云南省財政收入的結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究

楊柳

摘 要：[HTK]在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)整體下行的背景下，財政收入結(jié)構(gòu)欠佳的地區(qū)往往也呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)增長緩慢的態(tài)勢。本文選取2008—2019年的云南省財政數(shù)據(jù)，通過統(tǒng)計和歸納整理，發(fā)現(xiàn)云南省財政收入結(jié)構(gòu)中存在財政收入對GDP彈性指數(shù)過小、稅收比重下降、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理等問題，據(jù)此提出了立足于地方稅源建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及因地制宜爭取資金扶持等建議。

關(guān)鍵詞： 財政收入 云南省 結(jié)構(gòu)優(yōu)化

一、引言

近年來，世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易增長放緩，我國發(fā)展外部環(huán)境發(fā)生明顯變化，國際環(huán)境錯綜復(fù)雜，國內(nèi)發(fā)展不平衡不充分問題與結(jié)構(gòu)性、體制性及周期性因素交錯疊加，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。而減稅降費(fèi)對減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)市場活力、拉動經(jīng)濟(jì)增長有著重要作用，是我國大力推行積極財政政策的必然選擇。2018年隨著我國的減稅降費(fèi)力度不斷加大，減收與增支效應(yīng)疊加使地方財政可持續(xù)性面臨壓力。云南經(jīng)濟(jì)盡管保持著平穩(wěn)健康發(fā)展的良好態(tài)勢，但在大規(guī)模減稅政策的沖擊下，云南省的財政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化對保證地方財政可持續(xù)顯得尤為必要。

本文整理計算2008—2019年的云南省財政收入相關(guān)數(shù)據(jù)，通過分析云南省財政收入結(jié)構(gòu)的四個方面，包括云南省財政收入規(guī)模與省內(nèi)生產(chǎn)總值之間的關(guān)系、稅收與非稅收入的貢獻(xiàn)率比較、三大產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)率以及財政收入的區(qū)域差異，探尋產(chǎn)生結(jié)構(gòu)不合理的原因，進(jìn)而提出關(guān)于云南省財政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化的建議。

二、云南省財政收入結(jié)構(gòu)分析

財政收入的結(jié)構(gòu)分析是對財政收入規(guī)模分析的深化，本文主要考察云南省財政收入的形式結(jié)構(gòu)與來源結(jié)構(gòu)，即包括稅收與非稅收入之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，又包括財政收入的產(chǎn)業(yè)來源與地區(qū)差異。文章數(shù)據(jù)源自中國稅務(wù)年鑒、云南省財政廳及統(tǒng)計年鑒。

（一）云南省財政收入規(guī)模及其增長速度分析

通常情況下，衡量一個地區(qū)財政收入規(guī)模通常有地區(qū)生產(chǎn)總值和地方財政收入等指標(biāo)。一般而言，這兩項(xiàng)指標(biāo)越高，則說明這個地區(qū)財政收入規(guī)模越大，質(zhì)量越好，地方調(diào)控能力越強(qiáng)。通過表1，可以看出2008—2019年云南省財政收入規(guī)模有以下特點(diǎn)：

1.省內(nèi)生產(chǎn)總值和財政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大。首先，從絕對規(guī)模上看，2008—2019年我省生產(chǎn)總值與財政收入一直保持增長態(tài)勢。省內(nèi)生產(chǎn)總值從2008年的5692.12億元，發(fā)展到2019年的23223.75億元，增長了3.07倍;財政收入總額在2008年為614.05億元，到2019年突破了2000億元，增長了2.38倍。其次，從增速上看，除2014-2016年外，云南省自2008年以來財政收入與生產(chǎn)總值增長趨勢相同，但在2014年后財政收入增長速度逐年下滑，且低于同期地區(qū)生產(chǎn)總值的增速（至少5個百分點(diǎn)），與省內(nèi)GDP增速極度不匹配。

