美國生物安全信息披露豁免制度研究
——以“Civil Beat Law Center訴CDC案”為例

王倩

席卷全球的新冠病毒對各國的公共安全造成了重大挑戰(zhàn)，同時也凸顯了保障生物安全的重要性。生物安全事關(guān)公共安全，一定程度的生物安全信息披露有助于保障公眾知情權(quán)，提高公眾應(yīng)對生物安全挑戰(zhàn)的能力和水平。但生物安全相關(guān)信息又有別于其他政府信息的特殊性，其不當披露，可能會對公眾安全、尤其是公共衛(wèi)生安全造成一定威脅。因此，在遵循一般政府信息披露原則的前提下，生物安全相關(guān)信息的披露有哪些特殊法律規(guī)制？哪些又屬于信息披露豁免范疇？實踐中生物安全相關(guān)信息披露豁免案件又形成怎樣的司法慣例？這些都十分值得探討。

本文通過對Civil Beat Law Center訴CDC案進行分析，聚焦案件中所涉及的有關(guān)生物信息披露豁免爭議，對美國衛(wèi)生部門信息披露豁免相關(guān)法律制度、司法解釋、運行特點等問題進行研究，以期能有助于國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域了解美國的生物信息披露豁免法律制度體系這一“他山之石”。

一、“Civil Beat Law Center訴CDC案”

夏威夷大學(xué)馬諾分校有一家生物實驗室；其是夏威夷州唯一的生物實驗室，位于火奴魯魯城區(qū)附近的Kaka’ako校區(qū)的生物科學(xué)樓內(nèi)[1]，存放有大量的生物毒素。①2014年媒體披露，美國國家疾控中心（以下簡稱“CDC”）檢查發(fā)現(xiàn)，這所生物實驗室在很多方面不符合監(jiān)管規(guī)定，未達到生物毒素安全保障標準。鑒于此，2015年4月24日，夏威夷一家政府監(jiān)督機構(gòu)Civil Beat Law Center向CDC申請按照《信息自由法案》（Freedom of Information Act，以下簡稱“FOIA”）公開2014年5月的兩份相關(guān)文件——一是夏威夷大學(xué)生物實驗室違規(guī)的檢查報告，一是CDC要求該大學(xué)說明理由的信件（show cause letter），②并要求CDC解釋為何不暫停或撤銷該生物實驗室對生物制劑和毒素的占有、使用和轉(zhuǎn)移的注冊資格。2015年5月5日，CDC依據(jù)5 U.S.C.§[552](b)(3)③、45 CFR § 5.64④和42 U.S.C.§ 262a(h)(1)(C)以及(E)⑤回復(fù)Civil Beat Law Center稱，其所申請的兩文件皆屬受法律保護的信息披露豁免范疇，故拒絕其申請。

2015年5月11日，Civil Beat Law Center向美衛(wèi)生與人類事務(wù)部（Department of Health and Human Services，簡稱“DHHS”）⑥提起行政申訴，同年11月24日DHHS駁回了該申訴。2016年1月7日，Civil Beat Law Center向夏威夷地區(qū)法院提起訴訟；期間CDC根據(jù)FOIA豁免原則向Civil Beat Law Center披露了刪減版的文件，但將文件中出現(xiàn)的指向夏威夷大學(xué)的實驗室地址、設(shè)施名稱、CDC檢查人員名單和實驗室工作人員信息作了匿名化處理；同年8月30日，夏威夷地區(qū)法院作出判決，基本支持了CDC的豁免主張⑦。

2016年10月26日，Civil Beat Law Center向聯(lián)邦上訴法院第九巡回法庭提出上訴，要求CDC公開未刪減版的文件。在首次聽證會上，CDC公開了一份經(jīng)微量修改的檢查文件。2019年7月10日，上訴法院作出判決，基本推翻了一審判決，僅支持對CDC檢查人員的信息進行披露豁免。

筆者注意到，該案中一審和二審法院關(guān)于對信息披露豁免規(guī)則的適用存在不同看法，也為我們理解生物安全相關(guān)的信息披露豁免之具體豁免法律規(guī)范和適用規(guī)則提供了思考路徑，下文擬就此試作分析。

二、該案所涉法律規(guī)范

（一）《信息自由法案》——一般性豁免規(guī)范

FOIA法案于1966年出臺，后歷經(jīng)了多次修改，是美國政府信息公開的重要法律依據(jù)[2]。FOIA立法目標，是刺破行政秘密的面紗，公開行政機關(guān)行為，使其受到公共監(jiān)督，進而維護公共安全⑧。FOIA為公眾提供了強大的法律依據(jù)，任何人可以依據(jù)該法向政府機構(gòu)申請信息公開，形成了“申請-答復(fù)”模式。政府部門根據(jù)FOIA規(guī)定向公眾披露相關(guān)信息，以充分保障公民的知情權(quán)，有助于更好地發(fā)揮民主社會的功能、打擊腐敗和促使政府官員對公眾負責⑨。這一法案的主要內(nèi)容分布在《美國法典編纂》第5編第5章部分。⑩

