“三權(quán)分置”視角下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究

李建平

（隴西縣農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營服務(wù)站，甘肅 隴西 748100）

我國經(jīng)濟高速發(fā)展依賴于國家改革開放政策，按著紅手印的“秘密協(xié)議”成為引爆農(nóng)村改革的起點，農(nóng)村土地制度改革進入了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時代。但隨著國家政策轉(zhuǎn)向和經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展停滯不前，“三農(nóng)”問題越來越嚴(yán)重，成為了實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的短板，這些問題倒逼各級政府不得不面臨農(nóng)村改革的難題。近年來，關(guān)于農(nóng)村改革已經(jīng)出臺諸多政策和措施，并在2014 年首次提出了實施“三權(quán)分置”、加快農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想，各地響應(yīng)黨的號召，開展了一系列農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新實踐。本文以“三權(quán)分置”視角剖析了各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，探討創(chuàng)新有益的做法，剔除不足并分析原因，并提出科學(xué)合理應(yīng)對措施與防范機制，對于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革順利推進，具有重要的理論借鑒和實踐參考。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式實證分析

（一）土地互換

新疆沙灣和重慶江津具有互換模式代表性。

1.新疆沙灣模式[1]。新疆沙灣縣四道河子鎮(zhèn)下八戶村農(nóng)戶自2004 年起，將原來分布各處零散的土地，運用互換模式集中耕地10 368 畝，通過耕地規(guī)模化耕種經(jīng)營手段，實施節(jié)水滴灌農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用，使得農(nóng)業(yè)高新節(jié)水技術(shù)在全縣得到全面推廣。下八戶村在實施耕地互換流轉(zhuǎn)后，該村耕地凈增加400 畝，農(nóng)民年人均增收347 元。

2.重慶江津模式[2]。2007 年9 月，重慶市江津區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)開展了以農(nóng)村建設(shè)用地置換為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地制度改革試點，4 000 多畝農(nóng)村建設(shè)用地，經(jīng)過人工復(fù)墾，已經(jīng)全部成為了適宜農(nóng)作物生長的耕地，為城市建設(shè)用地提供了必要的指標(biāo)。重慶江津互換模式成功之處在于：建設(shè)用地實現(xiàn)了農(nóng)村與城市聯(lián)動，將農(nóng)村減少與城市增加建設(shè)用地面積形成了良性互動，簡單地農(nóng)村建設(shè)用地置換啟動了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的浪潮；政府實施政策引導(dǎo)、市場主體培育、產(chǎn)業(yè)扶持等多個方面的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)措施，土地流轉(zhuǎn)使用效益提高的同時，社會效應(yīng)反映良好。

（二）農(nóng)村土地出租

安徽小崗模式[3]是農(nóng)村土地出租的典型。

小崗村2012 年有村民小組23 個、3 823 人，村集體承包面積8 732 畝，種植業(yè)收入占居民收入的50%以上。依據(jù)“小崗村發(fā)展合作社”架構(gòu)集中出租土地，實施股份化方式運作，合作社資本金總額為305 萬元，小崗村持股為10%，滁州市糧食局持股為5%，上海大龍畜禽養(yǎng)殖有限公司所持股份額為85%，全村有3 000 畝土地實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)土地中以出租方式流轉(zhuǎn)的土地面積達到了51.9%。小崗村出租流轉(zhuǎn)后的土地主要用于經(jīng)濟作物種植、引入工業(yè)企業(yè)、發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)等方面。

（三）農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包

農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包模式是全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積最大的流轉(zhuǎn)形式，重慶忠縣[4]流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)包模式極具代表性。

重慶忠縣積極引導(dǎo)市場潛在農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體，到2008 年6 月，全縣已經(jīng)有1.56 hm2農(nóng)村土地實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，其中轉(zhuǎn)包0.87 hm2，占全縣流轉(zhuǎn)面積的55.86%。忠縣引進的15 家龍頭企業(yè)租賃5 347 hm2土地，農(nóng)民得到了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的費用，部分流轉(zhuǎn)土地后的農(nóng)戶還可在企業(yè)從事勞務(wù)取得工資性收入，全縣流轉(zhuǎn)土地戶均收益達806 元，企業(yè)增利的同時農(nóng)民實現(xiàn)了增收。

