德國(guó)《防疫法》的內(nèi)容及其借鑒

黃禮登

一、德國(guó)《預(yù)防與抗擊人類(lèi)傳染病法》簡(jiǎn)介

（一）德國(guó)《預(yù)防與抗擊人類(lèi)傳染病法》的最新修改

德國(guó)于2000年通過(guò)的《預(yù)防與抗擊人類(lèi)傳染病法（GesetzzurVerhütung und Bek?mpfung von Infektion?skrankheitenbeim Menschen）》（以下簡(jiǎn)作《防疫法（In?fektionsschutzgesetz）》）包括總則、協(xié)調(diào)與早期識(shí)別、流行病學(xué)監(jiān)督、可傳染病的預(yù)防、可傳染病的抗擊、對(duì)特定機(jī)構(gòu)和人員的防疫、用水、對(duì)接觸食品人員的衛(wèi)生要求、接觸病原體的活動(dòng)、主管機(jī)關(guān)、對(duì)共同體法的協(xié)調(diào)、特定情形下的補(bǔ)償、費(fèi)用、特別條款、刑事與罰款條款和過(guò)渡條款等十六章。

為了應(yīng)對(duì)新型冠狀肺炎（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新冠肺炎”）疫情，德國(guó)于2020年3月27日修訂了《防疫法》，其中有九個(gè)修訂的條款分別于2020年3月28日和3月30日生效；其他修改的條款將在2021年到2024年期間生效。

已經(jīng)生效的新修訂條款涉及如下內(nèi)容:其一，《防疫法》第四條明確規(guī)定了羅伯特·科赫研究所是預(yù)防傳染病的國(guó)家機(jī)關(guān)；同時(shí)，新增的第四條第一款a規(guī)定，聯(lián)邦衛(wèi)生部至遲于2021年3月31日向德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)提交一份關(guān)于“新冠肺炎”疫情的報(bào)告，該報(bào)告中應(yīng)含有從法律、設(shè)施和人員等方面加強(qiáng)羅伯特·科赫研究所建設(shè)的建議。其二，完全刪除了原來(lái)第五條規(guī)定的聯(lián)邦和州之間的信息交換機(jī)制，首次規(guī)定了疫情的確認(rèn)和發(fā)布機(jī)制，即由聯(lián)邦議會(huì)確認(rèn)全國(guó)范圍的疫情，并賦予聯(lián)邦衛(wèi)生部一系列防疫方面的權(quán)力。其三，新增第五條a規(guī)定了在全國(guó)疫情期間，護(hù)理人員和接受過(guò)醫(yī)學(xué)培訓(xùn)的人員被允許實(shí)施醫(yī)療活動(dòng)。其四，對(duì)于第二十八條所規(guī)定的防護(hù)措施，將原來(lái)“限制大量人員聚集”修改為“限制人員聚集”，刪除了“大量”的字樣。其五，第五十六條增加了因關(guān)閉幼兒園和學(xué)校而應(yīng)給予賠償?shù)霓k法。其六，第五十七條對(duì)補(bǔ)償與社保和就業(yè)促進(jìn)金之間的關(guān)系作了補(bǔ)充規(guī)定。其七，第五十八條對(duì)于無(wú)社會(huì)保險(xiǎn)者的補(bǔ)償機(jī)制作了修訂。其八，第六十六條完善了州財(cái)政關(guān)于賠償?shù)臋C(jī)制。其九，第七十三條增加了對(duì)違反第五條第二款第一項(xiàng)和第二項(xiàng)情形的行為給予罰款的規(guī)定。

（二）德國(guó)《防疫法》的主要內(nèi)容

1.對(duì)預(yù)防與抗擊的規(guī)定。

《防疫法》的總則中規(guī)定了各部門(mén)、各機(jī)構(gòu)和人員的協(xié)作配合義務(wù)，明確了責(zé)任必須清晰以及通過(guò)宣傳促進(jìn)預(yù)防的原則。該法第二條對(duì)一系列重要概念，比如“病原體”“傳染”“傳染病”“有威脅的傳染病”“病人”“疑似病人”“病原體攜帶者”“感染人員”“醫(yī)院感染”和“接種”等給出了定義。

在流行病學(xué)監(jiān)督觀察方面，該法規(guī)定了:義務(wù)報(bào)告的對(duì)象，包括霍亂等18種疾病以及埃博拉等51種病原體；報(bào)告義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)情況后24小時(shí)之內(nèi)向當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生局報(bào)告，衛(wèi)生局最遲在第二天向羅伯特·科赫研究所報(bào)告；處于傳染衛(wèi)生學(xué)觀察下的幾類(lèi)專(zhuān)門(mén)人員有義務(wù)向監(jiān)督人員報(bào)告相關(guān)情況和提交相關(guān)材料，但是當(dāng)報(bào)告情況會(huì)給他本人及其直系親屬帶來(lái)刑事指控或者行政處罰風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，他可以拒絕報(bào)告和提供材料；監(jiān)督人員有權(quán)進(jìn)入和查看相關(guān)場(chǎng)所、查閱資料和檢查物品，等等。

就傳染病的預(yù)防而言，該法規(guī)定了:相關(guān)機(jī)構(gòu)可采取的一般措施和特殊措施，一般措施包括進(jìn)入相關(guān)場(chǎng)所、查閱相關(guān)資料、檢查相關(guān)物品和詢(xún)問(wèn)相關(guān)人員等，特殊措施包括消毒、銷(xiāo)毀相關(guān)物品，以及消滅害蟲(chóng)、癢螨、頭虱等各種必要的措施；對(duì)此，被采取措施的相關(guān)人員有容忍的義務(wù)；其第二十三條還特別詳細(xì)地規(guī)定了預(yù)防醫(yī)院內(nèi)傳染的措施。此外，聯(lián)邦最高衛(wèi)生當(dāng)局根據(jù)羅伯特·科赫研究所的建議，可以向公眾發(fā)布注射疫苗和采取其他特殊措施的推薦信息，還可以下令免費(fèi)注射疫苗。

