新時期水庫移民監(jiān)督檢查工作實踐與探索

潘尚興，李彥強，劉卓穎

(1.水利部水利水電規(guī)劃設計總院，北京 100120； 2.長江勘測規(guī)劃設計研究院，湖北 武漢 430010)

1 水庫移民監(jiān)督檢查工作背景

水庫移民監(jiān)督檢查包括大中型水利工程征地補償、移民安置稽察和水庫移民后期扶持政策實施情況的督導檢查、稽查審計、監(jiān)測評估、績效評價和統(tǒng)計等工作，是促進水庫移民政策貫徹落實、提高移民資金使用效益、維護移民群眾合法權(quán)益的重要措施和手段[1-4]。多年以來，在《水庫移民后期扶持資金內(nèi)部審計暫行辦法》(移審計〔2013〕30號)、《大中型水利工程征地補償和移民安置資金管理稽察暫行辦法》(水移〔2014〕233號)和《水庫移民后期扶持政策實施稽察辦法》(水電移〔2017〕360號)等文件的指導和要求下，水庫移民稽察審計作為監(jiān)督檢查工作的主要方式在全國范圍內(nèi)規(guī)范有序開展，大力推進了水庫移民安置和后期扶持工作。隨著新時期“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)的確立[5]，水庫移民工作提出了“強化工作指導、實施嚴格監(jiān)管”的新思路[3]，對水庫移民稽察審計也提出了新的工作要求，原有的政策文件已難以滿足強監(jiān)管的總體要求。2019年5月，水利部水庫移民司主持編制了《水庫移民工作監(jiān)督檢查辦法(試行)》(以下簡稱《辦法(試行)》)。作為水庫移民稽查審計工作的重要依據(jù)，《辦法(試行)》已由水利部于2019年12月正式印發(fā)實施(水移民〔2019〕400號)。相對于以往的監(jiān)督檢查工作，《辦法(試行)》中重點對稽查審計工作的工作體制、工作職責、工作組織、工作范圍、工作程序、工作方法等進行了明確或調(diào)整，提出了新的工作要求；特別是對水庫移民政策實施中存在的違反相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的問題進行了分類、分級和認定，并提出了責任追究措施。

此外，2019年水庫移民稽查審計工作組織與以往的稽察和審計分別公開招標形式不同，首次由水利部采用依托技術(shù)支撐單位的方式，下達給水利部水利水電規(guī)劃設計總院(以下簡稱“水規(guī)總院”)一并組織實施。水規(guī)總院按照新時期移民工作的新要求，于2019年6—10月，組織開展了2019年的水庫移民稽察審計工作，并在多個方面進行了創(chuàng)新，取得了良好的工作成效。

2 水庫移民監(jiān)督檢查工作過程

2.1 工作組織

水規(guī)總院于2019年5月按國家有關(guān)規(guī)定對稽察工作進行了公開招標遴選，最終由長江勘測規(guī)劃設計研究有限責任公司(牽頭人)、黃河勘測規(guī)劃設計研究院有限公司、中水東北勘測設計研究有限責任公司聯(lián)合體中標，具體承擔2019年水庫移民后期扶持及移民安置稽察工作。內(nèi)部審計工作采取直接委托的方式由具有規(guī)定資質(zhì)的社會中介機構(gòu)承擔，委托北京天圓全會計師事務所承擔2019年水庫移民后期扶持資金內(nèi)部審計工作。隨后，水規(guī)總院組織各單位相關(guān)人員經(jīng)多次討論、研究，制定了稽察和審計工作的大綱和細則，作為開展相關(guān)工作的技術(shù)依據(jù)。2019年6—10月，水規(guī)總院組織數(shù)個稽察審計工作組，分赴各地，各單位齊心協(xié)力，通力合作，圓滿完成了2019年水庫移民稽察和內(nèi)部審計工作。