鑒于本案主要涉及信息披露的豁免條款，因此，筆者重點關(guān)注FOIA的信息公開豁免規(guī)定。根據(jù)5 U.S.C.A.§552(b)規(guī)定，有以下九種信息披露豁免情形:

第一，通過行政命令建立的具體規(guī)則授權(quán)，為維護國防和外交政策利益，需要保密并依據(jù)行政命令合理定密的；

第二，僅與機構(gòu)內(nèi)部人事規(guī)定和實踐相關(guān)的；

第三，除本章552b節(jié)所規(guī)定的情形外，由其他法律規(guī)定豁免披露的，且如果該法律要求確定不能為公眾所知悉的事項必須排除自由裁量的空間、并建立特定的規(guī)則確定不應(yīng)披露的特定種類信息，及如果該法律頒布于《2009公開自由信息法案》之后應(yīng)當援引該法條；

第四，從個人和保密渠道所獲得的貿(mào)易機密和商業(yè)或金融信息；

第五，機構(gòu)內(nèi)部備忘錄和政策研討；

第六，個人隱私，即人事和醫(yī)療文件及類似文件的披露將對個人隱私造成無保證的侵犯的；

第七，執(zhí)法調(diào)查紀錄或信息，達到一定豁免披露需求的；

第八，對金融機構(gòu)進行監(jiān)管或監(jiān)督的信息；

第九，油氣井等地理信息或數(shù)據(jù)。

該案中，CDC主要依據(jù)FOIA第三條和第六條提出豁免答辯，在第三條授權(quán)性豁免規(guī)則下，CDC援引《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義預(yù)防和應(yīng)對法案》進行豁免。

（二）《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義預(yù)防和應(yīng)對法案》——授權(quán)性豁免規(guī)范

根據(jù)《自由信息法案》第三條豁免規(guī)范，授權(quán)《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義預(yù)防和應(yīng)對法案》（英文全名為Public Health Security and Bioterrorism Pre?paredness and Response Act以下簡稱“BPRA”，2002年頒行）以特殊政府信息公開的豁免設(shè)定權(quán)?！?·11”之后，美國國會通過了一系列法律，旨在提高美國阻止、預(yù)防和應(yīng)對生物恐怖主義及其他公共衛(wèi)生緊急情況的能力，BPRA便是其中之一；該法案內(nèi)容，分別載于《美國法典編纂》的第7、18、21、29、38、42、47編中。[11]

在BPRA單行本中，其第二章為“加強危險生物制劑和毒素的管控”專章，明確公共衛(wèi)生和人類事務(wù)部及農(nóng)業(yè)部是全美該管控的兩大重要負責主管部門。

根據(jù)BPRA，DHHS負責建立和維護可能對公共衛(wèi)生安全造成嚴重威脅的生物制劑和毒素的詳細目錄[12]，構(gòu)建目錄中制劑和毒素占有、使用和轉(zhuǎn)移的登記注冊系統(tǒng)[13]；而注冊的實體必須遵守DHHS關(guān)于占有、使用和轉(zhuǎn)移目錄中制劑和毒素的安全規(guī)定[14]。

BPRA賦予特定機構(gòu)在面臨FOIA關(guān)于信息披露要求時一定的豁免權(quán)——五類特定信息[15]不得對外披露:

第一，任何根據(jù)42 USCA § 262a（b）[16]和（c）[17]規(guī)定所提交的關(guān)于特定目錄內(nèi)制劑或毒素占有、使用和轉(zhuǎn)移的注冊或轉(zhuǎn)移文件，或者依據(jù)上述信息足以識別特定實體占有、使用和轉(zhuǎn)移的制劑或毒素的信息，或者獲得具體注冊實體的身份或位置信息；

第二，根據(jù)42 USCA § 262a（d）[18]法律規(guī)定建立的數(shù)據(jù)庫，或者根據(jù)42 USCA §262a（b）和（c）規(guī)定所提交的注冊或轉(zhuǎn)移信息合集足以泄露注冊或轉(zhuǎn)移的具體地址信息；

第三，一項紀錄的任何披露具體地址或具體轉(zhuǎn)移的安保措施的部分，這些安保措施為注冊實體用以阻止未經(jīng)授權(quán)獲得目錄內(nèi)制劑和毒素；

