化，進(jìn)而導(dǎo)致生物多樣性銳減，動(dòng)搖了中東部發(fā)展的資源基礎(chǔ)。

(三)落后的經(jīng)濟(jì)制約著生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)

西部地區(qū)，無(wú)論西南的貴州、廣西、四川，還是西北的甘肅、青海、西藏，這6個(gè)省(自治區(qū))都屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于生存的壓力造成資源的低效利用，毀林造田、圍湖墾田都有發(fā)生，后果就是造成當(dāng)今資源枯竭，環(huán)境問題嚴(yán)重的局面。以Q省為例，林地邊居住的居民本著靠山吃山的意識(shí)，把附近的林地視為私有財(cái)產(chǎn)，隨意砍伐森林，解決吃、穿、住、行的需求，據(jù)統(tǒng)計(jì)Q省每年砍挖林、草、植被充當(dāng)燃料的數(shù)量，等于砍掉了近百萬(wàn)畝的灌木林[1]?，F(xiàn)在盡管有些地方的居民還保留砍樹枝充當(dāng)燃料的習(xí)慣，但經(jīng)過各級(jí)政府的積極努力，當(dāng)?shù)鼐用裾谥饾u改變這樣的生活習(xí)慣。因此，落后的經(jīng)濟(jì)制約著生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)。

二、西部地區(qū)野生動(dòng)物資源分布特點(diǎn)和保護(hù)現(xiàn)狀

(一)野生動(dòng)物資源分布特點(diǎn)

我國(guó)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物的水平分布極不均勻，大多數(shù)分布于西部少數(shù)民族地區(qū)，例如：云南是全球34個(gè)物種最豐富且受威脅最大的生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū)之一[2]。西南山區(qū)具有野生植物種類龐雜多樣性的特點(diǎn)，為野生動(dòng)物的生存、棲息和繁衍、進(jìn)化提供了必要的自然條件，但又因?yàn)檫@里野生植物目前分布在深山、峭壁、山地高海拔等難以到達(dá)的極端生境，導(dǎo)致一部分野生動(dòng)物因食物匱乏導(dǎo)致種群衰退或消亡。

(二)野生動(dòng)物生存現(xiàn)狀

由于近幾十年來(lái)我國(guó)人口的快速增長(zhǎng)及經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，導(dǎo)致天然林面積逐漸減少，野生動(dòng)物棲息地破碎化日趨嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境的壓力使得野生動(dòng)物面臨嚴(yán)重的生存威脅。英語(yǔ)對(duì)于永別一詞的表述為 “As dead as do do”(像渡渡一樣死去)，該表達(dá)來(lái)源于一種已經(jīng)滅絕的鳥類——渡渡鳥，它是隨著外來(lái)物種的擴(kuò)張而消亡，渡渡鳥的滅絕開啟了現(xiàn)代物種滅亡的大門，該事件影響巨大?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，在世界受危動(dòng)物中，我國(guó)受危的鳥類有128種，占我國(guó)鳥類的14.6%，受危的爬行類96種，占我國(guó)爬行類的24.6%，受危的兩棲類96種，占我國(guó)兩棲類的10.4% ”[3]，有些野生動(dòng)物已經(jīng)絕跡，我國(guó)現(xiàn)有300多種陸生脊椎動(dòng)物正處于瀕危狀態(tài)，極度瀕危的脊椎動(dòng)物有大熊貓、金絲猴、藏羚羊等。同時(shí)，伴隨著大量植物的滅絕，例如：野生蘭花遭到“涸澤而漁”式地過度采挖，短短的幾年使得云南、四川、貴州、廣西的許多地區(qū)變成了無(wú)蘭區(qū)。大量野生植物的減少乃至消失，對(duì)于野生動(dòng)物的生存造成了極大的威脅。

(三)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)野生動(dòng)物生存的影響

西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)源式生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)和外源式生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)。

1.內(nèi)源式生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)

