政府善治驅(qū)動下會計助力國家治理的機理與路徑

殷俊明，李佳林，潘 俊

（南京審計大學(xué)會計學(xué)院 江蘇南京211815）

黨的十九屆四中全會全面系統(tǒng)闡述了中國特色社會主義制度和國家治理體系的13個“顯著優(yōu)勢”，并且對進一步堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化規(guī)劃了路線圖和時間表?！皣抑卫眢w系與治理能力現(xiàn)代化”是建立在“四個現(xiàn)代化”基礎(chǔ)之上的第五個現(xiàn)代化，是引領(lǐng)我國社會各界在新的歷史時期轉(zhuǎn)型發(fā)展、推動政府善治、助力國家治理的新綱領(lǐng)實施。在新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，構(gòu)建有中國特色的政府治理、市場治理和社會治理相結(jié)合的國家治理體系，發(fā)揮政府有為、市場有效與社會有序的綜合治理效能，需要高質(zhì)量會計信息的支持。正可謂“天下未亂計先亂，天下欲治計乃治?！睍嫐v來與政府、市場、組織和社會的治亂興衰、競爭成敗緊密關(guān)聯(lián)，是國家治理、社會治理、企業(yè)和各類組織治理的微觀信息基礎(chǔ)。本文結(jié)合中國情境、中國制度、中國邏輯、中國實踐，對當(dāng)代會計在堅持和完善社會主義制度和治理體系，發(fā)揮治理效能方面的作用進行分析。

一、政府會計改革深化推動有為政府效能發(fā)揮

2019年1月1日起，以“雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報告”核算模式為特征的政府會計準(zhǔn)則制度在全國各級各類行政事業(yè)單位正式執(zhí)行，財務(wù)會計與預(yù)算會計適度分離又相互銜接，使得政府會計的核算更為全面，可以支持國家治理活動，提升政府績效，助力國家治理框架的優(yōu)化。政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系的重構(gòu)與應(yīng)用，促進了政府會計契約功能更為有效的發(fā)揮，提供了更高質(zhì)量的政府會計信息，奠定了建立政府會計信息分析與應(yīng)用體系的基礎(chǔ)，進一步促進國家治理主體的治理職責(zé)履行。不僅如此，政府可以為不同的社會治理內(nèi)容提供專業(yè)的會計信息，也可以定性地反映出無法量化的社會治理內(nèi)容。隨著我國政府會計改革的不斷深入，政府會計信息系統(tǒng)也逐漸成為政社合作治理的有效支撐工具[1]。這種政府會計運作機制既有利于政府職能機構(gòu)之間的相互制衡，保障了政府“有為”，促使國家治理主體更好地履行職責(zé)，又有利于國家善政的發(fā)展[2]。

黨的十八屆三中全會強調(diào)了財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要求建立現(xiàn)代財政制度?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）又一次在第五節(jié)中指出，“優(yōu)化政府職責(zé)體系”應(yīng)當(dāng)“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”。預(yù)算制度是當(dāng)代財政制度的核心內(nèi)容，所有的財政活動必須按既定的預(yù)算程序依法進行，包括預(yù)算編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行調(diào)整、決算審計、績效評價等。通過全面的預(yù)算制度，可以更好地實現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化要求，為國家的各項經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的支撐，為國家治理能力的提升奠定堅實基礎(chǔ)。充分發(fā)揮政府會計的職能和作用，不僅要建立完善的預(yù)算績效管理制度，提供政府預(yù)算及其執(zhí)行情況等信息，還要全面、系統(tǒng)、真實地反映政府資產(chǎn)、負(fù)債等財務(wù)狀況，以反映資源配置效率與使用效益，上述目標(biāo)的實現(xiàn)離不開政府審計的協(xié)助[3]。按審計目標(biāo)分類實施政府財務(wù)報表的合規(guī)性和績效審計，能夠?qū)ψ罱K存量資產(chǎn)和負(fù)債、成本費用等信息進行客觀、公正的監(jiān)督和評價，限制經(jīng)濟領(lǐng)域中的違規(guī)現(xiàn)象和消極因素。通過建立政府審計與政府會計的協(xié)同運行機制，有助于權(quán)責(zé)發(fā)生制下政府綜合財務(wù)報告信息質(zhì)量提升，進而實現(xiàn)政府財務(wù)報告審計制度各構(gòu)成要素與政府會計核算及報告體系的有機融合，并最終利用兩者結(jié)合后形成的全新運用狀態(tài)，實現(xiàn)系統(tǒng)整體價值增值的協(xié)同作用，從而對國家治理產(chǎn)生更大的增值效應(yīng)[3]。與此同時，《決定》將“數(shù)據(jù)、知識”與“資本、勞動、土地、技術(shù)”一起作為生產(chǎn)要素進行表述，表明制度與時俱進，體現(xiàn)了對大數(shù)據(jù)時代發(fā)展的認(rèn)可與贊同，而會計信息化的發(fā)展正不斷促進政府會計與審計的變革和融合。由此可見，以政府善治為導(dǎo)向，政府會計與政府審計相協(xié)同，逐步發(fā)揮有為政府效能可以改善全球治理指標(biāo)中的“政府有效性”和“政治穩(wěn)定性”，是助推國家治理現(xiàn)代化進程中極為重要的一環(huán)。

