論審計(jì)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的完善

馬軼群

（南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院，江蘇南京211815）

十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）突出了“堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系”對于國家治理體系的重要性，明確指出“必須健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福?！边@在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中指明了黨和國家監(jiān)督體系堅(jiān)持和完善的方向。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分”。堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系也是完善審計(jì)監(jiān)督的應(yīng)有之義，因而，審計(jì)監(jiān)督應(yīng)在黨和國家監(jiān)督體系中實(shí)現(xiàn)自身的完善。

一是健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是審計(jì)監(jiān)督的根本。這是因?yàn)椋阂环矫?，長期革命實(shí)踐表明，我們黨在馬克思主義指導(dǎo)下，能將其基本原理運(yùn)用到中國革命和社會(huì)主義建設(shè)中，做到與中國實(shí)際相結(jié)合，帶領(lǐng)全國各族人民不斷取得中國革命以及社會(huì)主義建設(shè)的勝利。也正因?yàn)槿绱?，十九屆四中全?huì)強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)一切，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。另一方面，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。國家審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，到2020年，要基本形成適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。只有在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到審計(jì)監(jiān)督的各個(gè)方面，使用黨的科學(xué)理論指導(dǎo)審計(jì)監(jiān)督，才能保障審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性、科學(xué)性和先進(jìn)性，推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督在全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中發(fā)揮重要作用。

全面覆蓋是審計(jì)監(jiān)督的目標(biāo)。堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系就是要形成嚴(yán)密的監(jiān)督鏈條，不留監(jiān)督死角和監(jiān)督盲區(qū)。對審計(jì)對象的全面覆蓋正是在黨和國家監(jiān)督體系中“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的重要一環(huán)。隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，審計(jì)監(jiān)督對象日趨復(fù)雜化和多元化，只有以全面覆蓋為目標(biāo)，深化審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域，創(chuàng)新審計(jì)監(jiān)督方式，不留死角和盲區(qū)，才能更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。中央審計(jì)委員會(huì)的組建為審計(jì)監(jiān)督的全面覆蓋提供了最為可靠的組織保障，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全面覆蓋已成為國家審計(jì)機(jī)關(guān)全面履行審計(jì)監(jiān)督職能的必然要求。當(dāng)前審計(jì)監(jiān)督已由單純的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)發(fā)展到績效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和政策執(zhí)行情況審計(jì)等多種審計(jì)業(yè)務(wù)并重的格局。這又為審計(jì)監(jiān)督全面覆蓋提供了業(yè)務(wù)保障，為審計(jì)監(jiān)督全面覆蓋打下了扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

權(quán)威高效是審計(jì)監(jiān)督的導(dǎo)向。權(quán)威與高效相輔相成，只有在被審計(jì)對象中形成審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性，審計(jì)工作的開展以及審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用才能得以高效推動(dòng)。審計(jì)監(jiān)督的高效運(yùn)行又反過來加深被審計(jì)對象對審計(jì)監(jiān)督權(quán)威性的感知和認(rèn)可，進(jìn)一步提高審計(jì)監(jiān)督效率。作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，權(quán)威的審計(jì)監(jiān)督能夠增強(qiáng)監(jiān)督體系整體權(quán)威性，對于構(gòu)建一體防腐機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。高效的審計(jì)監(jiān)督可快速精準(zhǔn)查找問題，發(fā)現(xiàn)被審計(jì)對象在機(jī)制體制上的不足，督促被審計(jì)對象積極整改，助其更好地發(fā)揮在國家治理中的作用。由于被審計(jì)對象涉及國家治理的各個(gè)方面，因此，審計(jì)監(jiān)督有助于“我國制度優(yōu)勢向國家治理效能的轉(zhuǎn)變”。

二是增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性。審計(jì)監(jiān)督的嚴(yán)肅性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，（1）審計(jì)機(jī)關(guān)要認(rèn)識(shí)到審計(jì)監(jiān)督的嚴(yán)肅性。審計(jì)監(jiān)督關(guān)系到黨和國家監(jiān)督體系的完善，關(guān)系到全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)要從審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)實(shí)施到審計(jì)結(jié)果應(yīng)用等各階段，都嚴(yán)格按照《中華人民共和國審計(jì)法》《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》的規(guī)定執(zhí)行，對于審計(jì)過程中任何單位或個(gè)人違反相關(guān)法律法規(guī)的情形要嚴(yán)肅問責(zé)。（2）被審計(jì)對象要認(rèn)識(shí)到審計(jì)監(jiān)督的嚴(yán)肅性。作為黨和國家監(jiān)督體系的重要構(gòu)成部分，審計(jì)監(jiān)督不僅維護(hù)黨和國家監(jiān)督體系的權(quán)威性，更是保障人民群眾切身利益的重要手段，被審計(jì)對象需要嚴(yán)肅對待審計(jì)監(jiān)督。盡管審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)對象是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)對象在全面深化改革進(jìn)程中的總體目標(biāo)一致，即推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。所以，被審計(jì)對象也需要積極配合審計(jì)監(jiān)督，才能實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。被審計(jì)對象應(yīng)為審計(jì)監(jiān)督的順利實(shí)施提供完整、準(zhǔn)確的審計(jì)資料，面對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，能夠做到從機(jī)制體制上積極整改，杜絕“屢審屢犯”。