第四，任何根據(jù)42 USCA § 262a（b）和（c）所提交的目錄內(nèi)制劑或毒素的公開通知或失竊、丟失通知；

第五，根據(jù)42 USCA § 262a（f）[19]對具體注冊實體進行評估或報告的任何部分信息，并且依據(jù)該信息足以認定具體注冊實體所占有的目錄內(nèi)制劑或毒素，或者該信息泄露了具體注冊實體的身份和位置，而這類信息的公開披露為有關(guān)機構(gòu)認定為可能威脅公共健康或安全。

（三）聯(lián)邦法規(guī)關(guān)于FOIA相關(guān)程序之法律問題的規(guī)定

當申請人不認同DHHS的申訴決定時，根據(jù)聯(lián)邦法規(guī)第45編第5.64節(jié)規(guī)定（45 CFR§5.64）申請人有兩種申訴途徑:一是在有效行政訴訟期限內(nèi)，根據(jù)5 U.S.C.552(a)(4)(B)規(guī)定，可以向原告所在地區(qū)法院、原告主要營業(yè)地或持有記錄的機構(gòu)所在地法院提請司法審查；二是根據(jù)聯(lián)邦法規(guī)第45編第5.29節(jié)規(guī)定（45 C.F.R.§5.29），可通過向政府信息服務(wù)辦公室 (Office of Government Information Services，以下簡稱“OGIS”)[20]尋求幫助，即OGIS為FOIA信息披露申請者和聯(lián)邦機構(gòu)提供糾紛解決斡旋服務(wù)，以作為訴訟的非排他性替代方式。該案中，申請人選擇了向法院提起訴訟的方式。

同時，關(guān)于證明責任的分配，根據(jù)FOIA規(guī)定，舉證責任由主張信息披露豁免的政府機構(gòu)承擔，因此關(guān)于信息披露豁免規(guī)則的適用主要從被申請的政府機構(gòu)角度出發(fā)。

三、生物安全相關(guān)信息披露豁免規(guī)則在“Civil Beat Law Center訴CDC案”中的具體適用

（一）FOIA第三條豁免的法律適用

1.BPRA下的“地點指向性豁免”和“公共威脅豁免”。

FOIA第三條豁免規(guī)則為授權(quán)性豁免，本身并未設(shè)定具體的豁免標準，而是通過授權(quán)BPRA決定對CDC信息披露的豁免。因此，首先需要判斷的就是CDC的豁免請求是否屬于BPRA的豁免范疇。

具體在BPRA規(guī)定不得披露的五類信息中，CDC依據(jù)42 U.S.C.A.§262a條第三款和第五款作了信息保留:第一，依據(jù)BPRA的豁免規(guī)定的第三款“一項紀錄的任何披露了具體地址或具體轉(zhuǎn)移的安保措施的部分，這些安保措施為注冊實體用以阻止未經(jīng)授權(quán)獲得目錄內(nèi)制劑和毒素”進行申請，CDC將申請人提請的信息作了刪減，將所有報告中指向夏威夷大學(xué)的具體違規(guī)信息都作了保留，可將其視為“地點指向性豁免（site-specific exemption）”。第二，CDC同時援引BPRA的豁免規(guī)定第五款，即“對具體注冊實體進行評估或報告的任何一部分信息，并且依據(jù)該信息足以認定具體注冊實體占有的目錄內(nèi)制劑或毒素，或者該信息泄露了具體注冊實體的身份和位置，而這類信息的公開披露為有關(guān)機構(gòu)認定為可能威脅公共健康或安全”進行豁免，該豁免被視為“公共威脅豁免（public endangerment exemption）”。

關(guān)于“地點指向性豁免”，CDC在二審應(yīng)訴時的內(nèi)部審查中發(fā)現(xiàn)，其在回復(fù)2015年的另一項FOIA請求時未作任何刪減，向申請人披露了2014年5月CDC發(fā)給夏威夷大學(xué)的信件全文，未作任何刪減，因此向Civil Beat Law Center進行了同樣披露。此舉使得CDC一直以來依據(jù)§262a(h)(1)(C)所主張的地點指向性豁免無效[21]。

關(guān)于“公共威脅豁免”，二審法院要求CDC必須提供具體證據(jù)，以證明身份和地址的披露將危機公眾健康或安全，但是CDC一直以來都是結(jié)論性主張，認為披露注冊實體的身份和地址將威脅公共健康或安全。但從BPRA立法歷史來看，基于公共威脅的豁免必須充分考慮公眾的知情權(quán)，在平衡二者關(guān)系時，應(yīng)當考慮該注冊實體從事相關(guān)生物制劑的工作是否已經(jīng)為公眾所知悉，如果已經(jīng)為公眾所知悉，則相關(guān)檢查報告的披露對公共健康和安全的威脅較?。欢绻枪娝恢膹氖律镏苿┯嘘P(guān)研究的注冊實體，信息的披露所產(chǎn)生的威脅可能更大。同樣，CDC還應(yīng)當說明，如果披露會對公眾安全造成怎樣的威脅。鑒于CDC在該問題上僅提供了結(jié)論性表述，未提供有力的證據(jù)，二審法院并未支持CDC的該項豁免請求[22]。