2.2 工作對象

2019年稽察工作主要包括對全國部分省份部分縣的后期扶持政策實施情況、部分重大水利工程的征地補償和移民安置資金使用管理情況進行稽察，對全國部分省份部分縣的后期扶持資金進行內(nèi)部審計。按照水利部的工作安排，2019年對天津、山西等12省(自治區(qū)、直轄市)24縣(市、區(qū))水庫移民后期扶持政策實施情況及廣西落久水利樞紐、四川李家?guī)r水庫等8座新建水庫工程征地補償和移民安置資金使用管理情況進行了常規(guī)稽察，對湖南、云南等18省(自治區(qū)、直轄市)40縣(市、區(qū))水庫移民后期扶持資金使用管理情況進行了內(nèi)部審計。

2.3 工作內(nèi)容及重點

水庫移民后期扶持政策實施監(jiān)督檢查內(nèi)容包括省級移民管理機構(gòu)主體責任、配套文件、人口核定、后期扶持規(guī)劃及方案[6]、項目管理、資金管理[7-8]、檔案管理及監(jiān)督管理情況等項目；水庫移民安置監(jiān)督檢查內(nèi)容除以上檢查項目外，還增加了對管理體制、實物調(diào)查、移民安置規(guī)劃(大綱)編制和審批(審核)、移民安置協(xié)議、規(guī)劃實施管理、年度計劃管理、財務管理、移民驗收和監(jiān)督評估等方面的檢查。內(nèi)部審計工作內(nèi)容還包括了資金使用效益和績效情況，以及避險解困資金管理和使用情況。特別是，《辦法(試行)》中還對以往監(jiān)督檢查工作中發(fā)現(xiàn)的共性問題和重大問題進行匯總、梳理和歸類，形成了各檢查項目的問題清單，并根據(jù)移民政策貫徹落實情況和侵害移民群眾利益程度將問題劃分為一般、較重和嚴重三個等級，規(guī)范了監(jiān)督檢查范圍和問題定性分級，保障了監(jiān)督檢查工作的公平公正，大大提高了稽察工作組的工作效率和工作質(zhì)量。

2019年度水庫移民監(jiān)督檢查工作重點由以往檢查具體水利工程和抽查縣級移民管理機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿媛鋵嵤〖壱泼窆芾頇C構(gòu)的移民工作主體責任，通過監(jiān)督檢查，督促和指導省級移民管理機構(gòu)全面落實和推進本行政區(qū)域內(nèi)的水庫移民工作。省級移民管理機構(gòu)是監(jiān)督檢查對象，接受和配合水利部開展的監(jiān)督檢查工作，并負責本行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)督檢查問題的整改落實。其主體責任主要包括水庫移民重大政策、決策部署和重點工作的落實情況，工作措施、辦法和成效，以及主動督促檢查工作情況等方面。

2.4 工作方式

2019年水庫移民稽察和內(nèi)部審計在工作對象的選取上與以往年度有較大差別。以往的監(jiān)督檢查一般都是同被監(jiān)督檢查對象協(xié)商確定要檢查的行政區(qū)域、項目和內(nèi)容，并在監(jiān)督檢查工作開展之前通知相關(guān)對象，監(jiān)督檢查工作存在失真、片面等隱患。隨著強監(jiān)管的不斷推進，2019年度的監(jiān)督檢查工作創(chuàng)新了工作方式，確保了監(jiān)督檢查情況的真實性和準確性。①基本采用雙隨機的方式選取被稽察審計的縣級行政區(qū)和項目；②采用明察為主、結(jié)合暗訪的手段；③試行稽察審計聯(lián)動機制，稽察審計工作同步開展的遼寧、吉林等10個省份，在稽察工作組帶領(lǐng)下開展內(nèi)部審計工作，部分省份還做到了稽查審計和績效評價聯(lián)動，人員共享、資料共享，工作中發(fā)現(xiàn)的重大問題需向稽察特派員報告，盡量減少打擾地方，極大地提高了工作效率。

