城市拆除工程揚塵污染防治立法分析

文 / 宋 琦

（作者單位：海南大學法學院生態(tài)文明法制研究中心）

目前，我國正處于城鎮(zhèn)化水平的快速發(fā)展階段，城市更新①城市更新是一種將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)作必要的、有計劃的改建活動。源于360百科https://baike.so.com/doc/6285651-6499131.html.最后瀏覽日期2019年4月20日.速度不斷加快，必然伴隨著城鎮(zhèn)房屋建筑的建設(shè)和拆除，許多城市舊建筑、違法建筑存在大面積拆除的現(xiàn)象，建筑物拆除、爆破工程屢屢皆是。施工過程中產(chǎn)生的揚塵污染成為大氣污染的主要來源，嚴重危害著人體的健康，制約著經(jīng)濟的發(fā)展，社會大眾對拆除施工揚塵污染防治需求的呼吁聲也越來越高。本文從拆除工程揚塵污染的特點出發(fā)，試提出防治的相關(guān)措施建議，以就教于大家。

一、拆除工程揚塵污染防治現(xiàn)狀

（一）拆除工程揚塵污染的特點

就目前而言，我國環(huán)境學者還未對揚塵污染的概念進行統(tǒng)一的界定，甚至在我國的諸多法律規(guī)定中還會把揚塵與粉塵的概念相混淆。根據(jù)百度百科的解釋，揚塵是由于地面上的塵土在風力、人為帶動及其他帶動飛揚而進入大氣的開放性污染源，是環(huán)境空氣中總懸浮顆粒物的重要組成部分②來源于百度百科.https://baike.so.com/doc/312476-330861.html.最后瀏覽日期2019年4月20日.。依 2007年國家頒布的《防治城市揚塵污染技術(shù)規(guī)范》的定義來看，揚塵是指地表松散顆粒物在自然力或人力作用下進入到環(huán)境空氣中形成的一定粒徑范圍的空氣顆粒物，分為土壤揚塵、施工揚塵、道路揚塵和堆場揚塵③國家環(huán)境保護局，HJ/T393-2007防治城市揚塵污染技術(shù)規(guī)范[S].北京：中國環(huán)境出版社，2007.。《城市揚塵污染源排放清單編制技術(shù)指南》則將揚塵污染定義為是指因建設(shè)工程施工、建筑物拆除、物料運輸和堆放、道路挖掘與養(yǎng)護、綠化工程、道路保潔、礦產(chǎn)資源開發(fā)等活動以及土地裸露產(chǎn)生的粉塵顆粒物對大氣環(huán)境造成的污染④《城市揚塵污染源排放清單編制技術(shù)指南（試行）》。。施工揚塵污染是指土方開挖、地基建設(shè)、土方回填、主體建設(shè)和裝飾裝修等施工過程中產(chǎn)生粉塵顆粒物，對大氣造成的污染⑤參見《上海市揚塵污染防治管理辦法》http://huanbaoju.jinshan.gov.cn/html/fzxc2/szffg/489474233401.html.。拆除工程揚塵污染是施工揚塵污染的一種特殊類型，目前尚無權(quán)威定義，但其存在與一般施工揚塵污染不同的特殊性：首先，拆除工程不同于建設(shè)工程，后者有嚴格的環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度的監(jiān)管要求，對于行政違法行為規(guī)定了嚴厲的行政責任，而拆除工程則沒有上述制度監(jiān)管，往往“一拆了之”，容易形成環(huán)境監(jiān)督管理的薄弱環(huán)節(jié)；其次，拆除工程往往要涉及更多的爆破作業(yè)、土石方作業(yè)、切割作業(yè)、挖掘作業(yè)等易產(chǎn)生揚塵的環(huán)節(jié)，且往往在舊城區(qū)等人口密集地區(qū)進行，揚塵污染嚴重；最后，拆除工程揚塵污染具有“即發(fā)性”，且為無組織排放，受氣象條件影響較大，這就決定了揚塵污染的行政監(jiān)管難度較大，但容易被公眾感知的特點。