（四）入股

農(nóng)村土地入股流轉(zhuǎn)模式是農(nóng)戶使用土地承包經(jīng)營權(quán)入股，廣東南海模式[5]具有代表性。

廣東南海村集體在1992 年將土地折成股份后分配給村民，村級土地股份合作組織以土地折成股份吸收村民成為合作成員，村集體取得了土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)，村民變成股東獲取股利收益。南海已經(jīng)流轉(zhuǎn)了90%以上的村集體建設(shè)用地，占村級總土地面積的30%左右。2007 年，“南海模式”通過土地股份合作組織拓展經(jīng)營范圍，創(chuàng)造性地以集體建設(shè)用地參與土地國有化，全體村民、村級組織以股東身份共同分享土地增值收益。

二、“三權(quán)分置”視角下的主流農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式演變

原有的家庭承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶、土地所有權(quán)歸村集體所形成的“兩權(quán)分離”體系，已經(jīng)難以在產(chǎn)權(quán)制度時期為“三條底線”提供有力保障[6]。全國在實踐中探索出的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新模式，為中央推出農(nóng)地“三權(quán)分置”改革提供了素材，既是對當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新問題中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實回應(yīng)，也是我國農(nóng)村集體土地實施“三權(quán)分置”的必然選擇。當(dāng)前主流的土地流轉(zhuǎn)模式改革創(chuàng)新是否符合現(xiàn)實需求，直接關(guān)系到“放活土地經(jīng)營權(quán)，推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，……”[7]。結(jié)合全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新實踐，可以將現(xiàn)行主流的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)做法歸納為以下四種模式。

（一）租賃與轉(zhuǎn)包

租賃是將部分或全部土地經(jīng)營權(quán)在具體時限內(nèi)租賃給新的經(jīng)營主體；轉(zhuǎn)包是土地承包經(jīng)營權(quán)在具體時限內(nèi)由家庭承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶。出租和轉(zhuǎn)包兩種農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，是“兩權(quán)分離”思維模式下《農(nóng)村土地承包法》依法保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的萬全之策，而在新的形勢下，中央文件已經(jīng)決心放開農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)主體范圍，建議實踐中可以將農(nóng)地出租與轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)形式合二為一。

（二）互換

承包農(nóng)戶自愿互換土地地塊、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。土地互換這一傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)形式應(yīng)怎樣發(fā)展，從“三權(quán)分置”改革視角看值得思考。首先，農(nóng)戶在粗放經(jīng)營前提下，基于方便耕作的需求在本集體內(nèi)雙方自愿互換土地地塊、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，是符合農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展實際，但這種方式流轉(zhuǎn)對于提高土地利用效率作用不大。其次，互換流轉(zhuǎn)方式雖以本集體內(nèi)成員為前提，但仍然是改變了原有農(nóng)戶承包的關(guān)系。再次，互換流轉(zhuǎn)方式在法律政策規(guī)定上無須征求發(fā)包方意見，且農(nóng)戶之間的土地互換流程往往比較隨意，現(xiàn)實中互換流轉(zhuǎn)方式糾紛較多。建議互換流轉(zhuǎn)的土地必須予以公示，否則法律不予承認(rèn)。

（三）入股

這是村集體依然擁有所有權(quán)、承包戶持有承包權(quán)不變的前提下，將自己經(jīng)營權(quán)折價以持有股份方式后讓渡給經(jīng)營實體，實行股份化經(jīng)營、按股承擔(dān)風(fēng)險和收益。受國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展政策利好的影響，全國最初級的土地入股流轉(zhuǎn)應(yīng)是“保底+分紅”[8]方式，大多數(shù)還沒有真正實現(xiàn)利益均享、風(fēng)險共擔(dān)的股份化經(jīng)營。

入股流轉(zhuǎn)方式是農(nóng)戶為獲得農(nóng)地財產(chǎn)性收益，將土地經(jīng)營權(quán)提供給新型經(jīng)營主體并委托其進行管理經(jīng)營，新型經(jīng)營主體可選擇流轉(zhuǎn)或自主經(jīng)營。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為入股流轉(zhuǎn)方式是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的合適方式[9]。但筆者認(rèn)為入股流轉(zhuǎn)方式局限性應(yīng)值得重視：第一，入股流轉(zhuǎn)方式是以本區(qū)域內(nèi)存在適合經(jīng)濟發(fā)展的合作社或農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為前提，而在中西部經(jīng)濟欠發(fā)達且社會保障功能相對薄弱地區(qū)顯然是不切實際的；第二，入股流轉(zhuǎn)方式會形成農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者結(jié)成利益共同體，農(nóng)民就須承擔(dān)市場、經(jīng)營等多種風(fēng)險。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