在抗擊傳染病方面，該法規(guī)定:衛(wèi)生局可以對(duì)疑似病人或者確診病人以及感染者進(jìn)行醫(yī)學(xué)檢查和背景調(diào)查，可以傳喚上述人員；調(diào)查的內(nèi)容包括種類(lèi)、原因、感染源和接觸范圍等，調(diào)查可以向第三人進(jìn)行，相關(guān)人員有配合的義務(wù)；對(duì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的情況衛(wèi)生局有及時(shí)通報(bào)的義務(wù)，比如發(fā)現(xiàn)動(dòng)物向人傳染的病原體，應(yīng)當(dāng)立即通報(bào)給動(dòng)物管理部門(mén)；主管部門(mén)可以采取必要的保護(hù)性措施來(lái)抗擊傳染病傳播，比如限制或禁止聚眾的活動(dòng)，關(guān)閉公共性機(jī)構(gòu)，責(zé)令禁止進(jìn)出相關(guān)地點(diǎn)，采取觀察、隔離措施和禁止感染或疑似人員從事特定的活動(dòng)等；其第三十條還規(guī)定，因傳染性肺炎或者因出血性發(fā)熱而致病的人員或者疑似人員，應(yīng)當(dāng)立即在醫(yī)院或者合適的地方進(jìn)行隔離，其相關(guān)人員若不服從，主管機(jī)關(guān)可以指令強(qiáng)制隔離。

2.對(duì)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、人員與活動(dòng)的規(guī)定。

《防疫法》規(guī)定了對(duì)于特定機(jī)構(gòu)、企業(yè)和人員的防疫措施:對(duì)于嬰幼兒集中的機(jī)構(gòu)，比如托兒所、幼兒園等，如果有人被傳染了所列舉的特定傳染病，不得在此機(jī)構(gòu)內(nèi)開(kāi)展照料、教育等活動(dòng)，不得進(jìn)入和使用該機(jī)構(gòu)的場(chǎng)所；在此類(lèi)機(jī)構(gòu)工作的人員在初次入職以及之后每?jī)赡辏家晒椭鲗?duì)其進(jìn)行防疫教育，告知其配合義務(wù)。

《防疫法》使用了一個(gè)專(zhuān)章共五個(gè)條款對(duì)用水和廢水作了規(guī)定:要求保證飲用水、游泳池和澡堂等場(chǎng)所的用水衛(wèi)生安全，這些場(chǎng)所要對(duì)儲(chǔ)水、供水裝置進(jìn)行消毒，供水企業(yè)要對(duì)水質(zhì)進(jìn)行檢查；主管部門(mén)應(yīng)對(duì)用水衛(wèi)生安全進(jìn)行監(jiān)督，其各項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦衛(wèi)生部發(fā)布法令予以確認(rèn)；聯(lián)邦環(huán)境部負(fù)責(zé)出臺(tái)對(duì)由水傳播的傳染病的預(yù)防和抗擊方案；廢水的排放必須滿(mǎn)足防疫要求。

對(duì)接觸食品的人員的健康要求，該法規(guī)定:感染了霍亂、沙門(mén)氏菌和傳染性腸胃炎等特定病毒的人員，應(yīng)被禁止從事與接觸食品有關(guān)的活動(dòng)或者工作，比如生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)龋恍l(wèi)生局可以在確保不傳染的情況下發(fā)出例外性許可；相關(guān)人員只有符合健康條件并且接受了衛(wèi)生局的培訓(xùn)、得到衛(wèi)生局簽發(fā)的健康證明后，才可以從事接觸食品的營(yíng)利性工作或活動(dòng)。

對(duì)于病原體，該法規(guī)定:進(jìn)出口、保存、出售以及研究病原體，需要政府的許可，但在滿(mǎn)足一定條件下可以有例外情況；基于脊髓灰質(zhì)炎病毒的重要性，其第五十條a專(zhuān)門(mén)規(guī)定，保存有該病毒的人員或機(jī)構(gòu)必須第一時(shí)間上報(bào)主管部門(mén)，而一旦對(duì)于預(yù)防和抗擊脊髓灰質(zhì)炎沒(méi)有具體作用時(shí)就必須立即銷(xiāo)毀該病毒或含有該病毒的物質(zhì)。

此外，為了與歐盟頒布的預(yù)防控制傳染病的法令相協(xié)調(diào)，德國(guó)的《防疫法》專(zhuān)門(mén)規(guī)定可以通過(guò)具體的法令來(lái)貫徹和落實(shí)歐盟的法令。

3.對(duì)補(bǔ)償、救濟(jì)和懲罰的規(guī)定。

德國(guó)《防疫法》關(guān)于補(bǔ)償規(guī)定得非常詳細(xì):感染傳染病的人員或者疑似人員，如果其由于工作禁令或者活動(dòng)禁令而導(dǎo)致收入減少的話(huà)，可以從政府得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；補(bǔ)償數(shù)額根據(jù)所減少的收入計(jì)算，其被禁止工作或活動(dòng)后前六周可以得到全數(shù)補(bǔ)償，從第七周開(kāi)始按照《社會(huì)法典》第五卷所規(guī)定的病假補(bǔ)助金額進(jìn)行補(bǔ)償；冬季津貼也屬于補(bǔ)償范圍；如果受補(bǔ)償人員遇到生存困難，還可以向政府專(zhuān)門(mén)申請(qǐng)額外補(bǔ)助金；獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的企業(yè)或者門(mén)店如果受到波及，可以在禁令期間向政府申請(qǐng)一定的企業(yè)維持費(fèi)用；對(duì)于企業(yè)的雇員，政府為雇主補(bǔ)償最長(zhǎng)六個(gè)月的工資，還可以依申請(qǐng)向雇主、雇員或者獨(dú)立經(jīng)營(yíng)人員預(yù)付補(bǔ)償金。