（二）拆除工程揚塵污染防治立法現(xiàn)狀

我國在 2000年以前并沒有專門針對施工揚塵污染治理的法律規(guī)定，相關(guān)管理部門只能依據(jù)國家和地方指定的建筑施工現(xiàn)場的管理標準或者相關(guān)規(guī)定對施工揚塵進行管理。 2000年我國新修訂的《大氣污染防治法》雖首次對施工揚塵的污染進行了規(guī)定，但并沒有將其作為專門的治理對象，且對揚塵污染的規(guī)定較為籠統(tǒng)。為了確保新修改的《大氣污染防治法》中對于施工揚塵污染防治規(guī)定的順利實施，國家也相繼出臺了一些配套的法規(guī)、規(guī)章等。 2001年規(guī)定的《國家環(huán)?？偩?、建設(shè)部關(guān)于有效控制城市揚塵污染的通知》首次提出了建設(shè)單位要在工程概算中對用于施工過程揚塵污染控制的專項資金做到?？顚Ｓ?。并且對施工單位在施工過程中的防塵措施進行了相關(guān)規(guī)定，這些都為今后施工揚塵污染的防治立法提供了有價值的參考。 2007年出臺了《防治城市揚塵污染技術(shù)規(guī)范》，規(guī)定了各類城市揚塵污染防治的基本原則及措施，其中將施工揚塵污染防治措施按照施工劃分為新建、改建、擴建、拆遷、修繕和裝飾等不同的類別，值得一提的是這里提到了建設(shè)單位的排污申報義務(wù)。2015年我國對《大氣污染防治法》進行了第二次的修改，并于 2016年開始實施。新法對揚塵污染的防治設(shè)立了專門的章節(jié)，且將揚塵分為建筑揚塵、交通揚塵、料堆揚塵和裸地揚塵四大類，并針對施工揚塵的特點，嚴格了對于施工揚塵的監(jiān)督管理，規(guī)范了建設(shè)單位和施工單位的相關(guān)責任，各省市的大氣污染防治立法也分別對于施工揚塵進行了規(guī)定，且許多省市開始出臺了專門的揚塵污染防治條例。截止目前，全國各省市關(guān)于揚塵污染防治的立法規(guī)定共 170多項，但其中對于拆除工程揚塵污染防治的規(guī)定則少之又少，我國有關(guān)拆除工程揚塵污染防治的法律法規(guī)規(guī)定亟需完善。

二、拆除工程揚塵污染防治域外經(jīng)驗

綜觀域外先進國家或地區(qū)的大氣污染防治立法，都在不同程度上對拆除工程揚塵污染防治進行了詳細的規(guī)定，其中比較有代表性的有香港、新加坡及美國，特別是從拆除工程揚塵污染防治具體要求和人員專門化方面，對我國具有借鑒意義。

（一）香港

香港早在 1997年便有了關(guān)于揚塵污染控制方面的立法?！断愀劭諝馕廴竟苤疲ńㄔ旃こ虊m埃）規(guī)例》第 311R章對建筑物拆除揚塵污染防治作出了詳細規(guī)定。該法規(guī)定，拆除工程應(yīng)全程采取抑塵措施，在進行拆除期間，以水或塵埃抑制化學劑噴灑，而維持整個表面濕潤；關(guān)于拆除工程圍檔方面，該法規(guī)定，任何靠近或朝向街、供維修用通道或其他公眾可達露天范圍并要拆除的建筑物的墻壁而言，須使用不滲透的隔塵板或隔塵布圍蔽整幅墻壁，而圍蔽的高度須超出被拆除構(gòu)筑物的最高水平至少 1米；在建筑垃圾存放及運輸方面，要求在移走存料堆后剩余的任何易生塵埃物料須以水弄濕，并須清除留在道路或街的表面上的該等物料；此外，法條還對爆破作業(yè)作出規(guī)定，要求距離爆破 30米范圍內(nèi)的區(qū)域在爆破前，區(qū)域應(yīng)用水潤濕。強力時不得進行爆破，除非獲得礦業(yè)委員會事先許可，否則將懸掛 3號或以上的風球或熱帶氣旋警告信號⑥LawofHongkong，Chapter311AIRPOLLUTIONCONTROLORDINANCE SCHEDULE，Article3.。