2.5 工作力量

以往年度水庫移民監(jiān)督檢查工作組成員一般為具有多年水庫移民工作經(jīng)歷的移民工作者和財務人員，通過建立專家?guī)祀S機抽取稽察人員開展工作[9]。隨著水庫移民監(jiān)督檢查要求的提高，人員業(yè)務知識不全面、工作精力難以滿足監(jiān)管工作要求等問題逐漸凸顯。為促進水庫移民監(jiān)督檢查工作，充實監(jiān)管力量，2019年度的監(jiān)督檢查工作在具有豐富工作經(jīng)驗的稽察特派員帶領(lǐng)下，擴充了選聘專家范圍，吸收勘測設計、工程建設、資金和檔案管理等各方面的技術(shù)人才，極大地充實了監(jiān)督檢查工作隊伍。

2.6 工作程序

2019年度監(jiān)督檢查工作程序較以往年度更加細化明確，主要分為準備、實施、成果和后續(xù)工作4個階段[10]。

2.6.1準備階段

準備階段的主要工作包括以下4個方面：

a. 確定稽察審計任務。按照隨機的原則明確12個省份中開展水庫移民后期扶持政策實施情況稽察的24個縣級稽察對象，以及18個省份開展水庫移民后期扶持資金內(nèi)部審計的40個縣級審計對象。

b. 組建稽察審計組。根據(jù)稽察審計對象和內(nèi)容，組建后扶稽察組、安置稽察組和內(nèi)部審計組。

c. 研究制定稽察審計方案。明確稽察審計的范圍、時間、任務與內(nèi)容、工作方式和程序，以及工作要求和稽察組人員工作分工等。

d. 發(fā)出稽察審計通知。由水利部水庫移民司印發(fā)稽察通知和審計通知，明確稽察審計內(nèi)容、稽察審計時間和配合要求，要求被稽察審計單位準備相關(guān)資料。

2.6.2實施階段

實施階段的工作主要是在現(xiàn)場開展的監(jiān)督檢查工作，包括以下幾個步驟：

a. 聽取匯報?；旃ぷ鹘M首先進駐省級移民管理機構(gòu)所在地，聽取省級水庫移民后期扶持、在建重大水利工程移民安置總體工作情況及主體責任落實情況介紹，全面了解情況，布置下一步工作。隨后到達縣級移民管理機構(gòu)所在地，聽取縣級水庫移民后期扶持、工程移民安置工作情況介紹。

b. 查閱資料。根據(jù)(不限于)稽察審計對象提供的資料，隨機抽查工作檔案、項目檔案、會計資料，檢查其移民工作、計劃管理、項目管理、資金管理、財務管理是否符合國家有關(guān)法律法規(guī)、政策和技術(shù)標準的要求。

c. 現(xiàn)場檢查。根據(jù)稽察審計工作需要，召開座談會，深入移民安置區(qū)村組和項目實施現(xiàn)場，調(diào)查了解情況。

d. 核實問題。對存在的問題及時進行核實。

e. 擬寫稽察審計意見。對發(fā)現(xiàn)的問題提出稽察審計意見和建議，能及時整改的問題邊發(fā)現(xiàn)邊督促糾正，編寫分縣(市、區(qū))稽察審計報告初稿。

f. 交換稽察審計意見?；鞂徲嫿M離開現(xiàn)場前召開通報會，向被稽察審計單位通報發(fā)現(xiàn)的問題，并聽取被稽察審計單位意見。

2.6.3成果階段

成果階段的主要工作是對實施階段現(xiàn)場工作的成果進行整理、分析，并下發(fā)整改通知。

a. 撰寫稽察審計報告。對于稽察審計發(fā)現(xiàn)的問題，稽察審計組進一步進行綜合分析，找出問題的原因，提出問題處理初步意見，撰寫分縣(市、區(qū))稽察審計報告和分省總報告，并征求省級移民管理機構(gòu)意見，完成省級稽察審計報告。

b. 下發(fā)整改通知。針對稽察審計中發(fā)現(xiàn)的問題，由水利部水庫移民司向被稽察審計單位下達整改通知，內(nèi)容包括存在問題和整改措施建議、整改期限和整改要求等。