如果防疫措施導(dǎo)致了健康損害的情況，受害人可以獲得政府的救濟(jì)及治療，但前提條件是防疫措施必須是來(lái)自于政府的推薦或法律的規(guī)定。為了避免出現(xiàn)認(rèn)定爭(zhēng)議，該法第六十一條專(zhuān)門(mén)就因果關(guān)系問(wèn)題作了規(guī)定，明確了“可能性原則”，即只要工作活動(dòng)禁令可能導(dǎo)致健康損害就可以被認(rèn)定。如果防疫措施導(dǎo)致了物品的毀損或滅失，或者造成其他重要的財(cái)產(chǎn)損失，政府也應(yīng)當(dāng)對(duì)受害人進(jìn)行賠償；賠償標(biāo)準(zhǔn)按照通常價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核定。對(duì)于防疫過(guò)程中所產(chǎn)生的費(fèi)用，該法以列舉式的方式明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由公共財(cái)政承擔(dān)的費(fèi)用，同時(shí)還明確了由哪一級(jí)財(cái)政和哪個(gè)地區(qū)來(lái)承擔(dān)。

對(duì)于防疫過(guò)程中可能產(chǎn)生的民事以及行政糾紛，《防疫法》明確規(guī)定了救濟(jì)渠道。在該法特別條款中，對(duì)軍隊(duì)的防疫和鐵路上的防疫，明確了聯(lián)邦國(guó)防軍和聯(lián)邦鐵路局的職責(zé)，以及二者與地方的職責(zé)劃分。

對(duì)于違反《防疫法》的行為，該法含有詳細(xì)的懲處違法行為的罰款條款和懲處犯罪行為的刑事條款。

二、中德傳染病防治法律的核心內(nèi)容比較

（一）傳染病的種類(lèi)

我國(guó)根據(jù)傳染病的危害程度和所應(yīng)采取的監(jiān)督、監(jiān)測(cè)和管理措施，參照國(guó)際上統(tǒng)一分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，在《傳染病防治法》中將傳染病分為甲類(lèi)、乙類(lèi)和丙類(lèi)，其中甲類(lèi)傳染病只有鼠疫和霍亂，乙類(lèi)傳染病有25種。經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)依法作出的調(diào)整，目前法定的乙類(lèi)傳染病有27種，包括2020年1月新增的“新冠肺炎”；而法定丙類(lèi)傳染病有11種。我國(guó)對(duì)三級(jí)傳染病實(shí)行不同的管理模式:對(duì)甲類(lèi)傳染病實(shí)行強(qiáng)制管理，對(duì)乙類(lèi)傳染病實(shí)行嚴(yán)格管理，對(duì)丙類(lèi)傳染病實(shí)行監(jiān)測(cè)管理。［1］中國(guó)《傳染病防治法》還規(guī)定了可以根據(jù)情況對(duì)傳染病采取升級(jí)防控措施，比如對(duì)乙類(lèi)傳染病采取甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施以及對(duì)地方性傳染病采取乙類(lèi)或丙類(lèi)管理。

德國(guó)《防疫法》在其第二條定義了“嚴(yán)重傳染病”，即指“根據(jù)臨床嚴(yán)重的發(fā)展情況或者根據(jù)其工作情況會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重公共危險(xiǎn)的傳染病”。第五條規(guī)定，聯(lián)邦衛(wèi)生部可以對(duì)可能感染了嚴(yán)重傳染病的入境或擬入境人員設(shè)立一定的義務(wù)，比如應(yīng)告知其旅行路線和所接觸人員、提交其注射了疫苗的證明等。第六條規(guī)定，嚴(yán)重傳染病是屬于必須報(bào)告的傳染病。根據(jù)第二十五條第二款的規(guī)定，衛(wèi)生局在調(diào)查嚴(yán)重傳染病的感染源和傳播范圍等情況時(shí)，在無(wú)法直接詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人的情況下有權(quán)直接向第三人進(jìn)行調(diào)查，第三人有配合義務(wù)；而對(duì)于非嚴(yán)重傳染病，則不能進(jìn)行這樣的調(diào)查。

可見(jiàn)，中、德兩國(guó)都對(duì)傳染病的種類(lèi)進(jìn)行了劃分且傳染病的嚴(yán)重程度是劃分的核心標(biāo)準(zhǔn)。但中國(guó)在劃分傳染病類(lèi)別時(shí)還規(guī)定了傳染病類(lèi)別不一樣所采取的措施也有異。而德國(guó)在劃分傳染病類(lèi)別時(shí)并沒(méi)有將其與不同的處理措施普遍掛鉤，只是零星規(guī)定了對(duì)嚴(yán)重傳染病的有關(guān)特別措施。在控制傳染病方面，德國(guó)《防疫法》所規(guī)定的是采取“必要的”措施，并沒(méi)有和是否屬于嚴(yán)重傳染病掛鉤，因此處理非常靈活。

（二）傳染病的報(bào)告范圍

德國(guó)《防疫法》第六條規(guī)定了18種應(yīng)報(bào)告的傳染病名單，報(bào)告的前提是懷疑感染了該傳染病或者因該傳染病致死。這些傳染病是:肉毒桿菌中毒、霍亂、白喉、非家庭遺傳性人類(lèi)海綿狀腦病、急性病毒性肝炎、溶血性尿毒綜合癥、病毒性出血熱、百日咳、麻疹、球菌腦膜炎或球菌血癥、炭疽病、腮腺炎、鼠疫、脊髓灰質(zhì)炎、風(fēng)疹包括妊娠風(fēng)疹、狂犬病、傷寒或者副傷寒和水痘。此外，該法規(guī)定的需要報(bào)告的疾病不限于傳染病，還包括可能與傳染病相關(guān)的疾病或者事件。德國(guó)《防疫法》還規(guī)定了“具名報(bào)告”和“非具名報(bào)告”。這里的“具名”和“非具名”指的是感染者或者疑似感染者，而非報(bào)告人。這樣區(qū)分的目的是盡量保護(hù)公民的隱私。報(bào)告中應(yīng)當(dāng)列明該傳染病所涉及人員姓名的報(bào)告是“具名報(bào)告”。