香港由于地少人多，城市建筑密集，因此，對于拆除工程揚塵污染防治規(guī)定了諸多詳細、嚴格的要求，效果斐然，值得借鑒。

（二）新加坡

新加坡在 1978年的《環(huán)境公眾健康法》中將揚塵作為一種“公害”進行管制，對違反揚塵污染的單位給予處罰。第一次違法最高處罰是 1萬新元，第二次及以后最高罰款是 2萬新元。在治理揚塵污染時，采用了“環(huán)境控制官（ ECO）計劃”。 ECO經(jīng)過環(huán)保部門的培訓和考核，可以進行有效期為 2年的注冊，到時則需延期。ECO的主要職責是向施工單位提出場地有關(guān)環(huán)境公共健康措施方面的建議，包括在開工前為施工單位制定場地環(huán)境管理計劃，檢查場地從而提出建議，每兩周向施工單位報告情況，組織企業(yè)員工進行培訓等等。施工單位也必須遵從 ECO的建議，為其提供便利⑦CodeofPracticeonPollutionControl（2000Edition）（withamendmentsin Feb2001，Jun2002andFeb2004）.。

新加坡采取的模式獲得了巨大的成功，在筆者看來，ECO經(jīng)過了國家環(huán)保部門的專業(yè)培訓和考核，在具備專業(yè)知識的基礎(chǔ)上向施工單位提出權(quán)威性的建議，同時能夠?qū)ζ髽I(yè)員工進行專業(yè)性的培訓，從而使員工在經(jīng)過培訓后能夠在操作上有效地減少揚塵污染的產(chǎn)生。這種經(jīng)過培訓之后提出的建議能夠更好地針對揚塵污染的現(xiàn)實情況進行防治，我國現(xiàn)階段也缺乏具備專業(yè)防治能力的管理人才，大可以在以后的環(huán)境污染防治工作中借鑒新加坡所采取的管理模式，從而更好地啟動防塵降塵措施。

（三）美國亞利桑那州

美國在較早時期便出臺了對于揚塵污染控制的法律規(guī)定，美國西部地區(qū)對施工揚塵控制更為嚴格，對每一處揚塵產(chǎn)生源的揚塵監(jiān)測方法、監(jiān)測指標都在地方大氣污染防治法規(guī)中進行詳細規(guī)定，還普遍使用核發(fā)揚塵控制許可證的方式。以亞利桑那州為例，該州規(guī)定，任何占地面積為 5英畝或以上且受控制人員發(fā)出許可證的任何場地的許可證持有人必須至少在現(xiàn)場進行粉塵生成操作的 PM-10排放。在與獲得粉塵控制許可證的目的相關(guān)的初級粉塵生成操作期間，始終安排有培訓的一名粉塵控制協(xié)調(diào)員。粉塵控制協(xié)調(diào)員有充分的權(quán)力確保在現(xiàn)場實施粉塵控制措施，包括進行檢查，部署粉塵抑制資源以及根據(jù)需要修改或關(guān)閉控制粉塵的活動以及負責管理現(xiàn)場的防塵和粉塵控制。此外，條款還規(guī)定除塵協(xié)調(diào)員應(yīng)成功完成例如由 A區(qū)管轄的空氣污染控制官員根據(jù) A區(qū)規(guī)定進行或批準的綜合防塵等級，還應(yīng)具有有效的粉塵培訓認證識別卡，可在現(xiàn)場隨時訪問，同時作為粉塵控制協(xié)調(diào)員，如果完成的培訓計劃是由縣空氣污染控制官員進行或批準的，那么在規(guī)定年限內(nèi)成功完成培訓的所有人都被視為滿足此要求⑧ArizonaAnnotatedRevisedStatutes>Title49TheEnvironment（Chs.1—10）>Chapter3AirQuality（Arts.1—8）>Article3.CountyAirPollutionControl.。

由以上規(guī)定的法條內(nèi)容可知，亞利桑那州對于施工揚塵排放的控制非常嚴格，且有專業(yè)的粉塵控制協(xié)調(diào)員始終在現(xiàn)場對揚塵的排放進行監(jiān)督并采取防塵降塵措施，以便于最大限度地控制和減少揚塵的排放和污染。

三、將拆除工程揚塵污染防治要求納入法律法規(guī)