2.6.4后續(xù)階段

后續(xù)階段的主要工作包括以下幾個方面：

a. 資料歸檔。稽察審計報告提交后，由水規(guī)總院負責將稽察審計組收集的佐證材料、工作底稿等資料進行整理并歸檔。

b. 考核評價?；楣ぷ鹘Y(jié)束后，由水規(guī)總院組織稽察特派員和稽察專家分別填寫考核評價表并進行打分，對稽察工作組所有成員進行考核和評價。

c. 跟蹤復查。由水規(guī)總院對照稽察審計中發(fā)現(xiàn)的問題，核實被稽察審計單位提交的稽察審計整改報告，必要時水庫移民司組織復查，檢查整改落實情況。

此外，2019年度水庫移民稽查審計工作嚴格執(zhí)行了水利部《廉潔稽察八項規(guī)定》，得到了各級被稽查審計單位的肯定。

3 水庫移民監(jiān)督檢查工作總結(jié)

3.1 工作成效

3.1.1綜合運用多種監(jiān)管手段，統(tǒng)籌安排監(jiān)督檢查工作

根據(jù)2019年度稽察工作組織實踐及效果，組建工作經(jīng)驗豐富、業(yè)務范圍多元化的稽查工作組是一次有益的嘗試，提高了問題查找的全面性、準確性，提升了工作效率和工作質(zhì)量。此外，稽察工作與審計工作(具備條件下尚可與績效評價工作)實行聯(lián)動機制成效明顯，既為基層減負，提高了工作效率，又節(jié)約了工作成本，值得繼續(xù)堅持并推廣。

3.1.2監(jiān)督檢查工作成果豐碩，推動移民政策落地見效

在水利部水庫移民司的大力支持下，在相關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)各級移民管理機構(gòu)的積極配合下，2019年度水庫移民稽察審計工作共完成12份省級大中型水庫移民后期扶持政策實施情況稽察報告、8份重大水利工程征地補償和移民安置資金管理情況稽察報告和18份水庫移民后期扶持資金專項審計報告，以及提出相應的稽察審計整改意見建議[11]。稽查審計工作中，各地積極主動配合，對稽查審計發(fā)現(xiàn)的問題高度重視，特別是對部分涉及移民資金結(jié)存量大、項目進度滯后等問題做到立查立改，對部分涉及挪用資金等嚴重問題進行了反饋，監(jiān)督檢查工作已初見成效，極大地促進了水庫移民政策的貫徹落實。

3.2 工作建議

3.2.1切實加強監(jiān)督檢查工作，積極主動落實主體責任

根據(jù)2019年度稽察審計工作總體情況，省級移民管理機構(gòu)在“放管服”等國家宏觀政策背景下，特別是新一輪機構(gòu)改革現(xiàn)實影響下，移民管理工作不到位、貫徹落實移民安置政策辦法措施欠缺、主動督促檢查不及時等主體責任問題普遍存在。建議相關(guān)省級移民管理機構(gòu)以水利部水庫移民監(jiān)督檢查工作為引領(lǐng)，建立監(jiān)督檢查機制，完善監(jiān)督檢查配套制度，細化監(jiān)管責任、監(jiān)管程序、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式、監(jiān)管隊伍，查問題、找原因，結(jié)合自身職能職責，按照水庫移民工作補短板、強監(jiān)管的新要求，進一步加強監(jiān)督檢查工作力度，積極落實主體責任。

3.2.2充分利用監(jiān)督檢查成果，舉一反三提升移民工作

根據(jù)2019年度縣級稽察審計工作情況，移民資金結(jié)存量大、使用效益不高以及項目管理不規(guī)范等問題普遍存在。建議各級移民管理機構(gòu)積極采取有效辦法和有力措施，加強與相關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)，切實推進后期扶持項目建設，確保后期扶持任務和目標落實到位，保證后期扶持資金及時高效發(fā)揮效益。