二、統(tǒng)一會計制度保證有效市場在資源配置中的功能發(fā)揮

政府、公民、企業(yè)等組成了國家治理的主體。在多角色并存的社會中，政府責(zé)任、市場平等、公民權(quán)利等缺一不可，這打破了傳統(tǒng)社會的同質(zhì)性?！稕Q定》在第六節(jié)指出：“毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展……做強做優(yōu)做大國有資本。”因此，在我國“深化國有企業(yè)改革”的過程中，有關(guān)部門將混合所有制改革引入民營企業(yè)，使民營企業(yè)參與國有企業(yè)的治理，在達成了產(chǎn)權(quán)契約的基礎(chǔ)上，發(fā)揮不同產(chǎn)權(quán)主體的優(yōu)勢。會計信息能反映組織契約、交易契約的履行過程，幫助不同產(chǎn)權(quán)主體之間達成契約關(guān)系。所以，會計信息會影響利益的分配，這也決定了國家治理能力的提升離不開客觀、公允、高質(zhì)量的會計信息[4]。若想保證會計信息的高質(zhì)量，需要會計監(jiān)督的“不缺席”。高效的會計監(jiān)督有助于減少會計信息的外部干擾，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，更好地發(fā)揮資本市場的功能與機制，提升市場效率，進一步提升國家治理能力和水平。在主體逐漸多元的社會中，我們應(yīng)當(dāng)不拘泥于現(xiàn)行的“三位一體”會計監(jiān)督體系，而應(yīng)以政府善治為導(dǎo)向，追求多角色參與會計監(jiān)督治理，實現(xiàn)多元共治。這種現(xiàn)代化會計監(jiān)督體系的建立，有利于提高會計信息的質(zhì)量，改善信息環(huán)境，進而保障投資者利益，提升資源配置效率，最終優(yōu)化市場機制，增強國家治理能力和治理水平。

完善的會計監(jiān)督機制有利于財務(wù)報告信息質(zhì)量的提升，而管理會計又依賴于這些高質(zhì)量的財務(wù)信息，對企業(yè)進行分析預(yù)測、決策規(guī)劃，整合內(nèi)部資源并實現(xiàn)最優(yōu)配置，做到財務(wù)與業(yè)務(wù)活動的有機融合，既實現(xiàn)了財務(wù)轉(zhuǎn)型，提升了企業(yè)效益，又有利于推動建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，增強企業(yè)價值創(chuàng)造力。尤其是在“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制”這樣的大背景之下，管理會計的廣泛運用，更能夠為市場資源配置效率的改善提供動力。當(dāng)然，管理會計的作用遠(yuǎn)不止于此，還有其四大基本職能（組織、規(guī)劃、控制、評價）與國家治理不同機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)可以有效對接。會計作為“經(jīng)濟工作”的關(guān)口，能夠自然地滲透進經(jīng)濟發(fā)展的各個環(huán)節(jié)。會計所具有的反映、披露、監(jiān)督和治理功能，是國家治理中確保透明度和提高治理決策質(zhì)量的基礎(chǔ)，有助于實現(xiàn)民主政治、加強社會控制、促使政府履行受托責(zé)任等。企業(yè)會計一方面在高效的會計監(jiān)督體系下，提供更高質(zhì)、透明、公平的財務(wù)信息，進一步緩解了信息不對稱問題，優(yōu)化了市場機制；另一方面通過強化管理會計的功能應(yīng)用，促進內(nèi)部資源共享與轉(zhuǎn)型升級，加強市場在資源分配中的決定作用。而政府會計能夠為不同的國家治理內(nèi)容提供相應(yīng)的會計信息，從宏觀層面上反映國家經(jīng)濟資源使用的相關(guān)信息，有利于政府逐步實現(xiàn)資源的均衡配置。政府“有形的手”與市場“無形的手”交融配合，促進市場內(nèi)外部資源更優(yōu)、更高效利用，助力國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。不僅如此，政府會計與企業(yè)會計并不是相互獨立的個體，財政部于2019年10月22日發(fā)布的《關(guān)于加強國家統(tǒng)一的會計制度貫徹實施工作的指導(dǎo)意見》，加強了統(tǒng)一會計制度的監(jiān)管，提出了會計信息高質(zhì)量要求和明確單位責(zé)任落實，使得政府會計與企業(yè)會計能夠更好地協(xié)同發(fā)展，增強各個子系統(tǒng)之間的協(xié)同增值效應(yīng)。這既切實提高了會計信息質(zhì)量，又充分落實了全面依法治國要求，促進會計行業(yè)更好地服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展以及更好地助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