德國(guó)有義務(wù)報(bào)告的傳染病是特定的十幾種，這表示立法者對(duì)特別危險(xiǎn)的傳染病予以重點(diǎn)監(jiān)控，試圖在預(yù)防階段就采取預(yù)警措施。這種立法特點(diǎn)與中國(guó)對(duì)傳染病分類(lèi)管理防控有相似之處，即在預(yù)防和預(yù)警階段，都列舉了需要關(guān)注的特別危險(xiǎn)的傳染病并規(guī)定需要對(duì)其進(jìn)行報(bào)告，此外兩國(guó)負(fù)有報(bào)告義務(wù)的主體都是特定的。但中國(guó)對(duì)于甲、乙、丙三類(lèi)傳染病都應(yīng)當(dāng)報(bào)告，數(shù)量達(dá)30多種；而德國(guó)要求報(bào)告的傳染病較少，但德國(guó)還規(guī)定了應(yīng)當(dāng)報(bào)告51類(lèi)病原體存在的證據(jù)。德國(guó)的聯(lián)邦衛(wèi)生行政部門(mén)還有權(quán)通過(guò)法令的形式對(duì)應(yīng)報(bào)告的傳染病或病原體的范圍進(jìn)行增刪。在中國(guó)，對(duì)傳染病的報(bào)告和相應(yīng)的防控措施有直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系；而德國(guó)則不存在這種形式上的對(duì)應(yīng)關(guān)系，采取什么樣的防控措施是根據(jù)是否有必要來(lái)決定的。

（三）傳染病預(yù)防

中國(guó)《傳染病防治法》對(duì)傳染病的預(yù)防有專(zhuān)章的規(guī)定，一共17條，內(nèi)容非常豐富。包括:政府及有關(guān)部門(mén)的維護(hù)公共衛(wèi)生的職能職責(zé)，實(shí)行預(yù)防接種制度，救治傳染病病人和疑似病人，建立傳染病監(jiān)測(cè)和預(yù)警制度，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的職責(zé)，制定傳染病預(yù)防控預(yù)案，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、采供血機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位的預(yù)防措施，對(duì)艾滋病的防控原則，動(dòng)物傳染病的防治原則，建立傳染病菌種、毒種庫(kù)，對(duì)被傳染病病原體污染的污水污物等的處理，進(jìn)行大型建設(shè)項(xiàng)目的防控措施和用于傳染病防治的產(chǎn)品需遵守的規(guī)則，等等。

德國(guó)《防疫法》在第四章對(duì)預(yù)防作了專(zhuān)章規(guī)定。預(yù)防專(zhuān)章共9個(gè)條款，內(nèi)容包括:主管部門(mén)的一般預(yù)防措施、特別預(yù)防措施以及對(duì)疥螨、頭虱等消毒殺菌的專(zhuān)門(mén)措施，衛(wèi)生部門(mén)在特別情形下的任務(wù)，注射疫苗及其他預(yù)防性措施，疫苗成份，注射證明，疾病分類(lèi)學(xué)上傳染和對(duì)抗藥性的預(yù)防以及關(guān)于接種和血清狀態(tài)的個(gè)人數(shù)據(jù)，等等。此外，該法第三章是關(guān)于監(jiān)測(cè)的規(guī)定，共有11個(gè)條款，其在實(shí)質(zhì)上也屬于預(yù)防措施。

中、德兩國(guó)對(duì)于傳染病預(yù)防的法律規(guī)定存在很大的差異。從內(nèi)容上看，中國(guó)《傳染病防治法》有關(guān)于政府開(kāi)展群眾性衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)等職能職責(zé)的規(guī)定，但這些規(guī)定較為宏觀，需要更為具體的細(xì)則性規(guī)定來(lái)予以落實(shí)。德國(guó)《防疫法》注重可執(zhí)行可落實(shí)的具體預(yù)防措施，同時(shí)也提及了政府的職責(zé)。比如其第一條，規(guī)定聯(lián)邦、州和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主管部門(mén)以及醫(yī)生、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)等，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行與現(xiàn)有醫(yī)療和流行病的科學(xué)技術(shù)條件相適應(yīng)的必要的傳染病防控工作和合作；其第三條，規(guī)定對(duì)公眾宣傳傳染病的危險(xiǎn)和預(yù)防手段是一項(xiàng)公共事務(wù)，各州法律所確定的負(fù)責(zé)部門(mén)應(yīng)予以落實(shí)。雖然兩國(guó)法律對(duì)政府預(yù)防傳染病的作用和職責(zé)等都有宏觀的規(guī)定，但德國(guó)《防疫法》將這些規(guī)定作為統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)傳染病防控工作的原則，而中國(guó)《傳染病防治法》將這些規(guī)定定位于預(yù)防措施。而從法律語(yǔ)言的表達(dá)上看，中國(guó)《傳染病防治法》的語(yǔ)言表達(dá)更具有感情色彩，比如“國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)關(guān)心、幫助……”，“任何單位和個(gè)人不得歧視……”；而德國(guó)《防疫法》的法律語(yǔ)言，則沒(méi)有直接傳遞這樣的情感內(nèi)容。