（一）部分創(chuàng)新模式擅自改變農(nóng)地用途

國家為了保障糧食生產(chǎn)安全，耕地保護實施了最為嚴(yán)格的政策，但部分地區(qū)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后被擅自改變了用途而成為非農(nóng)用地，這樣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)做法悖離于國家土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策與法制精神。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的用途發(fā)生變化，現(xiàn)實中實際表現(xiàn)主要為：一是農(nóng)用地被流轉(zhuǎn)成為了非農(nóng)建設(shè)用地。如重慶忠縣耕地流轉(zhuǎn)和廣東南海模式流轉(zhuǎn)土地非農(nóng)建設(shè)用地現(xiàn)象十分突出；二是以非糧化為目的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。如重慶忠縣在流轉(zhuǎn)土地后，種糧田改變?yōu)榉欠N糧田變化率在2004 年時為9.47%，到2007 年變成了16.49%[10]。

（二）現(xiàn)行法律限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)

1.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。一是實踐中無法區(qū)分經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)，“三權(quán)分置”改革難以為繼。土地經(jīng)營權(quán)在《農(nóng)村土地承包法》中是以債權(quán)方式保護的，那么在農(nóng)村土地管理實踐中土地經(jīng)營權(quán)究竟是用物權(quán)還是債權(quán)方式進行流轉(zhuǎn)？如果站在《農(nóng)村土地承包法》角度，土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)，所有的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為實質(zhì)上均為土地租賃，承租者（承包經(jīng)營權(quán)人）失去了轉(zhuǎn)讓和抵押土地的權(quán)利。二是限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體?，F(xiàn)行的法律對農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體有明確限制。三是限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途。從國家的法律法規(guī)規(guī)定來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途具體、明確，沒有模糊空間，并且不得擅自改變原有的農(nóng)業(yè)用地屬性。四是限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的期限在30—70 年，它在《物權(quán)法》與《土地承包法》及中央政策中都作了明確規(guī)定，但在當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的形勢下存在的合理性值得研究。

2.宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地在“三權(quán)分置”下要順利實現(xiàn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)，它的物權(quán)法律屬性要符合《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，同時新的《土地管理法》還鼓勵將閑置宅基地和閑置住宅盤活利用，屬于國家對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)政策性的表述，在農(nóng)村現(xiàn)行實踐中，這種模糊的規(guī)定限制了農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地，導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性幾乎喪失殆盡。

3.農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地除外）。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的建設(shè)用地，應(yīng)依據(jù)《土地管理法》有關(guān)規(guī)定進行依法登記后，經(jīng)村級民主決策程序及2/3 以上成員同意的情況下，可以實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但各地實際操作細(xì)則尚未出臺，給農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)帶來了困難。

（三）土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保障難

國家再三強調(diào)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，但被無端侵權(quán)的現(xiàn)象屢禁不止：一是流轉(zhuǎn)土地具有強制性，部分地方有的部門主導(dǎo)了土地流轉(zhuǎn)各個重要環(huán)節(jié)（如合同簽訂）。二是國家倡導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是為了推動土地規(guī)?；?jīng)營，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，讓流轉(zhuǎn)戶共享城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展給土地流轉(zhuǎn)帶來的額外效益。但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實際情況是租費普遍較低，以筆者所在的甘肅省隴西縣為例，中等農(nóng)地的租金普遍400 元～600 元/畝/年。農(nóng)民獲得的實惠僅限于眼前，難以分享因農(nóng)村經(jīng)濟高速發(fā)展所帶來的土地增值而增加的額外收益，甚至有些地方還沉迷于農(nóng)地“反租倒包”謀取差價。三是流轉(zhuǎn)收益穩(wěn)定性差，部分農(nóng)業(yè)企業(yè)或承包大戶不能完全按照簽訂合同時的承諾及時兌現(xiàn)租金，每當(dāng)農(nóng)民及時要求兌付租金時，他們總以各種理由拖延甚至拒絕，甚至有的神奇失蹤，農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益保障執(zhí)行力差。

（四）承包企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險

承包土地規(guī)模經(jīng)營的企業(yè)，生產(chǎn)經(jīng)營運作風(fēng)險遠(yuǎn)甚于農(nóng)戶承包經(jīng)營。其典型特征是：一是自然災(zāi)害頻發(fā)。經(jīng)常且突然發(fā)生的自然災(zāi)害，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來難以估量的損失。二是市場風(fēng)險深不可測。如中國網(wǎng)絡(luò)上流行的熱詞：“蒜你狠”“豆你玩”“油他去”“姜你軍”“蘋什么”“鴿你肉”，就是源于農(nóng)產(chǎn)品價格的大起大落而催生的市場風(fēng)險。