最主要的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于三個(gè)方面：一是水土流失，土地退化。西部地區(qū)土質(zhì)疏松、植被覆蓋少，水土流失嚴(yán)重，長(zhǎng)期的植被覆蓋少和水土流失之間的惡性循環(huán)，使得西部的土地生產(chǎn)力嚴(yán)重衰退，生態(tài)環(huán)境惡化，直接影響到野生動(dòng)物生存、繁育。二是土地沙漠化。土地沙化是環(huán)境退化的標(biāo)志，影響到當(dāng)?shù)匾吧鷦?dòng)物的棲息、繁衍。三是草原過載，牧草喪失了再生能力。草原、牧草過載不僅造成草原退化，還直接造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)惡化，直接影響野生動(dòng)物的生存空間。

2.外源式生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)

外源式生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)一般是來(lái)源于區(qū)域之外的因素所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，如外來(lái)物種入侵，給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成危害或環(huán)境壓力，最大威脅是侵入的外來(lái)物種可能摧毀生態(tài)系統(tǒng)，危害動(dòng)植物多樣性，影響遺傳多樣性，最終明顯影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境 。外源式生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)當(dāng)?shù)匾吧鷦?dòng)物的危害也是顯而易見的。

三、西部地區(qū)生態(tài)安全防范法律機(jī)制構(gòu)建——以野生動(dòng)物保護(hù)為例

針對(duì)西部地區(qū)生態(tài)安全防范，我們以野生動(dòng)物保護(hù)為例進(jìn)行探討如何構(gòu)建生態(tài)安全防范法律機(jī)制，目前我國(guó)對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)實(shí)行等級(jí)保護(hù)制度，我國(guó)在野生動(dòng)物保護(hù)法治化進(jìn)程中需要完善以下幾個(gè)方面：

(一)提高政府生態(tài)安全防范意識(shí)，厘清野生動(dòng)物保護(hù)法立法宗旨

《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《野生動(dòng)物保護(hù)法》)自1988年全國(guó)人大常委會(huì)修訂通過之后，2018年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員又進(jìn)行了修訂。明確了立法宗旨(1)《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》立法宗旨：為保護(hù)、拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動(dòng)物資源，維護(hù)生態(tài)平衡。，在立法宗旨表述中強(qiáng)調(diào)得多的是野生動(dòng)物的資源屬性和利用價(jià)值，并沒有將野生動(dòng)物視為大自然的生命主體，缺少對(duì)自然和生命的敬畏。在今年的新冠病毒引發(fā)的疫情肆虐的現(xiàn)實(shí)情形下，很多人都在反思人類的行為，野生動(dòng)物是什么，僅僅是食物的來(lái)源？還是人類挑戰(zhàn)自然的一種試驗(yàn)？隨意將野生動(dòng)物作為果腹之物的后果是令人無(wú)法承受的，人類應(yīng)當(dāng)有敬畏自然，敬畏生命的情感。在我們修訂《野生動(dòng)物保護(hù)法》時(shí)，立法宗旨中應(yīng)積極突顯人與生命，人與自然的和諧共生的理念，將立法目標(biāo)放置在維護(hù)生態(tài)安全的高度。

(二)強(qiáng)化生態(tài)安全法治化建設(shè)，規(guī)范野生動(dòng)物交易監(jiān)管

新冠病毒引發(fā)的肺炎疫情帶來(lái)全社會(huì)危機(jī)的時(shí)候，我們也在反思與病毒來(lái)源有關(guān)的野生動(dòng)物交易、食用問題。經(jīng)過調(diào)查，野生動(dòng)物交易監(jiān)管存在很多真空地帶，帶來(lái)的后果也是顯而易見的，現(xiàn)在對(duì)于野生動(dòng)物交易的監(jiān)管已不再是單純的生態(tài)資源保護(hù)問題，而已上升為公共安全問題。