就預(yù)防舉措而言，德國(guó)《防疫法》的規(guī)定展現(xiàn)了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男问竭壿嬎季S，規(guī)定了一般措施、特別措施和專(zhuān)門(mén)措施——一般程序和特殊程序的劃分原因在于，干預(yù)措施強(qiáng)度越大越需要更嚴(yán)格的適用條件。對(duì)于一般措施，該法使用了可以采取“必要的措施”作為兜底性規(guī)定，同時(shí)又進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定了調(diào)查和監(jiān)測(cè)人員可以進(jìn)行的具體行為（前已述及）。對(duì)于特殊措施，該法規(guī)定了對(duì)可能成為傳染源的物品可以采取直接銷(xiāo)毀的措施。兩相比較可以發(fā)現(xiàn)，德國(guó)《防疫法》中的預(yù)防措施更多指的是執(zhí)行層面、技術(shù)層面和微觀層面的具體調(diào)查、監(jiān)測(cè)行為，法律為此規(guī)定了下令主體、實(shí)施主體和實(shí)施程序等；而中國(guó)《傳染病防治法》所規(guī)定的預(yù)防措施，則體現(xiàn)為宏觀方面的規(guī)定。以開(kāi)展調(diào)查為例，中國(guó)《傳染病防治法》在第十八條規(guī)定了疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的職責(zé)，其第三項(xiàng)規(guī)定所“開(kāi)展對(duì)傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的流行病學(xué)調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)處理和效果評(píng)價(jià)”，但是卻沒(méi)有規(guī)定調(diào)查權(quán)限的內(nèi)容，比如是否可以進(jìn)入私宅和其他單位、是否有權(quán)查看資料、扣押物品等。雖然該法第五十四條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，有權(quán)進(jìn)入被檢查單位和傳染病疫情發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證、查閱資料、采集樣本，被檢查單位有配合的義務(wù)，但政府的這些行為并不屬于預(yù)防措施，而是對(duì)傳染病防控工作的監(jiān)督檢查措施。由此可見(jiàn)，中、德兩國(guó)的傳染病防治立法在邏輯上有較大的差異，而有關(guān)預(yù)防的措施盡管體系歸類(lèi)不同，但兩國(guó)的法律基本上都或詳或略地有所涉及。

（四）疫情的報(bào)告、通報(bào)和公布

如前所述，德國(guó)《防疫法》規(guī)定了具名和不具名報(bào)告、可能引發(fā)傳染的病原體證據(jù)報(bào)告以及報(bào)告的具體內(nèi)容。而中國(guó)《傳染病防治法》只是規(guī)定要報(bào)告?zhèn)魅静∫l(fā)的疫情，但法律沒(méi)有對(duì)“疫情”作出定義，也沒(méi)有規(guī)定報(bào)告的內(nèi)容。對(duì)于報(bào)告義務(wù)的主體和對(duì)象，中國(guó)《傳染病防治法》規(guī)定，傳染病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向衛(wèi)生管理部門(mén)報(bào)告，一般單位和個(gè)人向疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)報(bào)告；國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)向同級(jí)其他部門(mén)和下一級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)通報(bào)，同級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)相互通報(bào)。德國(guó)《防疫法》所規(guī)定的報(bào)告主體則非常廣泛，包括主治醫(yī)生、醫(yī)院的科室主任、病理解剖機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員和自然診療師等都是報(bào)告的主體；報(bào)告的對(duì)象是基層衛(wèi)生局。值得注意的是，德國(guó)《防疫法》沒(méi)有規(guī)定一般機(jī)構(gòu)和公民個(gè)人具有報(bào)告義務(wù)，相反，其第八條第二款明確規(guī)定，急救機(jī)構(gòu)的人員如果要將病人立即送到醫(yī)療機(jī)構(gòu)，那么他們是沒(méi)有報(bào)告義務(wù)的；同時(shí)，還特別強(qiáng)調(diào)護(hù)理人員只有在不能馬上找到醫(yī)生的情況下，才具有報(bào)告義務(wù)；而衛(wèi)生局在接到報(bào)告后，最晚在第二天應(yīng)當(dāng)通報(bào)給州主管部門(mén)——比如拜仁州的主管部門(mén)是州衛(wèi)生與食品安全局，州主管部門(mén)在接到通報(bào)后，最遲第二天應(yīng)當(dāng)通報(bào)給羅伯特·科赫研究所。

關(guān)于疫情信息的發(fā)布，中國(guó)《傳染病防治法》明確規(guī)定，國(guó)家建立傳染病疫情信息公布制度，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)定期公布全國(guó)疫情信息，省、市、自治區(qū)衛(wèi)生行政部門(mén)定期公布本行政區(qū)域內(nèi)的疫情；傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)向全社會(huì)公布疫情信息，并授權(quán)省、直轄市、自治區(qū)人民政府的衛(wèi)生行政部門(mén)向社會(huì)公布本行政區(qū)域內(nèi)的疫情信息；國(guó)家應(yīng)建立傳染病預(yù)警制度，及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警?？梢?jiàn)，中國(guó)存在向社會(huì)發(fā)布傳染病預(yù)警和發(fā)布傳染病疫情信息這兩種信息發(fā)布制度。傳染病預(yù)警以及定期發(fā)布的傳染病疫情信息都可以由法定主體自主發(fā)布；省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)在向社會(huì)發(fā)布涉及到傳染病暴發(fā)和流行時(shí)的疫情信息前，則需要得到國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)的授權(quán)。