2.是否符合官方認可原則。

所謂“官方認可原則”，英文名“official acknowledgment doctrine”，指如果政府已經(jīng)公開承認某一信息，則FOIA原告可以強制要求該機構(gòu)進行信息披露，即使該機構(gòu)已經(jīng)獲得了信息披露的有效豁免[23]。符合該原則需要滿足三個標準:第一，申請的信息必須和先前所披露的信息一樣具體；第二，申請的信息必須和先前所披露的信息相匹配；第三，申請的信息必須已經(jīng)通過官方和有記錄的途徑向公眾泄露。因此，已經(jīng)為公眾所知悉的信息并不必然導(dǎo)致“官方認可原則”的適用。

該原則適用的情形為:放棄對FOIA豁免的“其他有效”主張，官方認可即被視為對信息披露豁免的放棄，也就是說，該原則的適用必須以有效的FOIA信息披露豁免為前提，如果最初的豁免都不符合，“官方認可原則”就沒有適用空間。

Civil Beat Law Center同時依據(jù)“官方認可原則”向法院申請CDC強制披露，認為此前夏威夷大學(xué)官網(wǎng)已經(jīng)提供了實驗室的相關(guān)信息，CDC的檢查報告不應(yīng)當再對官方已經(jīng)認可的信息進行隱匿。

在該案中，如果法院支持了CDC基于FOIA第3條的豁免，原告Civil Beat Law Center便可以援引“官方認可原則”繼續(xù)申請有關(guān)信息的公開，因為此前公眾已經(jīng)通過夏威夷大學(xué)官網(wǎng)、媒體等方式知悉實驗室的地址等信息，但法院最終并未支持CDC的豁免主張，“官方認可原則”在該案也就沒有了適用基礎(chǔ)。

（二）FOIA第六條豁免的法律適用

根據(jù)FOIA第六條豁免規(guī)則，即“人事和醫(yī)療文件及類似文件的披露將對個人隱私造成無保證的侵犯”，CDC主張對檢查報告中所出現(xiàn)的CDC檢查人員進行信息隱藏。判斷這一準則適用與否，需要平衡個人隱私和公共利益之間的關(guān)系，二審法院對此進行了兩層分析:首先，對所披露的個人隱私進行評估——該披露個人隱私利益是否重要，如果個人隱私的披露將會使對方面臨著難堪、騷擾或虐待風險，則符合FOIA第六條的豁免要求；其次，判斷信息披露所保護的公共利益是否大于個人隱私利益，在多大程度上符合FOIA的核心目的——極大幫助公眾理解政府的運行或活動。

鑒于CDC工作人員作為掌握危險生物制劑、毒素相關(guān)專業(yè)知識的人員，其個人隱私利益具有非常重要的意義，對其個人信息的披露可能會使其面臨一定威脅，進而危及社會公共利益；同時，其在檢查工作中并未有任何瀆職行為，未違反其職業(yè)規(guī)范等要求，因此，對其個人信息的披露對公眾了解檢查工作無實質(zhì)幫助。

綜上，二審法院認為CDC依據(jù)FOIA第三條豁免原則，援引BPRA的“地點指向性豁免”和“公共威脅豁免”主張不能成立，而CDC依據(jù)FOIA第六條豁免原則所主張的“個人隱私保護”豁免主張成立，CDC乃據(jù)此向Civil Beat Law Center作了相應(yīng)披露。

四、該案所涉生物安全相關(guān)信息披露豁免制度運行的特點及啟示

以《信息自由法案》為主的政府信息披露豁免制度的設(shè)計初衷，是為了保護公共安全、加強公眾監(jiān)督。但隨著生物安全、恐怖主義等對國家安全所造成的新的威脅情形出現(xiàn)時，一般政府信息的豁免規(guī)則不適應(yīng)生物安全等信息的豁免要求，故通過《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義預(yù)防和應(yīng)對法案》進行單獨規(guī)定，以具體化生物信息豁免披露規(guī)則。

關(guān)于政府信息披露標準，《自由信息法案》所規(guī)定的為一般性標準，而《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義預(yù)防和應(yīng)對法案》為特殊性標準；如何平衡基于豁免規(guī)則的信息保留和因為保留而導(dǎo)致的公共安全威脅之間的關(guān)系，通過該案的司法實踐，可窺見以下特點:

