深度貧困地區(qū)脫貧攻堅對策研究
——以賀州市平桂區(qū)土瑤集聚區(qū)為例

呂南輝

（廣西可持續(xù)發(fā)展促進會 廣西 南寧 530022）

一、平桂區(qū)土瑤集聚區(qū)深度貧困現(xiàn)狀分析

（一）貧困點多面廣且分散

截至2018年底，平桂區(qū)有16個深度貧困村（占賀州市深度貧困村的66.67%）、180個深度貧困自然村寨，貧困點多；且每個自然村還分散在方圓幾平方公里的深山溝里，有的居住落差達600多米，所謂是說話聽得見，竄門要半天。貧困面廣且居住點分散，居住環(huán)境惡劣，脫貧難度大。

（二）貧困發(fā)生率居高不下

平桂區(qū)16個深度貧困村共有貧困戶2614戶，貧困人口12655人，分別占深度貧困村總?cè)丝诘?8.76%、43.16%，占平桂區(qū)貧困人口總數(shù)的28.47%。整村貧困現(xiàn)狀嚴(yán)重，整體貧困發(fā)生率為43.16%，遠高于平桂區(qū)10.53%的平均水平。尤其是大明、茶坪村、槽碓、新民等深度貧困村的貧困發(fā)生率分別為72.56%、72.47%、53.93%、52.01%，整體貧困程度更深。

（三）區(qū)域發(fā)展劣勢明顯

平桂區(qū)屬亞高山典型地區(qū)，大部分地區(qū)處于大桂山山脈腹地，地貌以山地、丘陵為主，占國土面積的88%以上。這些區(qū)域自然條件惡劣、生態(tài)脆弱，強降雨、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害極易出現(xiàn)。同時，地勢險峻，土地貧瘠，植被稀少。耕地極少，水田幾乎為零，16個深度貧困村總耕地面積為7706畝，人均耕地0.26畝，其中人均水田0.11畝，一些村屯幾乎無耕地，農(nóng)業(yè)耕地資料嚴(yán)重缺乏。

（四）人均可支配收入低

16個深度貧困村農(nóng)民人均純收入為3765元，比平桂區(qū)貧困人口人均純收入低1445元、比平桂區(qū)農(nóng)村居民人均純收入低6783元，僅相當(dāng)于平桂區(qū)農(nóng)村居民人均收入的35.7%，差距巨大。其中，大明、槽碓、金竹、獅東、新民、茶坪、芳江等7個深度貧困村人均純收入均低于2700元，差距更大。

二、平桂區(qū)土瑤集聚區(qū)深度貧困成因分析

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱

一是住房和家庭設(shè)施落后。深度貧困村群眾住房條件整體較差，不少貧困村群眾住房為木屋，居住環(huán)境甚至可以說是非常偏僻、山高地險，大部分房屋都是依山而建，建房成本是非山區(qū)村建房成本的一倍以上，且這些地區(qū)易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害，安全隱患大。二是基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)嚴(yán)重滯后。由于這些深度貧困地區(qū)水、電、路、通信、上學(xué)、就醫(yī)等設(shè)施投資大、成本高、難度大，長期以來在一定程度上被扶貧邊緣化，致使地處這些地區(qū)的貧困群眾信息閉塞、文化落后、觀念保守、謀生發(fā)展能力低，公共服務(wù)不足，脫貧無門路、無條件、無能力，較難發(fā)展產(chǎn)業(yè)。三是教育醫(yī)療設(shè)施普遍較差。教學(xué)設(shè)備落后，辦學(xué)規(guī)模小、教學(xué)及教學(xué)輔助用房嚴(yán)重不足，教學(xué)點與村屯距離遙遠；基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施不完備，存在醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)整體水平低、衛(wèi)生隊伍單薄、技術(shù)水平整體不高、“就醫(yī)難、看病難”等問題。

