以自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)推動(dòng)完善生態(tài)文明制度體系

徐志耀，陳 駿

（1.南京審計(jì)大學(xué)a.政府審計(jì)學(xué)院；b.自然資源與環(huán)境審計(jì)研究院，江蘇南京 211815）

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出要堅(jiān)持開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，以完善生態(tài)文明制度體系、促進(jìn)人和自然和諧共生發(fā)展。這一戰(zhàn)略決定準(zhǔn)確把握了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義制度建設(shè)的需要，有效補(bǔ)強(qiáng)了我國生態(tài)文明制度體系監(jiān)督制度的短板。

一、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的至關(guān)重要性

1.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是生態(tài)文明制度體系中的重要監(jiān)督制度?！稕Q定》在第八部分指出，要“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，用正式制度來保障人與自然的和諧共生”[1]，這些制度包括資源高效利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任等諸多方面。其中，前三項(xiàng)為資源環(huán)境的監(jiān)管制度，第四項(xiàng)則屬于生態(tài)環(huán)境的再監(jiān)管，也即監(jiān)督制度。相關(guān)理論研究表明，單純的市場機(jī)制在公共資源和公共環(huán)境管理中通常是失靈的，同時(shí)政府監(jiān)管也存在失靈的可能，其主要原因就是對地方政府行為的監(jiān)督失效。因此，對地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督就成為問題的關(guān)鍵?！稕Q定》在“嚴(yán)明的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”部分指出，要繼續(xù)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，并將其位列環(huán)保督查、公益訴訟、終生追責(zé)等多項(xiàng)監(jiān)督制度之首。

2.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)也是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。黨的十九大以來，習(xí)近平總書記在多個(gè)重要場合不斷強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”[2-3]?！稕Q定》則明確指出“要堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系、強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督；要發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)?！盵1]，這對先前相關(guān)指示精神做了進(jìn)一步的制度化安排和落實(shí)。事實(shí)上，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)之所以是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是因?yàn)楣操Y源與環(huán)境管理領(lǐng)域常常涉及巨大的經(jīng)濟(jì)利益，因而成為地方政府不作為、亂作為和腐敗滋生的高發(fā)領(lǐng)域，所以專門面向黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)就尤其顯得重要。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的穩(wěn)健有效性

1.抓住生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要矛盾，為生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)建強(qiáng)勁的動(dòng)力機(jī)制。馬克思和恩格斯曾經(jīng)論述道，必須通過人與人關(guān)系的調(diào)整才能從根本上解決人與自然的對立關(guān)系[4]。當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要矛盾是污染主體與地方政府之間形成了相對穩(wěn)定的均衡，雙方均不愿意單獨(dú)放棄固有利益。近幾年，中央環(huán)保督查組在督查過程中不斷發(fā)現(xiàn)有地方政府面對環(huán)境污染指鹿為馬、拖延整改甚至對抗督查的現(xiàn)象[5]。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)抓住了污染防治攻堅(jiān)核心矛盾的主要方面——地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以嚴(yán)明的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制對其在任期間的自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行審計(jì)，并保留對其進(jìn)行終身追責(zé)的權(quán)力，使其積極主動(dòng)地打破原有固化的利益格局，從而推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)走向深入。同時(shí)，該機(jī)制還使我們能根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體需要，對生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長間的平衡關(guān)系從審計(jì)廣度、審計(jì)力度、審計(jì)頻度等方面進(jìn)行微調(diào)。

2.緩解了資源環(huán)境因公共性和外部性帶來的諸多問題，為生態(tài)文明建設(shè)提供了長效的約束機(jī)制。一方面，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是介于政府和市場之間的、一種緩解“公地悲劇”問題的有效方案[6]。黨和國家提出的這項(xiàng)新制度供給，為地方政府打破原有低水平均衡提供了足夠動(dòng)力，使政府、企業(yè)與民眾自覺形成監(jiān)督與競合關(guān)系，防止自然資源濫用。另一方面，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)有助于緩解一系列的環(huán)境外部性問題：一是涉及生態(tài)文明建設(shè)的職能部門很多，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)將領(lǐng)導(dǎo)干部視為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的首要責(zé)任人，緩解了部門雖多但不愿意承擔(dān)責(zé)任的部門外部性問題；二是對更高行政級別黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，能使相互踢皮球、相互搭便車的空間外部性在較大的空間尺度上得到了內(nèi)部化；三是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)可以借助計(jì)量技術(shù)，將領(lǐng)導(dǎo)干部的績效單獨(dú)抽離出來，在很大程度上消解了歷史遺留可能導(dǎo)致的問題。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的不可替代性