（一）美國生物信息披露豁免制度運行的特點

1.豁免規(guī)則的適用標準較高。

這包括以下幾方面:

信息披露豁免規(guī)則限縮解釋。FOIA最主要的目的是進行信息公開，而信息披露的例外情形則必須嚴格限制，無論是FOIA法條本身所賦予的豁免權(quán)，還是依據(jù)FOIA規(guī)定援引其他法案進行信息披露的豁免，都應(yīng)當嚴格解釋[24]。在生物信息披露案件中，依然首先遵循公開為基本原則，不公開為例外。

公眾已知事實不構(gòu)成信息披露豁免的阻卻事由。此外，該案的特殊之處在于，Civil Beat在訴訟之初應(yīng)該已經(jīng)從媒體等渠道獲得了夏威夷大學(xué)生物實驗室的有關(guān)信息，但是依然可以向CDC提出信息公開請求，此舉表明了FOIA所保護的公眾信賴利益，不以公眾是否知悉有關(guān)信息為前提，并遵循“官方認可原則”進行論證，通過程序正義和實體公正的方式維護公眾基于FOIA所享有的知情權(quán)。

信息的部分披露。當申請人所申請的信息是一份整體的記錄時，部分信息披露豁免不阻卻非豁免部分信息的公開，有關(guān)機構(gòu)可以通過刪除或編輯不適合披露的部分，向社會公開有關(guān)記錄，以最大范圍保障公眾的知情權(quán)。

結(jié)論性抗辯不構(gòu)成披露豁免理由。通過該案，可見CDC在援引披露可能會造成“公共威脅”時，法院認為單純的結(jié)論性援引不構(gòu)成豁免的有效理由，有效的豁免理由必須基于有充分的證據(jù)，不能僅僅依靠政府機構(gòu)的總結(jié)性論斷。政府機構(gòu)的有效抗辯應(yīng)當基于“沃恩標準（Vaughn Index）”[25]作出，一般需要將文件的每一個具體部分進行論證，提供豁免信息的日期、來源、接收方、主題、實質(zhì)性細節(jié)等供法官來進行判斷[26]，這也逐步成為政府機關(guān)進行豁免抗辯的標準。

2.FOIA豁免規(guī)則復(fù)合型。

FOIA羅列了九大豁免規(guī)則為所有政府部門適用，只要申請披露的信息屬于豁免保護范疇即可，這表明政府信息披露的豁免范圍實際是很廣的，生物信息的豁免請求也可以在FOIA所規(guī)定的九大豁免中尋求適用，針對一項信息披露申請，可以援引多條豁免規(guī)則。根據(jù)2019財年FOIA的有關(guān)統(tǒng)計報告，CDC共收到1270項信息披露請求項，其中豁免披露請求達533項，豁免的請求占了一定的比例；而在CDC的533項信息披露豁免中，有15項豁免是依據(jù)FOIA第3項授權(quán)性豁免作出的，有78項是依據(jù)FOIA第4項豁免請求作出的，有117項是依據(jù)FOIA第5項豁免請求作出的，有313項依據(jù)FOIA第6項豁免請求作出的，有5項是依據(jù)FOIA第7項豁免請求作出的，有3項是依據(jù)FOIA第9項豁免請求作出的[3]。

這一分散化數(shù)據(jù)也表明，信息披露豁免類型更加復(fù)合、具體，而非僅僅抽象地以“社會公共利益”或“國家利益”一以概之，也使得信息披露的豁免機制更加規(guī)范；尤其其中第3項授權(quán)性豁免，通過授權(quán)其他專門性法律進行具體的制度設(shè)計，為公共衛(wèi)生安全、生物安全等更多專門性的信息公開豁免保留了空間，保障了特定領(lǐng)域信息的有效披露。

3.監(jiān)督的重要性。

第一，社會獨立監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。在Civil Beat Law Center訴美國CDC案中，Civil Beat Law Center作為一家獨立的政府監(jiān)督機構(gòu)，以保障公眾充分知情權(quán)為由向CDC提出FOIA請求；在面對政府機構(gòu)強勢的拒絕之后，提起訴訟并積極抗辯，最終使得CDC向其作了披露，凸顯了獨立監(jiān)督機構(gòu)在監(jiān)督政府信息公開方面的優(yōu)勢。

第二，司法監(jiān)督。在對美國的權(quán)力監(jiān)督中，司法審查扮演著非常重要的角色，從強制醫(yī)療審查到信息公開豁免審查，及在平衡公共安全和個人權(quán)利之間，都發(fā)揮著重要作用[4]。