我國于 2016年頒布的《中華人民共和國大氣污染防治法》第 68至 72條的內(nèi)容是有關(guān)于揚塵污染的防治規(guī)定，但這些污染防治的規(guī)定都過于籠統(tǒng)而簡略，缺乏具體的關(guān)于拆除工程所產(chǎn)生的揚塵污染的治理措施。筆者認為，將拆除工程防塵的具體要求納入法律法規(guī)，不僅是解決拆除工程揚塵污染的核心，也是建設(shè)美麗中國的必然要求。針對拆除工程揚塵污染的特點，除要求施工單位遵守建設(shè)工程相關(guān)揚塵污染防治規(guī)定之外，還應(yīng)在立法中做如下規(guī)定：

（一）明確拆除工程施工單位的主體責任

拆除工程涉及城市舊建筑物、違法建筑物等不同對象，拆除單位有建筑物業(yè)、政府拆遷辦等不同主體，錯綜復雜，但拆除工程施工單位作為施工主體，對房屋拆除作業(yè)所造成的揚塵污染負有不可推卸的責任。拆除施工單位除應(yīng)履行建設(shè)單位揚塵污染防治要求之外，還應(yīng)履行以下?lián)P塵污染防治要求：（1）圍擋。對拆除工程的圍檔高度、密度做更嚴格規(guī)定，施工單位應(yīng)在施工工地四周連續(xù)設(shè)置硬質(zhì)圍擋，城市主要街道、主要路段、機場、碼頭、車站、廣場、旅游路線周邊項目的圍擋高度不低于2.5米，一般地區(qū)和市政基礎(chǔ)設(shè)施的圍擋高度不低于1.8米。在建筑結(jié)構(gòu)腳手架外側(cè)設(shè)置防塵網(wǎng)。施工單位應(yīng)在工地建筑結(jié)構(gòu)腳手架外側(cè)設(shè)置密目式防塵網(wǎng)；（2）垃圾清運。拆除工程產(chǎn)生的建筑垃圾較多，因此，應(yīng)明確規(guī)定，在建筑物、構(gòu)筑物上運送散裝物料，應(yīng)當采用密閉方式清運，禁止高空拋擲、揚撒。建筑土方、工程渣土、建筑垃圾應(yīng)當日產(chǎn)日清，密閉運輸。在場地內(nèi)堆存的，應(yīng)當采用密閉式防塵網(wǎng)遮蓋；（3）拆除工程會涉及較多的爆破作業(yè)，是揚塵污染的重災區(qū)。應(yīng)明確要求，實施爆破作業(yè)的，應(yīng)當對爆破部位進行覆蓋、遮擋，覆蓋材料和遮擋設(shè)施應(yīng)當牢固可靠。爆破拆除時應(yīng)控制爆破強度，并盡量采用無塵、低塵爆破方法。且嚴禁在四級大風（各地應(yīng)根據(jù)自身地理、氣象條件適當調(diào)整）及以上的惡劣天氣進行爆破作業(yè)；（ 4）覆蓋。施工區(qū)域空置地面嚴禁裸露，應(yīng)當采取臨時綠化或網(wǎng)、膜覆蓋等遮蓋措施，力爭做到“黃土不露天”。（ 5）其他防塵降塵措施。施工單位應(yīng)當根據(jù)工程進度情況，對易產(chǎn)生揚塵的部位采取清掃、灑水、噴淋、覆蓋、綠化等方式進行全程降塵處理。

明確規(guī)定拆除施工單位的責任對于揚塵的減少和防治而言是至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)。依據(jù)《大氣污染防治法》第 115條，部分省市地方性法規(guī)也分別規(guī)定了具體的罰則⑨違反本法規(guī)定，施工單位有下列行為之一的，由縣級以上人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門按照職責責令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停工整治：（一）施工工地未設(shè)置硬質(zhì)圍擋，或者未采取覆蓋、分段作業(yè)、擇時施工、灑水抑塵、沖洗地面和車輛等有效防塵降塵措施的；（二）建筑土方、工程渣土、建筑垃圾未及時清運，或者未采用密閉式防塵網(wǎng)遮蓋的。違反本法規(guī)定，建設(shè)單位未對暫時不能開工的建設(shè)用地的裸露地面進行覆蓋，或者未對超過三個月不能開工的建設(shè)用地的裸露地面進行綠化、鋪裝或者遮蓋的，由縣級以上人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門依照前款規(guī)定予以處罰。，根據(jù)《大氣污染防治法》第 123條，拆除工程施工單位違反揚塵污染防治要求被責令改正，拒不改正的，還應(yīng)按日計罰⑩違反本法規(guī)定，造成大氣污染事故的，由縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門依照本條第二款的規(guī)定處以罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入百分之五十以下的罰款。對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的一倍以上三倍以下計算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按照污染事故造成的直接損失的三倍以上五倍以下計算罰款。。