《野生動(dòng)物保護(hù)法》目前著重監(jiān)管獵捕、 販賣、運(yùn)輸、加工環(huán)節(jié)，例如：國(guó)家規(guī)定捕獵非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物的，應(yīng)取得核發(fā)的狩獵證，同時(shí)服從捕獵量的限額管理。但對(duì)于野生動(dòng)物的交易和食用環(huán)節(jié)缺少監(jiān)管和保護(hù)，例如：《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定：“出售、利用非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)提供狩獵、進(jìn)出口等合法來(lái)源證明和檢疫證明”，本條款難以杜絕那些非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的交易和食用行為?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》還規(guī)定：“禁止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品?！钡珜?duì)于非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物的交易和食用卻毫無(wú)全面的禁止性規(guī)定。

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局執(zhí)法稽查局與中央網(wǎng)信辦、公安部協(xié)調(diào)之后針對(duì)新冠病毒引發(fā)的肺炎疫情，提出了如下對(duì)策：一是加強(qiáng)基層農(nóng)(集)貿(mào)市場(chǎng)、餐飲單位甚至電商平臺(tái)等的監(jiān)察，從源頭上打擊野生動(dòng)物的違規(guī)交易，開展專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，控制重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。涉及的政府部門包括市場(chǎng)監(jiān)管總局、公安部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署、國(guó)家林草局。二是整治野生動(dòng)物交易市場(chǎng)，查辦野生動(dòng)物違規(guī)交易案件。全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管部門檢查經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，監(jiān)測(cè)電商平臺(tái)，隔離飼養(yǎng)繁育場(chǎng)所。涉及的政府部門包括：林草部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、森林公安部門。三是宣傳文明飲食，倡導(dǎo)消費(fèi)者不食用野生動(dòng)物。通過以上措施來(lái)規(guī)范野生動(dòng)物交易監(jiān)管。2020年2月24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》。

(三)明晰生態(tài)安全防范邊界，重新審訂野生動(dòng)物名錄

我們審閱《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二條的規(guī)定：“本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物?！睆姆l中我們可以看到：在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中保護(hù)的野生動(dòng)物都是有利于科學(xué)研究，有經(jīng)濟(jì)利益的野生動(dòng)物，綜合起來(lái)可以看出屬于只保護(hù)珍稀瀕危動(dòng)物和“三有”動(dòng)物。大部分野生動(dòng)物并未在保護(hù)名錄中,《野生動(dòng)物保護(hù)法》保護(hù)名錄中很多普通的動(dòng)物都沒有得到任何的法律保護(hù)，被隔離在權(quán)利之外。例如：野生鳥類、陸生和水生生物，還有病毒之王的蝙蝠等野生動(dòng)物都沒有涵蓋在野生動(dòng)物保護(hù)法范疇之內(nèi)。針對(duì)于此，我們可以考慮，擴(kuò)大《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物名錄》，新增加《禁止非法野生動(dòng)物交易，嚴(yán)懲食用野生動(dòng)物》中禁止獵捕、交易、運(yùn)輸、食用野生動(dòng)物名錄，對(duì)于家畜家禽范疇的，明確范圍。針對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法立法宗旨中所指向的“三有”動(dòng)物，單獨(dú)列明。最后確?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》中的保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格管理的原則具有可實(shí)施性。

結(jié) 語(yǔ)

生態(tài)安全問題關(guān)系著國(guó)家主權(quán)、利益，同時(shí)也關(guān)系國(guó)家安全。生態(tài)安全問題是一個(gè)全球性問題。西部地區(qū)野生動(dòng)物的物種多樣性顯示西部地區(qū)屬于重要自然區(qū)域，同時(shí)也是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的重要區(qū)域，因此從法治化角度考慮如何保護(hù)西部地區(qū)野生動(dòng)物，進(jìn)而維護(hù)西部生態(tài)安全，是政府工作的重中之重，也是我們努力的方向?！巴瑫r(shí)，在以人民為中心的思想指導(dǎo)下，建設(shè)少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)文明，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求”[4]。