（二）自然環(huán)境制約發(fā)展

平桂區(qū)土瑤集聚區(qū)地處大桂山山脈腹地，地貌以山地、丘陵為主，占國土面積的88%以上，這些區(qū)域自然條件惡劣，生態(tài)脆弱；加之處于亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，夏季高溫多雨，遇上強降雨容易導(dǎo)致山體滑坡、泥石流等自然災(zāi)害。同時，深度貧困村所處地區(qū)地勢險峻，土壤貧瘠不利于植被及農(nóng)作物生長，且由于特殊的自然環(huán)境導(dǎo)致水田耕地極為稀少，人均耕地更是少之又少，甚至一些村屯幾乎沒有耕地。惡劣的自然環(huán)境直接制約了農(nóng)業(yè)發(fā)展，加之自然災(zāi)害頻發(fā)、可利用資源少，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，所以深度貧困地區(qū)的貧困戶除了選擇外出務(wù)工，只能望天吃飯，收入低且來源單一。

（三）文化思想觀念落后

這些深度貧困地區(qū)由于交通相對封閉，長期處于與外界交流少封閉狀態(tài)，深度貧困村群眾普遍存在愚昧落后的傳統(tǒng)文化觀念、加之文化教育事業(yè)的落后，受教育水平低，文盲半文盲比例高，貧困戶的老一輩保守陳舊的習(xí)慣思維定勢和膽小怕事的落后社會偏見，并且?guī)в写H相傳的特點，不利于轉(zhuǎn)變后一代文化思想觀念，文化的落后使貧困戶對貧困本身和扶貧政策缺乏認(rèn)知能力，缺乏脫貧的內(nèi)生動力，自我脫貧意識不強，嚴(yán)重阻礙了扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和脫貧攻堅工作的開展。如群眾普遍對于醫(yī)療保險認(rèn)識不足，存在“買保險又沒生病是浪費錢”的僥幸心理；對新項目產(chǎn)業(yè)種植和易地搬遷等有思想上的抵觸；安貧樂困，小農(nóng)經(jīng)濟意識根深蒂固，競爭意識極度缺乏；“等、靠、要”思想非常嚴(yán)重等，部分“土瑤”村甚至對外不通婚、不外出打工、不愿意與外面交流，不愿搬遷。

（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足

深度貧困地區(qū)貧困群眾對發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)積極性不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足。例如，寨腳村很多貧困群眾不敢嘗試種植黑木耳，持觀望態(tài)度，對種植黑木耳產(chǎn)業(yè)的動力和信心不夠，其他貧困村也存在同樣的問題。此外，現(xiàn)階段深度貧困的村集體產(chǎn)業(yè)形式單一，一些村雖有集體茶園、廠房建設(shè)租金、山場出租租金，但僅靠固定資金收入模式很難短時間擺脫村集體資金使用的困境，難以實現(xiàn)集體經(jīng)濟快速有效增長。

（五）扶貧投入資金不足

當(dāng)前政府社會“面、片、點”的扶貧資金逐級分解使用方法仍未根本性改變，這些貧困村享受的仍是普惠式的扶貧資金和政策。同時，由于貧困村均屬于山區(qū)，地勢崎嶇，各項基礎(chǔ)設(shè)施造價成本較高，尤其是道路交通的造價成本，而平桂自身可用財力極度有限，政策、財政資金投入的“杠桿”作用尚未能有效發(fā)揮作用，有效、有序引導(dǎo)社會力量參與深度貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的籌資機制、投融資機制均不完善，且扶貧產(chǎn)業(yè)項目持續(xù)發(fā)展的后續(xù)資金和發(fā)展動力缺乏，擺在地方政府的深度貧困村脫貧攻堅任務(wù)極其嚴(yán)峻。

三、相關(guān)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的積極做法

（一）廣西南丹民族地區(qū)探索產(chǎn)業(yè)融合路徑破解“深度貧困”