2.財政收入占GDP比重較低。2008—2019年，全省財政收入占生產(chǎn)總值比重總體在10%左右，近兩年有所下降，比全國同期水平（19.95%，19.21%）低了10個百分點(diǎn)。財政收入占GDP的比重一定程度上衡量了政府的宏觀調(diào)控能力，反映出從經(jīng)濟(jì)總量中提取財政的比例，是衡量地方財政收入質(zhì)量的一個重要指標(biāo)。以上數(shù)據(jù)可以說明，隨著經(jīng)濟(jì)增長，云南省GDP的創(chuàng)收能力沒有相應(yīng)增強(qiáng)，地方可用財力有限，財政收入結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步調(diào)整與優(yōu)化。

3.財政收入對GDP彈性指數(shù)逐年下降。財政收入彈性指數(shù)反映了財政收入增長與GDP增長的協(xié)調(diào)程度，為財政收入增速與生產(chǎn)總值增速的比值。2008年到2013年云南省財政收入彈性指數(shù)均大于1，直到2014年財政收入的增長速度下降到5.38%，并且近4年內(nèi)財政收入彈性指數(shù)均低于0.5，說明在2014年后云南省財政收入開始較過去幾年有所下降，并且幅度較大，GDP增長與財政收入增長不夠協(xié)調(diào)，這也在一定程度上反映了云南省財政收入結(jié)構(gòu)與質(zhì)量上存在著缺陷與隱患。

（二）云南省財政收入的形式結(jié)構(gòu)分析

財政收入的形式結(jié)構(gòu)反映了政府取得財政收入的方式途徑，對其分析有助于充分認(rèn)識各種收入形式的地位和作用。據(jù)表2，云南省財政收入的形式結(jié)構(gòu)有如下特點(diǎn)：

1.稅收收入增長較慢，占財政收入比重偏低。近十年來，云南省財政收入中的稅收收入增長緩慢，2015和2016年增速呈負(fù)值，2008年全省稅收收入為482.39億元，2019年超過1450億元，增速為1.92%，低于同期云南省財政收入增幅（3.97%）近2個百分點(diǎn)。稅收收入占財政收入的比重整體上呈下降趨勢，近三年雖然有所提高，但仍處于較低水平。2008年該比重為78.56%，2019年下降至69.96%。2013—2019年，云南稅收收入占財政收入比重處于65%-75%，同期全國為80%-85%，云南稅收占比低于全國平均水平至少10個百分點(diǎn)。

2.非稅收入增速有所下降，但占財政收入比重仍保持較高水平。2008年全省非稅收入為131.66億元，2019年為622.9億元且增速為9.07%，高于同期財政收入增幅（3.97%）。云南非稅收入增速由2008年的21.82%下降至2019年的9.07%，2018年首次出現(xiàn)負(fù)增長（-12.45%），增速變動幅度較大，增長不穩(wěn)定，嚴(yán)重影響云南省財政收入的長期穩(wěn)定發(fā)展?？傮w看來，非稅收入增速趨緩，但非稅收入占財政收入比重仍較高。2013年后非稅收入比重基本穩(wěn)定在30%以上，而同期全國非稅收入比重穩(wěn)定在10%-19%區(qū)間內(nèi)，該比重高于同期全國水平10個百分點(diǎn)。非稅收入占財政收入比重穩(wěn)居不下，表明云南省政府的運(yùn)行規(guī)范性較差，對微觀市場的干預(yù)程度較高，同時說明云南省企業(yè)的外部經(jīng)營環(huán)境可能不夠靈活，這將影響未來云南省整體經(jīng)濟(jì)效率的提高。

3.人為調(diào)控痕跡明顯。大規(guī)模降稅政策的實(shí)施引起稅收收入規(guī)模縮減或增速下降時，地方政府會積極獲取非稅收入以滿足財政支出需求。對比2015、2016和2019年數(shù)據(jù)可以明顯看出在大力減稅的政策施行背景下，云南政府通過擴(kuò)大非稅收入來緩解減稅帶來的財政壓力和財政風(fēng)險，嚴(yán)重影響了政府的規(guī)范性。