監(jiān)督體系作為一個(gè)有效整體，要想發(fā)揮最大效果，必須依賴各個(gè)監(jiān)督的合力，互相協(xié)同，共同構(gòu)成監(jiān)督的完整鏈條，不留死角。審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同性包括審計(jì)監(jiān)督自身協(xié)同和審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督的協(xié)同。（1）審計(jì)監(jiān)督自身協(xié)同。一方面，要強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)同。從協(xié)同主體看，分為審計(jì)機(jī)關(guān)上下級(jí)協(xié)同和不同地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)的協(xié)同，中央審計(jì)委員會(huì)成立后主要表現(xiàn)為中央審計(jì)委員會(huì)與省、市審計(jì)委員會(huì)的協(xié)同以及不同省、市審計(jì)委員會(huì)的協(xié)同。從協(xié)同客體看，包括審計(jì)人、財(cái)、物的協(xié)同，審計(jì)項(xiàng)目協(xié)同、審計(jì)技術(shù)協(xié)同、審計(jì)數(shù)據(jù)協(xié)同和審計(jì)信息協(xié)同。另一方面，要強(qiáng)化不同審計(jì)類型的協(xié)同。審計(jì)類型主要分為國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)，不同類型的審計(jì)在實(shí)施主體、客體、程序及目標(biāo)上有較大差異，國家審計(jì)借助社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)力量，實(shí)現(xiàn)審計(jì)協(xié)同，是彌補(bǔ)審計(jì)資源不足、提高審計(jì)效率、更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的有效途徑。（2）審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督的協(xié)同。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要與紀(jì)檢監(jiān)察等部門在工作上協(xié)同、在信息上共享、在資源上共用。中央審計(jì)委員會(huì)的組建為審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)組織協(xié)同提供了保障。另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要通過審計(jì)項(xiàng)目征集、審計(jì)線索征集以及審計(jì)結(jié)果公告等方式強(qiáng)化與群眾監(jiān)督的協(xié)同。人民群眾有權(quán)監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。審計(jì)監(jiān)督與群眾監(jiān)督的協(xié)同，不僅能充分發(fā)揮人民群眾的積極性、廣泛性，推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督的完善，更可以通過群眾監(jiān)督，確?！包h和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福”。

審計(jì)監(jiān)督的有效性反映在“經(jīng)濟(jì)體檢”過程中，能夠治已病、防未病。無效或低效的審計(jì)監(jiān)督既不能“治病”，又不能“防病”，反而有可能成為制約黨和國家監(jiān)督體系完善的一塊“短板”，無助于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。因此，確保審計(jì)監(jiān)督的有效性，可以通過科技強(qiáng)審，推動(dòng)審計(jì)技術(shù)進(jìn)步，保證審計(jì)監(jiān)督能夠準(zhǔn)確查找病因，達(dá)到治已病的效果；通過制度強(qiáng)審，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果利用的長效機(jī)制，防范“屢審屢犯”，達(dá)到防未病的效果；通過人才強(qiáng)審，實(shí)現(xiàn)審計(jì)事業(yè)在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的可持續(xù)發(fā)展。

三是審計(jì)監(jiān)督確保權(quán)力為人民謀幸福。審計(jì)監(jiān)督要推動(dòng)權(quán)力運(yùn)行的決策科學(xué)。為人民謀幸福既是權(quán)力運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)，也是權(quán)力運(yùn)行的目的地。在權(quán)力運(yùn)行中必須始終把人民利益放在首位、把為人民謀幸福作為目標(biāo)。為人民謀幸福的權(quán)力運(yùn)行，只要其出發(fā)點(diǎn)和目的地設(shè)定準(zhǔn)確，那么，決策科學(xué)就是權(quán)力運(yùn)行不發(fā)生偏離的保證。審計(jì)監(jiān)督要從兩個(gè)方面關(guān)注決策的科學(xué)性：（1）決策內(nèi)容的科學(xué)性。決策內(nèi)容是權(quán)力運(yùn)行最具決定性的要素，審計(jì)監(jiān)督不僅要分析決策內(nèi)容的合法合規(guī)性，更要判斷決策內(nèi)容的科學(xué)性，關(guān)注決策內(nèi)容是否堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、是否堅(jiān)持黨的科學(xué)理論、是否真正為人民謀幸福。（2）決策程序的科學(xué)性。任何決策都應(yīng)有一套規(guī)范、合理、科學(xué)的決策程序，審計(jì)監(jiān)督要分析決策程序是否存在不足與漏洞，是否會(huì)導(dǎo)致單位或個(gè)人濫用權(quán)力插手干預(yù)決策事項(xiàng)。

審計(jì)監(jiān)督尤其要關(guān)注扶貧、支農(nóng)等民生項(xiàng)目，這是為人民謀幸福的托底項(xiàng)目。做到?jīng)Q策科學(xué)的民生項(xiàng)目，可以在改善民生、走向共同富裕的道路上起到事半功倍的作用，這也是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一。同時(shí)，也可以通過領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等，對領(lǐng)導(dǎo)干部決策的科學(xué)性以及有關(guān)民生項(xiàng)目的科學(xué)決策進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)，確保權(quán)力運(yùn)行的決策科學(xué)。

審計(jì)監(jiān)督要推動(dòng)科學(xué)決策的堅(jiān)決執(zhí)行?？茖W(xué)決策的關(guān)鍵在于落實(shí)，沒有落實(shí)的科學(xué)決策僅是空談。審計(jì)要對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行全方位監(jiān)督，不僅要看權(quán)力運(yùn)行的根本目的是否為人民謀幸福，還要看權(quán)力運(yùn)行中的決策是否科學(xué)，更要看是否堅(jiān)決執(zhí)行決策。審計(jì)監(jiān)督可以通過政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)關(guān)注決策是否得到堅(jiān)決執(zhí)行以及在決策執(zhí)行過程中，被審計(jì)單位是否出現(xiàn)策略性回應(yīng)等問題。審計(jì)監(jiān)督要做到隨時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)反饋決策執(zhí)行中存在的問題，對決策進(jìn)行科學(xué)糾偏。