1.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具有法定常規(guī)性。當(dāng)前，我國生態(tài)文明制度體系的主力監(jiān)督機(jī)制包括自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、環(huán)保督察、環(huán)境監(jiān)察等為數(shù)不多的幾項(xiàng)專門制度，與這些專門制度相比，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具有顯著的法定常規(guī)性。以上若干制度中，專門面向領(lǐng)導(dǎo)干部的有審計(jì)制度和督察制度，進(jìn)入《中華人民共和國憲法（2018）》的有審計(jì)制度和監(jiān)察制度，進(jìn)入《中共中央國務(wù)院生態(tài)文明體制改革總體方案（2015）》的有審計(jì)制度和督察制度[7-8]。此外，我國資源環(huán)境審計(jì)制度主要包括領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度及其他面向重大環(huán)境政策、重要環(huán)保項(xiàng)目的專項(xiàng)審計(jì)制度，其中領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“逢離”必審、甚至在“任中”就開始審，是第一項(xiàng)常規(guī)性資源環(huán)境審計(jì)制度[9]。因此，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是我國生態(tài)文明制度體系中唯一有法定屬性和常規(guī)屬性的正式監(jiān)督制度，有顯著的不可替代性。

2.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具有專業(yè)權(quán)威性。除若干專門的監(jiān)督制度外，我國還有其他如行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督等相關(guān)的生態(tài)文明監(jiān)督制度，與這些相關(guān)制度相比，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具有顯著的專業(yè)權(quán)威性。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)從業(yè)者除了掌握審計(jì)與會(huì)計(jì)專業(yè)知識、環(huán)保法律法規(guī)和政策儲(chǔ)備以外，還要有強(qiáng)大的理工科專業(yè)背景支撐，包括地理學(xué)、物理學(xué)、化學(xué)、計(jì)算機(jī)和空間科學(xué)等專業(yè)知識與技術(shù)。因此，與其他生態(tài)文明相關(guān)監(jiān)督制度相比，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具有顯著的專業(yè)權(quán)威性。

四、進(jìn)一步健全自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的若干方向

1.提高審計(jì)學(xué)科地位，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)基礎(chǔ)理論和前沿問題研究。與國家審計(jì)戰(zhàn)略地位日益提升不相適應(yīng)的是，審計(jì)學(xué)仍然屬于“工商管理”之下的二級學(xué)科，這導(dǎo)致審計(jì)學(xué)科發(fā)展滯后、審計(jì)理論研究不充分，難以支持國家審計(jì)實(shí)踐的需求；特別是對新興的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)來說，將其歸入“工商管理”顯然是不合適的，因此這個(gè)問題更加急迫。呼吁和建議教育部重視國家戰(zhàn)略需求，將審計(jì)學(xué)提升為一級學(xué)科。這將在一方面擴(kuò)大審計(jì)學(xué)的研究生規(guī)模，特別是可以開展高水平審計(jì)（專業(yè)）博士研究生教育；另一方面，將大大緩解審計(jì)學(xué)師資缺乏、國家研究資助數(shù)量不足等難題。教學(xué)科研資源的增加可以激勵(lì)更多師生從事自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)理論的研究，為不斷健全自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度提供理論支持。

2.鼓勵(lì)審計(jì)創(chuàng)新與實(shí)踐試點(diǎn)，提升自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的科學(xué)水平。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一項(xiàng)意義重大、開創(chuàng)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高的工作任務(wù)，其中還存在著許多理論與實(shí)踐難題，都需要我們通過大力鼓勵(lì)審計(jì)理論創(chuàng)新與實(shí)踐試點(diǎn)，來提升自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)理論與實(shí)踐的科學(xué)水平。如當(dāng)前《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》粗略地將審計(jì)結(jié)果劃分為“好、較好、一般、較差、差”五個(gè)等級，這一規(guī)定是否會(huì)導(dǎo)致絕大部分領(lǐng)導(dǎo)干部考核結(jié)果都集中在“較好、一般”而使結(jié)果喪失應(yīng)用價(jià)值？是否可以使用信息含量更高的百分制評價(jià)，使領(lǐng)導(dǎo)干部形成每分必爭的良性競爭局面同時(shí)利于考核結(jié)果的橫向量化比較？這事實(shí)上可以鼓勵(lì)不同地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)來測試不同效果。又如，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中的責(zé)任劃分是另外一大難點(diǎn)，也可通過在不同地區(qū)進(jìn)行不同方案的試點(diǎn)來積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

3.完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度，保障自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果的有效運(yùn)用。當(dāng)前，我國自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)雖然已經(jīng)納入法定工作范疇，但審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用則尚未形成制度性安排。新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例（2019）》明確提到了領(lǐng)導(dǎo)干部“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”及其結(jié)果運(yùn)用，但尚未明確提到“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”及其結(jié)果在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔中應(yīng)該如何運(yùn)用[10]。與“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”困境類似，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果尚未得到有效運(yùn)用，“屢審屢犯”現(xiàn)象比較普遍，這反過來影響了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度本身的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。因此，建議黨中央、國務(wù)院和組織人事部門將自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用明確寫入《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，從根本上保障自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果的有效運(yùn)用，以此激勵(lì)與約束地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部更加重視和配合自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，從而主動(dòng)盡好生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。