德國(guó)《防疫法》在修訂之前并沒(méi)有規(guī)定專(zhuān)門(mén)的信息發(fā)布制度，但我們可以從該法原第四條所規(guī)定的“羅伯特·科赫研究所的任務(wù)”中推導(dǎo)出發(fā)布疫情信息的原則。根據(jù)該條，羅伯特·科赫研究所具有編發(fā)信息的任務(wù)。值得注意的是，此類(lèi)信息屬于為專(zhuān)業(yè)人員而編發(fā)的信息，包括預(yù)防和抗擊傳染病的準(zhǔn)則、建議和說(shuō)明等，實(shí)踐中此類(lèi)信息基本上通過(guò)該研究所的官網(wǎng)向社會(huì)公布。此外，該研究所還應(yīng)當(dāng)對(duì)所獲得的有關(guān)傳染病的信息進(jìn)行整理評(píng)估，分析有關(guān)傳染病流行的現(xiàn)狀，并將評(píng)估分析結(jié)果提供給相關(guān)部門(mén)并且定期向社會(huì)公布。這樣有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)傳染病的暴發(fā)、流行、傳入以及及早發(fā)現(xiàn)新的傳染病和傳播風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)采取相關(guān)的必要措施?？梢?jiàn)，羅伯特·科赫研究所發(fā)布的信息實(shí)際上有兩類(lèi)，一類(lèi)是對(duì)防治傳染病的一些建議類(lèi)信息，另一類(lèi)是對(duì)當(dāng)下傳染病疫情的分析結(jié)果。這與中國(guó)有關(guān)職能部門(mén)發(fā)布疫情的預(yù)警和疫情信息有相似之處。但是，德國(guó)《防疫法》并沒(méi)有規(guī)定只能由某個(gè)主體向社會(huì)發(fā)布有關(guān)疫情的信息，因此羅伯特·科赫研究所的信息發(fā)布只屬于權(quán)威發(fā)布。修訂后的《防疫法》第五條第一款規(guī)定，由德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)對(duì)全國(guó)性疫情進(jìn)行認(rèn)定或者解除對(duì)疫情的認(rèn)定，解除對(duì)疫情的認(rèn)定需要在《聯(lián)邦法律公報(bào)》上發(fā)布。雖然該條沒(méi)有規(guī)定對(duì)疫情的認(rèn)定也應(yīng)當(dāng)在《聯(lián)邦法律公報(bào)》上發(fā)布，但是由于認(rèn)定疫情的主體是聯(lián)邦議會(huì)，因此其有權(quán)發(fā)布或授權(quán)他人發(fā)布疫情的認(rèn)定。值得注意的是，對(duì)于非全國(guó)性的疫情認(rèn)定和發(fā)布，該法并沒(méi)有作出規(guī)定，這是各州法律規(guī)定的事宜。

（五）隔離、封鎖與疫區(qū)

中國(guó)《傳染病防治法》規(guī)定了兩種意義上的隔離措施，一種是對(duì)病人、病原體攜帶者和疑似病人的隔離治療措施；另一種是對(duì)發(fā)生甲類(lèi)傳染病病例的場(chǎng)所和該場(chǎng)所內(nèi)特定區(qū)域的人員采取的隔離措施。第一類(lèi)隔離治療措施可以由醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施，第二類(lèi)隔離措施需要由縣級(jí)人民政府在報(bào)告上級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。在暴發(fā)甲類(lèi)或乙類(lèi)傳染病時(shí)，縣級(jí)以上人民政府經(jīng)報(bào)告上級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，可以宣布本行政區(qū)域部分或全部為疫區(qū)，在疫區(qū)內(nèi)可以采取限制人員聚集、停工停業(yè)停課、封閉或者封存被傳染病病原體污染的水源、物品或食品以及封閉可能導(dǎo)致傳染病擴(kuò)散的場(chǎng)所等措施，還可以對(duì)進(jìn)出疫區(qū)的人員、物資和交通工具實(shí)施衛(wèi)生檢疫?！胺怄i”是指省級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)內(nèi)被劃為甲類(lèi)傳染病疫區(qū)進(jìn)行封閉。但封鎖大、中城市的疫區(qū)或者跨省封鎖以及封鎖會(huì)導(dǎo)致中斷干線交通或封鎖國(guó)境的，由國(guó)務(wù)院決定。

德國(guó)《防疫法》第二十八條規(guī)定，對(duì)于傳染病病人、疑似病人和帶菌者，主管部門(mén)可以采取必要的保護(hù)措施以阻止傳染病傳播。在這種總括性、授權(quán)性規(guī)定的框架下，主管部門(mén)可以禁止人員聚集，關(guān)閉該法第三十三條所規(guī)定的特定機(jī)構(gòu)和禁止人員暫時(shí)離開(kāi)或進(jìn)入特定地方。該條文含有明文的或者推定的對(duì)人員或場(chǎng)所的隔離措施。主管部門(mén)對(duì)于采取何種措施有一定的選擇權(quán)，但不可以隨意實(shí)施，而是要基于基層衛(wèi)生局的建議。第二十八條第一款還專(zhuān)門(mén)規(guī)定，主管部門(mén)不得下令采取醫(yī)療措施——這意味著對(duì)于有必要就診但拒絕診療的人員，主管部門(mén)只能采取隔離的措施。主管部門(mén)控制傳染病傳播的措施是具有直接執(zhí)行力的，相對(duì)人可以申請(qǐng)法院對(duì)該措施進(jìn)行審查，但是不能阻止該措施的繼續(xù)執(zhí)行。相反，相對(duì)人抗拒相關(guān)措施的，可能會(huì)被強(qiáng)制執(zhí)行，同時(shí)其還可能被罰款甚或構(gòu)成犯罪。對(duì)于中國(guó)法律意義上的“封鎖”，特別是對(duì)城市的封鎖和禁止進(jìn)入國(guó)境的做法，德國(guó)立法者異常謹(jǐn)慎。不過(guò)，根據(jù)前述第二十八條的規(guī)定，德國(guó)政府可以在符合比例性原則的情況下采取任何必要的措施，包括采取封閉乃至封鎖的措施。［2］在《防疫法》修改之前，禁止人員離開(kāi)或者進(jìn)入特定的地方只是一種暫時(shí)性規(guī)定，其目的是為了便于采取其他必要的防護(hù)措施，而一旦采取了相應(yīng)的防護(hù)措施，就不能再禁止人員離開(kāi)或進(jìn)入特定的地方。而新《防疫法》第二十八條加入了禁止進(jìn)入公共場(chǎng)所的禁令，并且刪除了禁令的時(shí)間限制，即禁止離開(kāi)所在地或者進(jìn)入特定地方或公共場(chǎng)所的禁令，不再因采取了相應(yīng)的防護(hù)措施而終止；這樣，禁止離開(kāi)或者進(jìn)入的禁令就變成了一種非暫時(shí)性的措施了。