一是出臺了《就業(yè)創(chuàng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧實施方案》和《南丹縣2018年“十大百萬”扶貧產(chǎn)業(yè)工程實施方案》，為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了政策便利；二是推行“合作社＋基地＋貧困戶”模式，促進當(dāng)?shù)刎毨羧罕娋蜆I(yè)；三是創(chuàng)新“易地扶貧搬遷+旅游開發(fā)”模式，搬離生存環(huán)境惡劣的落后地區(qū)，利用富有獨特民俗文化和地區(qū)優(yōu)勢，發(fā)展旅游扶貧產(chǎn)業(yè)，帶動貧困人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

（二）臨夏、甘南2州3縣深度貧困地區(qū)金融支持扶貧產(chǎn)業(yè)

一是由政府引導(dǎo)建立起一個相對順暢的利益共享機制，出臺稅收減免、財政獎勵、費用補貼等優(yōu)惠政策；統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，建立縣域產(chǎn)業(yè)貸款風(fēng)險補償基金等，完善縣域產(chǎn)業(yè)貸款風(fēng)險補償機制。三是不斷完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，加快和規(guī)范鄉(xiāng)村銀行等金融組織的發(fā)展，加大信貸投入，不斷加大征信宣傳力度，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。

（三）西藏全方位加大投入打贏深度貧困地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)

一是加大對西藏深度貧困地區(qū)的投入支持力度，在金融資金投入及政策傾斜方面加大力度。二是集中力量辦大事，在西藏深度貧困地區(qū)，出臺差異化的扶貧支持政策；集中力量補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，統(tǒng)籌各種資源資金支持深度貧困地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。此外，加大民生投入，激發(fā)和培育深度貧困地區(qū)脫貧內(nèi)生動力，加快深度貧困地區(qū)社會文化和教育事業(yè)發(fā)展，培訓(xùn)貧困群體發(fā)展生產(chǎn)的勞動技能和務(wù)工經(jīng)商的基本技能，提高貧困人口的自我發(fā)展能力。

（四）云南深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧

一是為深度貧困地區(qū)脫貧攻堅提供堅強的政治保障，強化深度貧困地區(qū)扶貧攻堅的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，切實發(fā)揮基礎(chǔ)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，嚴(yán)格扶貧開發(fā)督查問責(zé)；二是加強深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快破除發(fā)展瓶頸制約，加快推進以五網(wǎng)建設(shè)為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧力度，加大農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治；三是激發(fā)深度貧困地區(qū)貧困群眾的內(nèi)生動力發(fā)展，加強思想領(lǐng)導(dǎo)，提高貧困群眾的發(fā)展能力，構(gòu)建“一戶一策”的發(fā)展路徑；四是積極鼓勵并高效領(lǐng)導(dǎo)社會力量幫扶潛能向貧困地區(qū)匯聚，進一步完善東西幫扶協(xié)作機制，進一步健全“掛包幫，轉(zhuǎn)走訪”機制。

四、平桂區(qū)土瑤集聚區(qū)脫貧攻堅對策研究

（一）聚焦本土特色，增強產(chǎn)業(yè)帶動能力

平桂區(qū)土瑤集聚區(qū)山多地少、自然資源匱乏，產(chǎn)業(yè)扶貧更應(yīng)結(jié)合實際因地制宜、突出特色，尊重市場規(guī)律、遵循貧困群眾需求，堅持“強龍頭、創(chuàng)品牌、帶農(nóng)戶”戰(zhàn)略，強化產(chǎn)銷銜接，打好產(chǎn)業(yè)點面兼顧、長短結(jié)合、大小并舉“組合拳”，推進“造血式”扶貧與“輸血式”救濟相并。針對性出臺產(chǎn)業(yè)扶貧政策，實施特色產(chǎn)業(yè)培育工程等，進一步激發(fā)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性和主動性，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元化。建議重點發(fā)展四類產(chǎn)業(yè)，即種植類扶貧產(chǎn)業(yè)，包括茶葉、金銀花、羅漢果、雙季蓮藕、黑木耳及林下經(jīng)濟；包括養(yǎng)殖類扶貧產(chǎn)業(yè)。包括山水牛、生豬、雞鴨以及肉牛等；鄉(xiāng)村旅游扶貧產(chǎn)業(yè)，包括發(fā)展生態(tài)茶園旅游觀光，民族文化風(fēng)情和歷史文化；以及積極發(fā)展村級集體經(jīng)濟扶貧產(chǎn)業(yè)。