法院對信息公開案件所進行的司法審查，本身就是司法監(jiān)督的過程；而政府機構(gòu)通過向法院提交一系列豁免請求的證明文件，承擔信息豁免舉證責任，極大體現(xiàn)了司法對公權(quán)力的約束。但同時，在政府信息公開豁免中，如果政府機構(gòu)無法按照“沃恩標準”進行舉證，豁免證明標準無法滿足時，當事人可申請法院進行秘密審查（in camera review）[27]，即由法院對政府部門的材料進行秘密審查，再決定是否應(yīng)當賦予其信息公開豁免權(quán)。當然，法院在秘密審查的適用上是非常慎重的，在Civil Beat Law Center訴美國CDC案一審中，原告多次請求法院進行秘密審查，但并未得到采納，即表明了法院在行使司法權(quán)上的審慎。這樣的制度設(shè)計為公眾的知情權(quán)提供了司法保障，強化了信息披露豁免制度的司法監(jiān)督，有效約束了公權(quán)力。

（二）美國信息披露豁免制度運行中所存有的問題

1.政府部門容易濫用政府信息披露豁免規(guī)則。

面對信息披露申請尤其是敏感信息的披露，政府部門往往習(xí)慣于援引政府信息披露豁免條款。比如在Civil Beat Law Center訴美國CDC案中，面對申請人關(guān)于披露關(guān)于夏威夷生物實驗室的檢查信息申請，CDC首先認為被申請披露的信息屬于FOIA規(guī)定的豁免范疇，強硬拒絕了申請人的申請；后來DHHS又以同樣的理由拒絕了申請人的行政申訴。而在后續(xù)的一審中，CDC先是作了大幅度刪減版的披露；在二審中，又對報告作了除個人隱私外的全文披露（因為在二審審查過程中，CDC自己發(fā)現(xiàn)相同的文件在先前已經(jīng)對外作了披露）。這也進一步表明，政府部門在面對信息披露的申請時，特別傾向于援引FOIA關(guān)于信息披露豁免的規(guī)定，進而容易導(dǎo)致信息披露豁免規(guī)則的濫用。

2.政府信息披露豁免案件審理耗時過長。

從Civil Beat Law Center訴美國CDC案可以發(fā)現(xiàn)，該案發(fā)生于2015年，終審于2019年結(jié)束，前后歷時四年的時間。從信息披露豁免制度設(shè)計上來看，政府部門有專業(yè)的FOIA辦公室來處理信息披露申請工作，當政府部門作出拒絕披露的決定時，申請人既可以申請行政救濟，也可以尋求司法救濟，救濟的制度設(shè)計十分完備。該案中，申請人直接向法院提起訴訟，尋求司法救濟，而從初審法院到終審法院，花費三年時間，耗時長久。該案申請政府信息披露的是一家獨立的政府監(jiān)督機構(gòu)，其專業(yè)化的職能賦予了其應(yīng)對如此復(fù)雜且冗長訴訟程序的能力；而對于普通民眾來講，當申請政府信息披露時如果遇到如此復(fù)雜的情形，其是否具備專業(yè)的人力、物力和時間去應(yīng)對這樣的訴訟程序呢？這是值得深思的。

此外，如果是關(guān)乎公共安全的切實、緊迫的重要信息，歷經(jīng)如此耗時緩慢、反復(fù)冗長的信息披露之行政審查和司法審查過程，其是否可以發(fā)揮向公眾進行預(yù)警、保護社會公共利益的目的及信息披露的時效性等，都值得商榷。

3.司法實踐尚未達成生物安全相關(guān)豁免規(guī)則適用的共識。

在該案中，一審和二審法官作出了幾乎相反的判決，一審法官支持了CDC幾乎全部的豁免請求；而二審則推翻了一審的判決，判決CDC公開除涉及個人隱私外的所有申請信息。這也進一步表明，在生物安全相關(guān)信息的豁免適用上，司法實踐尚未形成統(tǒng)一的共識，尤其是在關(guān)于《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義預(yù)防和應(yīng)對法案》的豁免規(guī)則的解釋和適用，以及與《自由信息法案》的結(jié)合上。當然，絕對的共識上是客觀難及的，但是當涉及到公共衛(wèi)生安全的時候，有必要建立區(qū)別于普通政府信息豁免的相對一致的司法解釋規(guī)則，以引導(dǎo)諸如生物安全等信息的公開披露，發(fā)揮其維護社會公共利益的作用。

（三）對我國生物安全相關(guān)信息披露豁免制度之完善的啟示

1.進一步具體化生物安全信息披露豁免標準。

我國的政府信息公開往往被納入到行政法范疇，目前主要的行政法規(guī)是《中華人民共和國政府信息公開條例》。關(guān)于我國政府信息公開的立法目標，2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》第一條規(guī)定是:“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用?！盵28]，從該法條可以看出其立法目的具有多樣性和復(fù)合性，兼具保障特定主體的知情權(quán)、提高政府透明度、建設(shè)法治政府、發(fā)揮服務(wù)作用等，當如此多的價值目標發(fā)生沖突時，政府信息豁免制度應(yīng)當優(yōu)先保障哪一個價值目標？如何確定上述目標價值位階？對此應(yīng)當構(gòu)建明確的標準。