（二）增設(shè)拆除工程揚塵污染防治方案備案制度

備案制度是指依照法定程序報送有關(guān)機關(guān)備案，對符合法定條件的，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當予以登記的法律性要求。拆除工程由于缺乏建設(shè)工程的環(huán)評審批等監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境部門及住房建設(shè)部門對其的監(jiān)管明顯缺乏“抓手”。因此，筆者建議，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施拆除施工單位應(yīng)當編制揚塵污染防治專項方案，方案中應(yīng)包括防治施工揚塵污染的具體措施，并向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門備案，有利于住建部門掌握拆除施工單位進行拆除作業(yè)的具體情況，從源頭遏制違法拆除施工作業(yè)的開展，根據(jù)防治方案提出科學的規(guī)劃建議。雖然在“放管服”改革背景下，行政許可和備案應(yīng)慎重設(shè)立，但考慮到拆除工程揚塵污染的危害較大，且備案時間及經(jīng)濟成本均不高，因此，增設(shè)備案制度具有較大的必要性和可行性。

（三）創(chuàng)建“隨手拍”公眾監(jiān)督機制

揚塵污染防治的獎懲機制直接影響其防治的效果。現(xiàn)有立法明確了施工單位違法的罰款等處罰措施，加之采取企業(yè)信用考核、列入黑名單制度等方式加以輔助，但關(guān)于拆除工程揚塵防治的獎勵制度并不明確。拆除工程揚塵的“即發(fā)性”以及其多處于居住密集區(qū)的特征，決定了公眾監(jiān)督的高度必要性。我國部分城市地方性法規(guī)已經(jīng)作出相關(guān)規(guī)定，如《西安市揚塵污染防治條例》第 45條的規(guī)定：揚塵污染防治監(jiān)管部門應(yīng)當建立揚塵污染及監(jiān)管工作舉報制度，公布受理方式。受理舉報后，應(yīng)當依法調(diào)查處理，并在規(guī)定期限內(nèi)將處理結(jié)果告知舉報人。舉報事項查證屬實的，管理監(jiān)督部門應(yīng)當對舉報人給予獎勵。但是，何為“查證屬實”，如何獎勵，尚無具體規(guī)定。筆者認為，由于揚塵污染具有肉眼可見的特點，公眾拍攝照片、視頻如果能夠被行政部門依法采信，即可作為行政處罰依據(jù)，且這一做法已有地方立法依據(jù)?《海南省大氣污染防治條例》第十三條：“單位和個人提供施工揚塵、堆場揚塵、運輸車輛拋灑揚塵、機動車船和非道路移動機械排放明顯可視污染物等違法行為的監(jiān)控視頻、現(xiàn)場照片，經(jīng)有關(guān)行政機關(guān)依法確認后，可以作為行政執(zhí)法的依據(jù)”。。它賦予社會大眾對于隨處可見的拆除而產(chǎn)生的施工揚塵可用拍攝記錄方式檢舉揭發(fā)違法排放大量揚塵污染物質(zhì)的拆除施工工程建設(shè)單位。建立“隨手拍”公眾參與機制旨在提高公眾的環(huán)保意識，拓寬公民獲取參與揚塵污染防治的渠道，自覺為環(huán)境保護事業(yè)貢獻個人力量。

四、結(jié)論與建議

我國是發(fā)展中國家，正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，拆除工程將在未來很長時間大量存在，其產(chǎn)生的揚塵污染是對打好“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”的重大挑戰(zhàn)，將其納入立法明確加以規(guī)制，明確其污染防治要求，并加強執(zhí)法監(jiān)管，完善公眾參與機制，是從源頭上減少、杜絕污染的最佳途徑，也是完善我國環(huán)境治理機制、打造精細化污染防治體系的必然要求。相信隨著地方性立法的不斷完善，拆除工程揚塵污染會受到應(yīng)有的重視，并通過立法、行政執(zhí)法、公眾參與的推進得到根本的遏制。