（三）云南省財政收入的部門結(jié)構(gòu)分析

財政收入的部門結(jié)構(gòu)主要反映國民經(jīng)濟(jì)各部門為政府提供收入的情況。根據(jù)表3可以看出，隨著省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分別以農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的三大產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模均有所擴(kuò)大。從提供稅收收入來看，第二、三產(chǎn)業(yè)是云南省稅收收入的主要來源。第二產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻(xiàn)率一直高于第三產(chǎn)業(yè)，但近幾年明顯下降，從2013年的30.48%降至2018年的23.82%，減少了近7個百分點(diǎn)。第三產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻(xiàn)率歲有所上升，但在2015年又開始回落，總體起伏變化較大。近6年，第一產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)率基本穩(wěn)定，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重穩(wěn)步上升，可是稅收貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)不如第二產(chǎn)業(yè)，且存在下降趨勢，說明近幾年的減稅政策對云南省第二、三產(chǎn)業(yè)影響較大，對第一產(chǎn)業(yè)影響不大。

（四）云南省財政收入的地區(qū)結(jié)構(gòu)分析

1.云南省財政收入大市數(shù)量少且不強(qiáng)。云南設(shè)有16個地州，財政收入超過500億元的僅有省會昆明（2015年突破500億，后逐年增長，2018年達(dá)到595.63億元），省內(nèi)財政收入第二階層超過100億的市州也只有3個（曲靖、玉溪、紅河）。

2.地區(qū)間發(fā)展不平衡。2015—2018年云南地州財政收入極差分別為468.64億元、493.22億元、520.54億元、550.93億元、584.77億元。其中，2018年排在首位的昆明市組織財政收入為595.63億元，而排名最末的怒江僅為10.86億元，與昆明相差53.85倍。2016—2018年，云南昆明、曲靖、玉溪和紅河四個市的財政收入總量占云南省財政收入的大半江山，其他14個區(qū)市總額不及云南總量一半，且對四個市的依賴程度逐年加大。

三、云南省財政收入結(jié)構(gòu)欠佳的原因

（ 一）產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠合理

云南省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)近年來雖有所調(diào)整，但在當(dāng)前國內(nèi)減稅大背景下，仍不夠合理。云南省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖已呈現(xiàn)出“三二一”格局，三大產(chǎn)業(yè)增加值從總體規(guī)模上看也呈上升趨勢，但產(chǎn)業(yè)稅收卻遲遲不增，主要原因可能在于以下兩點(diǎn)：首先，第二產(chǎn)業(yè)中制造業(yè)不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)創(chuàng)稅能力弱。云南煙草行業(yè)一直是全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要抓手，但近年來增速趨緩;以水電、風(fēng)電、太陽能等為主的綠色能源產(chǎn)業(yè)正逐漸興起，產(chǎn)值增速可觀，而這些產(chǎn)業(yè)受國家政策影響較大，對稅收收入的拉動不大。其次，第三產(chǎn)業(yè)中低稅或無稅行業(yè)比重偏大，企業(yè)整體規(guī)模較小，缺少一批較大規(guī)模、高附加值高技術(shù)的企業(yè)作為支撐，制約了第三產(chǎn)業(yè)增加值的地方稅收貢獻(xiàn)率的提高。

（二）減稅降費(fèi)等政策性因素

近年來，云南逐步加大減稅降費(fèi)力度。根據(jù)云南省財政廳報告，2019年全省全面實(shí)施個稅、增值稅改革和降低社保繳費(fèi)政策，按照50%頂格減征資源稅等六項(xiàng)地方稅和兩項(xiàng)附加;調(diào)整耕地占用適用稅率，并適當(dāng)降低平均稅負(fù);累計為企業(yè)和個人減稅360.4億元。