我國政府信息披露的豁免主要體現(xiàn)在《中華人民共和國政府信息公開條例》第十三條中——“國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私、行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)”四類信息為信息公開豁免范圍，當然每種類型適用標準并不相同，但具體政府信息界定不明，也導(dǎo)致了對政府信息公開申請披露權(quán)利的濫用[5]；而生物安全相關(guān)信息具體應(yīng)當屬于哪一類別，公開豁免的理由是否可以復(fù)合援引，因此，有必要從立法和司法的角度明確相關(guān)標準，建立豁免清單，為政府信息公開機制的運行建立規(guī)范化的標準；而在關(guān)乎社會公共安全的生物信息豁免上，更要嚴格豁免標準。

2.一般法與特別法相結(jié)合。

Civil Beat Law Center訴美國CDC一案的法律適用涉及到兩部法律，其中一部以《自由信息法案》為主的一般性法律，也是政府信息公開或不公開的最基本規(guī)范，全面規(guī)定了政府信息公開的九大豁免情形，而第三條豁免原則以授權(quán)的方式賦予其他特定領(lǐng)域法案相應(yīng)政府信息公開豁免的權(quán)利——在該案中主要體現(xiàn)為《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義預(yù)防和應(yīng)對法案》就特定公共衛(wèi)生領(lǐng)域的政府信息披露單獨作了詳細規(guī)定。

《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義預(yù)防和應(yīng)對法案》主要通過授權(quán)衛(wèi)生與人類事務(wù)部和農(nóng)業(yè)部為兩大生物安全主管部門。一部信息披露一般法不可能窮盡所有的信息披露豁免情形，通過在一般法中授權(quán)其他法律規(guī)范的方式，在有關(guān)生物安全保障法律中，明確生物安全相關(guān)信息披露或豁免的標準，有助于更好地對豁免披露信息范圍進行界定，保障公共安全，同時也有助于保持信息披露一般性立法的穩(wěn)定性。

3.加強監(jiān)督。

加強司法監(jiān)督。我國司法機關(guān)在審查行政機關(guān)的信息公開豁免案件時，多以形式審查為主，積極的實質(zhì)審查較少。例如，在審查行政機關(guān)是否認定和公開執(zhí)法案卷信息的合法性時，基本順從行政機關(guān)的處理意見和行為邏輯[6]。因此，有必要加強司法監(jiān)督，尤其在涉及社會公共利益時，司法審查的過程必須是實質(zhì)審查的過程，在實踐中逐步探索建立信息披露豁免的司法標準和門檻，發(fā)揮司法的實質(zhì)監(jiān)督作用。

發(fā)揮社會監(jiān)督的力量。在該案中，原告英文全名為Civil Beat Law Center for the Public Interest,INC，其“Public Interest”（公共利益）凸顯出這家獨立的政府監(jiān)督機構(gòu)的目標；而如此耗時耗力之大的訴訟，并非每個獨立的個體可以承擔，故未來可以借鑒環(huán)境民事公益訴訟制度的建立，嘗試構(gòu)建基于公共安全或公共利益的信息公開豁免監(jiān)督制度，以發(fā)揮社會監(jiān)督在維護社會公共利益中的作用。

五、結(jié)語

本文通過對Civil Beat Law Center訴美國CDC這一曠日持久案件的分析，對美國生物安全相關(guān)信息披露的豁免制度運行機制進行了探討。美國的政府信息披露制度雖擁有較長的立法歷史和法律實踐，但關(guān)于生物安全相關(guān)問題在“9·11”以后才備受重視，《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義預(yù)防和應(yīng)對法案》的出臺細化了生物安全相關(guān)信息的披露豁免規(guī)則。而從Civil Beat Law Center訴美國CDC一案中，不難看出美國公權(quán)力機關(guān)在面對政府信息披露的申請時，也習(xí)慣于尋求法律對于信息披露的某種豁免，以保持自身行政權(quán)力行使的絕對。加強對權(quán)力的監(jiān)督，最大限度維護社會公共利益，也是多國政府信息公開制度發(fā)展的趨勢，近年來我國在推進政府信息公開方面也下了很大力氣，2019年出臺了新的《政府信息公開條例》，有助于進一步提升政府工作透明度，保障公眾知情權(quán)；而未來我國的生物安全相關(guān)信息公開豁免制度將具體如何運行，同樣值得期待。

注釋

①存放的生物毒素包括:botulinum neurotoxins,the Ebola virus,Tetrodotoxin,Brucella abortus,Brucella melitensis,Brucella suis,Burkholderia pseudomallei,Burkholderia pseudomallei,the Nipah virus,Ralstonia solanacearum,and Xanthomonas oryzae.