2020年3月18日，拜仁州的Landratsamt Tirschenreuth縣對(duì)城鎮(zhèn)Mitterteich發(fā)布了封閉令，限制人員外出直至4月2日。隨后，德國(guó)許多城市也對(duì)一些城市或者城區(qū)發(fā)布了封閉令。根據(jù)德國(guó)《基本法》第十一條的規(guī)定，為了防止流行病的危險(xiǎn)，公民的自由遷移權(quán)利可以通過(guò)法律予以限制——《防疫法》第二十八條就屬于這樣的法律。但是如果長(zhǎng)期封閉某個(gè)地區(qū)，是否還可以援引該法條作為法律依據(jù)則是有爭(zhēng)議的。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的判決精神而發(fā)展出的“重要性理論”主張，在對(duì)公民自由進(jìn)行長(zhǎng)期限制情況下，法律的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是具體的，對(duì)重要內(nèi)容要直接規(guī)范，而不能交給低于法律的規(guī)范進(jìn)行細(xì)化。［3］而《防疫法》第二十八條的規(guī)定則非常簡(jiǎn)略，因此德國(guó)理論和實(shí)務(wù)界認(rèn)為不能依據(jù)其進(jìn)行長(zhǎng)期封城。

同時(shí)，德國(guó)的《防疫法》并沒(méi)有規(guī)定類(lèi)似于中國(guó)的疫區(qū)制度。但該法授權(quán)羅伯特·科赫研究所對(duì)傳染病的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，實(shí)際上該研究所也確實(shí)針對(duì)新冠肺炎疫情發(fā)布了一系列的“風(fēng)險(xiǎn)區(qū)”，比如將德國(guó)北威州的Heinsberg縣劃為了風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，將中國(guó)的湖北、伊朗全境等外國(guó)地區(qū)或國(guó)家劃為風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。

三、德國(guó)《防疫法》對(duì)中國(guó)的借鑒意義

（一）結(jié)構(gòu)上做到一般與重點(diǎn)的有機(jī)結(jié)合

德國(guó)《防疫法》一共有十六章八十四條，中國(guó)《傳染病防治法》一共有九章八十條，條文數(shù)量接近。德國(guó)《防疫法》立法的核心思路是對(duì)預(yù)防和抗擊傳染病所需原則和措施進(jìn)行規(guī)范，體現(xiàn)了從預(yù)防到控制的整體調(diào)整模式。同時(shí),注重防疫重點(diǎn)和難點(diǎn)，專(zhuān)門(mén)對(duì)特殊主體和特殊活動(dòng)的防疫作了規(guī)定，并規(guī)定了相關(guān)的保障措施。中國(guó)《傳染病防治法》與德國(guó)從預(yù)防到控制的整體調(diào)整模式和規(guī)范路徑基本一致，但沒(méi)有對(duì)防疫重點(diǎn)和難點(diǎn)以及特殊主體和特殊活動(dòng)等內(nèi)容進(jìn)行專(zhuān)章規(guī)定。比如，德國(guó)《防疫法》對(duì)用水有專(zhuān)章的規(guī)范，而中國(guó)《傳染病防治法》有關(guān)用水的規(guī)定則分散在傳染病的預(yù)防和控制的規(guī)定之中。再比如，德國(guó)《防疫法》對(duì)從事食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售和運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)的人員使用了專(zhuān)章進(jìn)行規(guī)范，而中國(guó)則不將此類(lèi)問(wèn)題納入《傳染病防治法》的規(guī)制范圍，僅在該法第七十九條進(jìn)行了提示性規(guī)定:“傳染病防治中有關(guān)食品、藥品、血液、水、醫(yī)療廢物和病原微生物的管理以及動(dòng)物防疫和國(guó)境衛(wèi)生檢疫，本法未規(guī)定的，分別適用其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。”關(guān)于刑事責(zé)任，中國(guó)的《傳染病防治法》在“法律責(zé)任”一章多處提示:構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；但該法本身并沒(méi)有直接對(duì)犯罪和刑事責(zé)任作出具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的規(guī)定。此外，中國(guó)《傳染病防治法》也沒(méi)有關(guān)于因防疫措施導(dǎo)致的損失補(bǔ)償和費(fèi)用承擔(dān)的規(guī)定。