三、現(xiàn)代會計創(chuàng)新轉(zhuǎn)型服務(wù)國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)

幾個世紀(jì)以來，會計一直跟隨著時代、科技和理念的發(fā)展而不斷自我完善。自習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”全新發(fā)展理念被寫進黨的十九大報告之后，企業(yè)的經(jīng)營方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，開始更好地保護和利用自然資源與環(huán)境，這也是新時代企業(yè)經(jīng)營者的社會責(zé)任與要求?！稕Q定》在第十節(jié)《堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生》中明確“嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制度”，要求企業(yè)的發(fā)展必須與其環(huán)境責(zé)任相協(xié)同，進一步推動了環(huán)境會計的發(fā)展。我國環(huán)境會計核算體系經(jīng)過數(shù)年來的理論探索，取得了相當(dāng)可觀的研究成果，而理論的形成與完善又促使了相關(guān)政策的不斷規(guī)范，企業(yè)也因此愈發(fā)明確了自己的社會責(zé)任，注重環(huán)境責(zé)任的核算、報告與信息披露，在一定程度上提升企業(yè)因?qū)嵤┉h(huán)境治理而帶來的外部經(jīng)濟效益。

理念的發(fā)展促使了會計的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，從而誕生了環(huán)境會計，這既有利于生態(tài)環(huán)境保護，又有助于經(jīng)濟的發(fā)展，而科技的進步更是促進了會計與新興領(lǐng)域的交叉融合。比如，會計與區(qū)塊鏈技術(shù)相結(jié)合，形成了基于區(qū)塊鏈的財務(wù)共享模式，在保證效率的同時，既實現(xiàn)降低成本的目的，又解決數(shù)據(jù)風(fēng)險的問題?！稕Q定》指出“聚天下英才而用之”，并在第八節(jié)中明確“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”。以“政府善治”為目標(biāo)導(dǎo)向，會計領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)不斷發(fā)展會計教育，注重人才培養(yǎng)。在與發(fā)展環(huán)境相適應(yīng)的前提下，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)教育和人工智能優(yōu)勢，創(chuàng)新教育和學(xué)習(xí)方法，而做到這些不僅要求多元化的知識教育與獨特的教學(xué)方式相結(jié)合，而且相關(guān)教師應(yīng)該對現(xiàn)代前沿技術(shù)、未來的發(fā)展趨勢以及當(dāng)下國內(nèi)外先進會計教育理念有足夠的了解，以保證會計教育方向的正確性，更好地將智能化與會計教育相融合，培養(yǎng)出更卓越優(yōu)秀的復(fù)合型人才，進而支持各類人才為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻智慧和力量。時代在不斷發(fā)展變化，但改革與創(chuàng)新一直是會計的主旋律。有關(guān)部門必須依仗多元化的會計監(jiān)督體系，實現(xiàn)更多高質(zhì)量的會計信息披露，逐步推進會計自身轉(zhuǎn)型發(fā)展，更好地優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部與市場整體資源配置效率，助力國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。