在減稅目標(biāo)與支出約束的雙重壓力下，為保證地方財政可持續(xù)性，云南省地方政府可能存在人為治稅問題。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，近三年內(nèi)云南省制定的財政收入目標(biāo)仍超過全國既定水平，源頭在于稅收收入與非稅收入的“此消彼長”現(xiàn)象，削弱云南省減稅降費(fèi)的實(shí)際效果，一定程度上反映出減稅降費(fèi)在云南所面臨的尷尬境地。

（三）地區(qū)間政府扶持力度差異大

省內(nèi)新增資金、項(xiàng)目和政策向深度貧困地區(qū)傾斜，但弱市地方政府缺少特殊項(xiàng)目挖掘能力，上級扶持與地方發(fā)展?jié)摿O不匹配。同時大市可持續(xù)利用的資源不足，自身增長能力有限。在云南財政收入總額排在前四的市區(qū)中，曲靖和紅河的一般公共預(yù)算自給率基本位于30%-35%，意味著兩市收支缺口大，能用于可持續(xù)發(fā)展的資金有限。而這些缺口除了地方債券外，大部分依賴上級補(bǔ)助，因此大市實(shí)際上也無法帶動其他地區(qū)發(fā)展。然而政府對大市的投入力度不夠，導(dǎo)致其創(chuàng)收能力進(jìn)一步弱化，造就了云南省財政收入大市少且不強(qiáng)的局面。

四、優(yōu)化云南省財政收入結(jié)構(gòu)的建議

（一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

相比于第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)更容易獲得經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，但目前云南省第三產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻(xiàn)率較低，說明云南省亟待推動第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，拓寬產(chǎn)業(yè)覆蓋面，逐步增加現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重，重點(diǎn)發(fā)展高附加值的行業(yè)，確保第三產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量增長;同時應(yīng)盡快減輕對國家政策的依賴，進(jìn)行招商引資，形成產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，并且強(qiáng)化服務(wù)，推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（二）稅源建設(shè)保證財政可持續(xù)

首先，在稅收征管方面，應(yīng)做到“有緊有放“與”需增抓增”相結(jié)合。其一，適度放寬，降低企業(yè)經(jīng)營成本的同時，政府相關(guān)部門要堅持依法征管，提高信息共享水平以避免偷稅漏稅。特別在針對非稅收入占比高，缺乏規(guī)范性的問題上，云南地方政府應(yīng)抓緊落實(shí)稅收法定原則，明確政府與市場的界限，加強(qiáng)非稅收入征管與監(jiān)督工作，細(xì)致、嚴(yán)格掌握非稅收入信息，增進(jìn)政府在財政收入管理上的規(guī)范性，減少非稅收入不必要的膨脹。其二，加大招商引資力度，加強(qiáng)與社會資本的合作，推進(jìn)優(yōu)勢項(xiàng)目建設(shè)，做大地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模與稅源，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培植新的增長點(diǎn)。其次，在加強(qiáng)地方財源稅源建設(shè)的同時，應(yīng)盡快完善地方稅系，選擇稅基寬、稅源穩(wěn)、稅制簡單且易于征管、極具云南地域特色的稅種作為地方主體稅種，進(jìn)而確保財政收入穩(wěn)定，減輕非稅壓力。

（三）因地制宜爭取資金扶持

云南作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)重視重點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)展，打造高質(zhì)量項(xiàng)目，有針對性向中央爭取扶持，同時也要注意省內(nèi)區(qū)域發(fā)展的健康均衡增長。一方面，大力引進(jìn)人才，平衡市級財政扶持力度，把省內(nèi)財政收入大市建設(shè)為財政收入強(qiáng)市，帶動弱市發(fā)展;另一方面，在積極財政政策的實(shí)施中，應(yīng)充分考慮省內(nèi)區(qū)域間的實(shí)際情況，拓寬支持地方財政獲得持續(xù)發(fā)展的途徑，扶持弱市地方企業(yè)發(fā)展，壯大地方財源進(jìn)而調(diào)整其財政收入結(jié)構(gòu)。