高質量發(fā)展與基本公共服務供給趨勢分析

裴 育，賈邵猛

（南京審計大學經濟學院江蘇，南京211815）

黨的十八大以來，我國基本公共服務供給取得了巨大成就。中央加大了基本公共服務財政投資支出，各級政府積極落實相關政策，制訂了一系列發(fā)展目標及規(guī)劃，基本公共服務供給體系也發(fā)生了很大變化。黨的十九屆四中全會又明確提出：“完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化、可及性”“健全國家基本公共服務制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活”。隨著我國經濟發(fā)展進入新的階段以及人們日益增長的美好生活需要，基本公共服務供給體系也要順應新時代發(fā)展趨勢，不斷進行革新和完善，從而實現(xiàn)我國經濟高質量發(fā)展目標。

一、基本公共服務供給需求的變化

基本公共服務是最基本的民生工程，需要根據(jù)一國的發(fā)展階段和水平，提供符合人們發(fā)展需要的各種社會條件，其涵蓋教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各個方面[1]。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的發(fā)展需要從低到高依次為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求，這也就是說，隨著經濟社會的不斷發(fā)展，基本公共服務不僅要滿足人們基本的生命和生存需求，還要進一步滿足人們對美好生活的需求。

我國在改革開放初期，尚未建成可以覆蓋全體人民的基本公共服務體系，不少農村落后地區(qū)基本公共服務條件十分差，生存條件亟待提高[2]。因此，在之后的一段時間里，我國高度重視基本公共服務供給問題，把解決全體人民的生存和生活需求擺在重要位置?！笆晃濉币?guī)劃綱要首次從國家層面提出基本公共服務均等化這一概念，并要求加大對農村偏遠地區(qū)的基本公共服務投資建設，縮小城鄉(xiāng)之間公共服務供給差距，進一步實現(xiàn)基本公共服務的全覆蓋[3]。黨的十七屆五中全會也指出，逐步建立內容完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)發(fā)展的基本公共服務供給體系，其目的之一就是要能從整體上滿足全體人民的基本生命和生存需求。之后的一段時間里，我國不斷加大基本公共服務投資建設支出，取得了一系列階段性成果。2018年末全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)達9.43億人，參保人數(shù)穩(wěn)步上升；全國基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達13.45億人，參保率穩(wěn)定在95%以上，基本實現(xiàn)了人員全覆蓋。我國基本公共服務供給體系已經初步建成，基本公共服務的供給也基本滿足了全體人民生命和生存的需求[4-6]。

隨著經濟和物質文化的快速發(fā)展，人們的需求逐漸發(fā)生變化，從最初實現(xiàn)最基本的生存到現(xiàn)如今追求生活的便利和多樣化發(fā)展，這些轉變都對公共服務供給提出了新的要求和挑戰(zhàn)?；竟卜盏墓┙o不能再局限于滿足基本的生命和生存需求，而是要更進一步地實現(xiàn)人們有尊嚴、有品質的生活，其供給范圍要不斷擴大，供給水平也要隨著人們對美好生活的追求而不斷提高。為此，2018年頒布的《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》進一步指出：要注重公共服務供給的標準化和制度化建設，同時要積極聽取群眾意見，充分了解群眾需求，建設新時期符合人們對美好生活需要的基本公共服務供給體系。在互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展的背景下，政府要充分利用這一技術，將基本公共服務供給與互聯(lián)網(wǎng)技術結合，積極發(fā)展城市公共服務多媒體、電子政務等網(wǎng)絡平臺，及時了解群眾訴求，讓群眾參與到公共服務供給過程中，從而更好地實現(xiàn)基本公共服務需求從滿足生存到實現(xiàn)美好生活的轉變。因此，構建完善的公共服務體系，推進基本公共服務均等化和可及性成為當下各級政府務必重點謀劃的工作任務。

二、基本公共服務供給主體的變化

基本公共服務是人民生存和發(fā)展的基本社會條件，滿足人民的基本公共服務需求是政府責無旁貸的責任，但這并不表明公共服務的供給主體只能是政府。公共選擇理論表明，政府在提供公共服務時會出現(xiàn)一系列缺陷，其壟斷公共服務供給會造成公共服務供給不足和效率低下等問題。在不同發(fā)展階段，人們對于基本公共服務的需求不同，政府提供公共服務的能力也各不相同，因此，基本公共服務供給主體也要適用各階段經濟發(fā)展的需要，不斷地進行擴充和完善。