（五）農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)積極性不高

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，在全國相當(dāng)一部分地區(qū)，農(nóng)民視土地為其生存保障。此外，現(xiàn)實生活中的諸多因素也強化了農(nóng)民的戀土情結(jié)，再加上各級政府對土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度不足，造成農(nóng)民寧肯土地沒有多大收益也不肯放棄。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新的對策

（一）實踐中完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途

糧食安全保障應(yīng)該是基本國策。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制和模式創(chuàng)新，應(yīng)高度重視農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途管制創(chuàng)新發(fā)展。一是完善耕地保護機制。各地應(yīng)在實踐中運用行政規(guī)劃、市場調(diào)節(jié)等手段不斷完善耕地的保護機制，保障糧農(nóng)生產(chǎn)者應(yīng)得的經(jīng)濟補償。二是適度放寬土地的農(nóng)業(yè)用途。在確保糧食安全的前提下，建議將果樹、大棚等視作農(nóng)作物種植；畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖與土地農(nóng)業(yè)用途等同。三是耕地保護實施追究責(zé)任制。建立健全地方政府是耕地保護第一責(zé)任人制度，防范和制止成為違法占地的幕后推手。筆者建議實行耕地行政問責(zé)制，對違法違規(guī)占地案件及行為屢禁不絕的，應(yīng)追究地方政府領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任。

（二）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法體系

隨著全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的不斷創(chuàng)新和發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)及司法解釋難以適應(yīng)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革進程和工作力度，迫切需要進一步厘清農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中集體、承包戶、新型經(jīng)營主體的“三權(quán)”權(quán)利邊界，在此基礎(chǔ)上做好已有涉農(nóng)法律法規(guī)修訂與完善工作。

1.建議制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》。以《農(nóng)村土地承包法》與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》為基礎(chǔ)，對現(xiàn)行的《物權(quán)法》等相關(guān)法律進行修訂完善，依法確認(rèn)“三權(quán)分置”制度下土地經(jīng)營各方的權(quán)利和義務(wù)，設(shè)立經(jīng)營權(quán)的取得條件、變更和消滅方式，賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的權(quán)能內(nèi)涵，擴大經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體范圍，規(guī)定經(jīng)營權(quán)人農(nóng)業(yè)用途土地的范圍。

2.修訂《房地產(chǎn)管理法》。建議重新修訂《房地產(chǎn)管理法》，制定出能適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)管理方面的法律，明確城鄉(xiāng)房地產(chǎn)在用地、價格、評估、申報、轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃、權(quán)屬等方面制度，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（三）進一步強化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

以“還權(quán)賦能”作為抓手，構(gòu)建一個全新的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系。

1.創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制。積極穩(wěn)妥推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化體系建設(shè)，依據(jù)貴州省普定縣經(jīng)驗，建議在全國范圍內(nèi)建立起多層次的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場（包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)）。首先探索建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場規(guī)則，利用市場機制合理確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易價值。其次，培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織。通過政府招商、市場引進、商家自薦等多種形式，全力引進農(nóng)地流轉(zhuǎn)機構(gòu)，為農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場提供交易信息。

2.加快形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的多元化格局。以農(nóng)地“三權(quán)分置”改革為導(dǎo)向，全力推進模式多樣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，擴大經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體成員參與多種形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時，還應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)戶使用合同示范文本實現(xiàn)直接流轉(zhuǎn)農(nóng)地（自己流轉(zhuǎn)）或者間接流轉(zhuǎn)農(nóng)地（委托流轉(zhuǎn)）。對于農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)，要完善書面委托法律文書、明確委托方權(quán)限。

（四）強化農(nóng)村保障體系建設(shè)

逐步建立同當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)地農(nóng)村社會保障體系，營造和完善農(nóng)村社會保障法制建設(shè)環(huán)境，使農(nóng)民依賴土地保障思想逐步向農(nóng)村現(xiàn)代保障方式轉(zhuǎn)變。同時建議各級地方政府每年從土地出讓金中安排若干比例的專項資金，建立起失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金制度。

五、結(jié)語

完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度架構(gòu)，是推動農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、社會化、組織化的必由之路?，F(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中還存在著法律制度掣肘、市場運營風(fēng)險、農(nóng)戶理念落后等諸多困難與問題，需要政府及時介入，建立健全有利于農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的法律制度，引入高質(zhì)量、多層次經(jīng)營主體參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。