（二）加強資金整合，激發(fā)扶貧開發(fā)動力

由于平桂區(qū)土瑤集聚區(qū)各類基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相對落后，扶貧開發(fā)工作任務(wù)艱巨，在扶貧資金方面需求大。應(yīng)積極撬動三類扶貧資金：一是財政扶貧資金，秉持“項目跟著資金走，監(jiān)督跟著資金走”的原則，建立完善扶貧項目立項、審批、實施、驗收、評估等管理制度。二是金融扶貧資金，深入開展扶貧小額信貸工作，幫助深度貧困村貧困戶發(fā)展創(chuàng)業(yè)。加大政策性農(nóng)業(yè)保險的推廣力度，增強了貧困戶低于自然災(zāi)害能力。三是保險扶持資金，建立貧困戶貸款風(fēng)險補償基金，對全區(qū)建檔立卡貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)和扶貧移民搬遷的貸款風(fēng)險進行補償。同時，要發(fā)揮財政資金的撬動作用，引導(dǎo)社會力量參與扶貧開發(fā)，實施小額信貸助力脫貧工作。

（三）推進教育扶貧，加強培育內(nèi)生動力

教育扶貧是一項長期而艱巨的任務(wù)，更是阻斷深度貧困村貧困代際傳遞的重要措施。應(yīng)進一步加大對深度貧困地區(qū)教育的投入力度，不斷改善深貧地區(qū)辦學(xué)條件；進一步完善和落實學(xué)前教育到高中階段教育的精準(zhǔn)資助政策和扶貧培訓(xùn)應(yīng)補盡補政策。積極開展各類政策宣講、技能培訓(xùn)和思想政治工作，增強深度貧困群眾的致富信心和技能本領(lǐng)，激發(fā)他們脫貧的內(nèi)生動力。完善深度貧困地區(qū)教育基礎(chǔ)設(shè)施，確保每個享有九年義務(wù)教育的貧困孩子有書讀，降低輟學(xué)率；對外引進優(yōu)質(zhì)的師資資源，出臺相應(yīng)的基礎(chǔ)教師福利政策。加強對貧困群眾的技能培訓(xùn)，可采用免費就業(yè)培訓(xùn)的模式，聯(lián)合賀州職業(yè)技術(shù)學(xué)院開設(shè)了維修電工、廚師、育嬰員等適用性廣、就業(yè)前景好的職業(yè)（工種）對貧困人口進行培訓(xùn)；創(chuàng)新“農(nóng)民工+貧困戶+老鄉(xiāng)家園”的模式，開設(shè)平桂特色的崗石生產(chǎn)加工“訂單式”培訓(xùn)。

（四）實施差異化扶貧，對癥下藥精準(zhǔn)施策

建議針對此類貧困村建立貧困人口識別與評判綜合指標(biāo)體系，更加客觀準(zhǔn)確地識別這些貧困村及貧困人口，進而推進因地制宜、因勢利導(dǎo)、因人施策，差別化扶貧開發(fā)。制定更合理的、區(qū)別一般貧困群眾的差異化扶持政策和民生保障舉措。對有規(guī)劃、有基礎(chǔ)、有前景的“三有”深度貧困村給予優(yōu)先的產(chǎn)業(yè)扶持政策傾斜和更多的引導(dǎo)資金扶持，以提高其脫貧摘帽的內(nèi)生動力。