計劃經濟時期，我國基本公共服務供給主要由政府主導，政府通過直接向人民提供公共服務或者是通過其所屬的行政事業(yè)單位向人民提供公共服務，這種公共服務供給的突出特征是：政府既是公共服務供給的出資者，也是生產者和供給者。政府集多種角色于一身的單一供給模式難免會帶來公共服務供給缺乏效率，且隨著人們對公共服務需求的不斷增長，單一供給模式也逐漸出現(xiàn)供給總量不足、供求不匹配等一系列狀況。20世紀90年代之后，隨著社會主義市場經濟的不斷發(fā)展，我國不斷改革基本公共服務供給方式，開始將部分原來由政府直接包辦的公共服務生產過程轉交給企業(yè)或者社會組織，然后再通過購買的方式來間接提供公共服務。1995年，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局為了提高公共服務供給效率，沒有將提供公共服務的任務交給街道辦事處和居委會等傳統(tǒng)機構，而是通過委托上海基督教青年會，讓其來提供社區(qū)內的公共服務。進入21世紀后，全國各個城市陸續(xù)展開政府向社會力量購買公共服務的探索嘗試，公共服務購買領域也從最初的養(yǎng)老、環(huán)境衛(wèi)生等領域不斷延伸。與此同時，政府向社會及市場購買公共服務的規(guī)模也逐年擴大，2018年數(shù)據(jù)顯示，全國政府服務類采購規(guī)模達12081.9億元，服務類采購中，保障政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務分別為5705.5億元和6376.4億元，政府購買公共服務已經成為公共服務供給的重要途徑之一。

在當前經濟發(fā)展由高速增長轉向高質量發(fā)展的重要階段，公共服務供給方式仍然面臨著重要挑戰(zhàn)。一方面人們需求的多樣性和不斷發(fā)展的技術手段要求公共服務供給方式的創(chuàng)新，另一方面政府自身財力和管理方式的限制也要求其積極變革公共服務供給方式?！丁笆濉蓖七M基本公共服務均等化規(guī)劃》中提出，要充分發(fā)揮市場機制作用，為各類主體平等提供公共服務營造良好氛圍。政府還需繼續(xù)加強與社會和市場在公共服務供給方面的合作，同時也要意識到合作并不意味著政府相關責任的減輕，而是要更進一步在監(jiān)管方式、考核標準等方面承擔更大的責任，最終形成政府負責、市場負擔和社會參與的多元化合作供給格局。

三、基本公共服務供給激勵及觀念的變化

我國前期以GDP增長速度為主要考核標準推動了基礎設施建設的快速發(fā)展，而基本公共服務由于其自身特性，雖然其對經濟發(fā)展起到極大的促進作用，但是短期內很難出政績，地方政府缺乏足夠的激勵去提供基本公共服務，尤其是醫(yī)療、教育等投入大、見效慢的公共服務。政府長期投資偏好的扭曲使公共服務供給難以實現(xiàn)人力資本積累的作用，在經濟發(fā)展初期階段這一問題尚未得到足夠的重視，但隨著我國進入高質量發(fā)展階段，經濟發(fā)展方式必須有所轉變，基本公共服務建設所帶來的人力資本積累逐漸受到政府重視，其所面臨的激勵政策及觀念也正在發(fā)生變化。

2017年中國經濟增長速度僅為6.9%，已不足十年前一半，以往中國經濟快速發(fā)展的一個重要基礎是中國的人口紅利，即通過龐大的勞動人口數(shù)量快速推動經濟發(fā)展，但是近年來隨著老齡化比例不斷上升，人口紅利逐漸消失，依靠人口數(shù)量換來的經濟發(fā)展已經一去不復返。李克強總理2018年10月24日應邀在中國工會第十七次全國代表大會上作經濟形勢報告時指出，要加快從“人口紅利”向“人才紅利”轉變，促進經濟高質量發(fā)展?！叭丝诩t利”向“人才紅利”轉變的關鍵在于人力資本積累，而人力資本積累的主要方式便是通過加大基本公共服務領域中醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領域投資，所以說，現(xiàn)階段經濟發(fā)展轉變的關鍵就是基本公共服務建設。

各級政府也開始意識到基本公共服務建設的重要性，地方政府職能也逐漸從經濟建設轉向公共服務供給。政府職能的轉變要求其轉變以GDP增長速度為主要考核方式，同時將公共服務供給作為考核政府政績的重要內容，基本公共服務供給所面臨的激勵機制也會得到不斷改善。未來地方政府還需不斷強化公共服務意愿，轉變以往追求經濟短期快速發(fā)展的舊觀念，同時也不可以把公共服務建設只看成公共福利，而是要把其當作人力資本的投資來對待，通過提高公共服務供給質量來推動經濟不斷發(fā)展。因此，十九屆四中全會決定明確指出：在構建國家基本公共服務制度體系時，既要盡力而為，又要量力而行；從政府層面來看，在構建過程中，普惠性、基礎性、兜底性是民生建設的基本原則，保障群眾基本生活是構建的最低標準。只有思想的解放與觀念的更新，才能又好又快地推進經濟社會高質量發(fā)展。