②"Show cause letter"是指當被檢查的機構(gòu)存在嚴重違反生物制劑和毒素相關(guān)監(jiān)管規(guī)定時，有關(guān)部門將該信件發(fā)給被檢查機構(gòu)，羅列出其生物安全和安保薄弱之處，給予被檢查機構(gòu)機會以解釋不應(yīng)暫停其注冊資格的理由。

③(b)This section does not apply to matters that are--

(3)specifically exempted from disclosure by statute(other than section 552b of this title),if that statute--

(A)(i)requires that the matters be withheld from the public in such a manner as to leave no discretion on the issue;or(ii)establishes particular criteria for withholding or refers to particular types of matters to be withheld;and

(B)if enacted after the date of enactment of the OPEN FOIA Act of 2009,specifically cites to this paragraph.

④§5.64 What avenues are available to me if I disagree with HHS's appeal decision?

(a)In our response letter,we notify you of your right to seek judicial review of an adverse determination as set forth in the FOIA at 5 U.S.C.552(a)(4)(B).Before seeking review by a court of an adverse determination,you generally must first submit a timely administrative appeal.

(b)We also inform you that the Office of Government Information Services(OGIS)offers mediation services to resolve disputes between FOIA requesters and Federal agencies as a non-exclusive alternative to litigation.As referenced in§5.29(b)you may contact OGIS via mail,email,or telephone for assistance.

⑤§262a.Enhanced control of dangerous biological agents and toxins

(h)Disclosure of information

(1)Nondisclosure of certain information

No Federal agency specified in paragraph(2)shall disclose under section 552 of Title 5 any of the following：

(C)Any portion of a record that discloses the site-specific or transfer-specific safeguard and security measures used by a registered person to prevent unauthorized access to listed agents and toxins.

(E)Any portion of an evaluation or report of an inspection of a specific registered person conducted under subsection(f)that identifies the listed agent or toxin possessed by a specific registered person or that discloses the identity or location of a specific registered person if the agency determines that public disclosure of the information would endanger public health or safety.

⑥衛(wèi)生與人類事務(wù)部下設(shè)許多內(nèi)部機構(gòu)，CDC是其中之一。

⑦Civil Beat Law Ctr.for the Pub.Interest,Inc.v.Centers for Disease Control&Prevention,204 F.Supp.3d 1132(D.Haw.2016),aff'd in part,vacated in part,rev'd in part,929 F.3d 1079(9th Cir.2019).

⑧U.S.Dep’t of State v.Ray,502 U.S.164,173,112 S.Ct.541,116 L.Ed.2d 526(1991).

⑨NLRB v.Robbins Tire&Rubber Co.,437 U.S.214,242,98 S.Ct.2311,57 L.Ed.2d 159(1978).

⑩5 U.S.C.A.§552.Public information;agency rules,opinions,orders,records,and proceedings.

[11]第7編農(nóng)業(yè)，第18編犯罪和刑事程序，第21編食品和藥品，第29編勞動者，第38編退役軍人福利，第42編公共衛(wèi)生和福利，第47編電信。

[12]42 U.S.C.§ 262a(a)(1)(A).

[13]42 U.S.C.§ 262a(a)(d)(1).

[14]42 U.S.C.§ 262a(a)(e)(1).

[15]42 U.S.C.A.§262a.

[16]（b）目錄內(nèi)制劑和毒素轉(zhuǎn)移的規(guī)定。

[17]（c）目錄內(nèi)制劑和毒素的占有和使用。

[18]（d）注冊、認證和數(shù)據(jù)庫。

[19]（f）檢查INSPECTIONS。

[20]隸屬于國家檔案和記錄管理局。

[21][22]Civil Beat Law Ctr.for the Pub.Interest,Inc.v.Centers for Disease Control&Prevention,929 F.3d 1079(9th Cir.2019).

[23]ACLU v.U.S.Dep't of Def.,628 F.3d 612,620(D.C.Cir.2011).

[24]Plazas-Martinez v.Drug Enforcement Admin.,D.D.C.1995,891 F.Supp.1.

[25]Vaughn v.Rosen,484 F.2d 820(D.C.Cir.1973),cert.denied,415 U.S.977(1974).

[26] Litigation Considerations"Vaughn Index",2005 WL 6339795.

[27]5 U.S.C.A.§552(West).

[28]參見《中華人民共和國政府信息公開條例》