中國(guó)《傳染病防治法》在整體上服務(wù)于傳染病的預(yù)防和控制，但是如果在一般規(guī)定之外，列出重點(diǎn)進(jìn)行專(zhuān)章規(guī)范，一來(lái)可以突出立法者特別關(guān)注的領(lǐng)域，比如對(duì)托兒所、幼兒園、學(xué)校和養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)章規(guī)定就會(huì)強(qiáng)烈地傳遞出立法者對(duì)于這一類(lèi)弱勢(shì)易感人群特殊關(guān)愛(ài)的信號(hào)，二來(lái)對(duì)此類(lèi)情形的規(guī)制可以更加集中和詳細(xì)。比如，德國(guó)《防疫法》一共使用了十二個(gè)條款，規(guī)定從事與傳染病病原體有關(guān)的活動(dòng)需要取得許可及其例外，拒絕頒發(fā)許可的理由和辦理程序等；而中國(guó)《傳染病防治法》對(duì)于從事此類(lèi)活動(dòng)僅僅作了一般性的規(guī)定:“對(duì)從事傳染病預(yù)防、醫(yī)療、科研、教學(xué)、現(xiàn)場(chǎng)處理疫情的人員，以及在生產(chǎn)、工作中接觸傳染病病原體的其他人員，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定，采取有效的衛(wèi)生防護(hù)措施和醫(yī)療保健措施，并給予適當(dāng)?shù)慕蛸N?！笨梢?jiàn)，我國(guó)并未將從事與病原體有關(guān)的活動(dòng)在傳染病防治的意義上進(jìn)行規(guī)制，從而未能對(duì)其過(guò)程進(jìn)行法定化管理。在這一點(diǎn)上，德國(guó)的做法可資借鑒。

我國(guó)強(qiáng)調(diào)防疫本身是為了保護(hù)人體健康和公共衛(wèi)生，所采取的措施也是為了公共利益，如果防疫造成相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)損失，比如商店停業(yè)的損失，這也是民眾不得不付出的代價(jià)。在此種認(rèn)識(shí)下，中國(guó)《傳染病防治法》沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的防疫補(bǔ)償措施。但在這次新冠肺炎疫情的防控中，國(guó)務(wù)院推出了小規(guī)模納稅人的免征政策，［4］有的地區(qū)為農(nóng)民工發(fā)放防疫補(bǔ)貼，保障農(nóng)民工返崗復(fù)工，［5］還有的地區(qū)為建檔困難職工發(fā)放防疫生活補(bǔ)貼，［6］各地的補(bǔ)貼、補(bǔ)助做法不盡相同。鑒此，我國(guó)有必要借鑒德國(guó)的做法，在《傳染病防治法》中明確建立統(tǒng)一的國(guó)家防疫補(bǔ)償機(jī)制。

（二）充分使用附屬刑法這一立法手段

“附屬刑法”是指在民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等非刑事法律文件中規(guī)定有關(guān)具體犯罪、刑事責(zé)任及刑罰的法律規(guī)范，中國(guó)附屬刑法只重視對(duì)刑法典內(nèi)容的重申，沒(méi)有獨(dú)立的實(shí)際意義。［7］德國(guó)附屬刑法是規(guī)定在刑法典以外各個(gè)法律部門(mén)中的條款，其規(guī)定違反該法律中的某項(xiàng)禁令將以刑罰相處罰。［8］

德國(guó)《防疫法》第七十四條和第七十五條是專(zhuān)門(mén)的刑事條款。第七十四條規(guī)定，如故意違反所列舉的該法不同條款所包含的二十余項(xiàng)禁令，由此引發(fā)本法意義上的傳染病或者致使傳染病病原體擴(kuò)散的，處最高五年的自由刑或者罰金。第七十五條第一款列舉了四大類(lèi)違反政府命令的行為，即:違反人員聚集禁令、隔離禁令和從業(yè)禁令的行為；雇傭傳染病人從事與食品和餐飲有關(guān)的工作和活動(dòng)；未經(jīng)許可進(jìn)出口、保存、移交或研究傳染病病原體；將病原體或者含病原體的材料轉(zhuǎn)交給無(wú)許可證的第三方的行為。如果實(shí)施了上述四類(lèi)行為之一的，將處最高兩年的自由刑或者罰金。第二款規(guī)定，違反不符合防疫要求的用水法令并且該法令援引刑事條款的，依第一款處罰。第三款規(guī)定，行為人實(shí)施了上述四大類(lèi)行為之一并引起了傳染病或病原體擴(kuò)散的，如果沒(méi)有其他條款規(guī)定更重的處罰，處三個(gè)月以上直至五年的自由刑——這實(shí)際上是第一款的加重處罰情節(jié)。第四款規(guī)定，如果過(guò)失實(shí)施第一、二款的行為，處最高一年的自由刑或罰金。第五款規(guī)定，不具有資格的人員處置傳染病人或疑似及隔離人員的，處最高一年的自由刑或者罰金。

從德國(guó)《防疫法》的刑事條款可以看出德國(guó)附屬刑法的一般特點(diǎn):一是德國(guó)附屬刑法具有規(guī)范定罪量刑的實(shí)質(zhì)內(nèi)容；二是德國(guó)附屬刑法屬于法定犯，處罰的是違反一次法的行為；三是德國(guó)附屬刑法在立法上利用了行為犯、結(jié)果犯、故意犯、過(guò)失犯等各種犯罪形態(tài)來(lái)進(jìn)行規(guī)制；四是德國(guó)附屬刑法規(guī)制的輕罪較多（即起點(diǎn)刑在一年以下的犯罪），但也有重罪（即起點(diǎn)刑在一年以上的犯罪）。

從德國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)看，附屬刑法對(duì)于規(guī)范社會(huì)生活有一系列的好處。一是附屬刑事條款彌補(bǔ)了處罰的漏洞，有利于發(fā)揮刑法的預(yù)防和懲戒作用。有附屬刑事條款存在的法律，通常存在與之相關(guān)聯(lián)的行政處罰條款（即“違反秩序條款”）。立法者通過(guò)對(duì)行政處罰條款和刑法典相關(guān)規(guī)定的對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)有無(wú)處罰漏洞，并經(jīng)過(guò)權(quán)衡，在值得處罰性和應(yīng)受處罰性之間找到平衡點(diǎn)，從而決定是否設(shè)置附屬刑事條款。二是附屬刑法能夠輔助一次法來(lái)調(diào)整社會(huì)關(guān)系。附屬刑法不會(huì)對(duì)一次法中的所有規(guī)范設(shè)置刑罰后果，它往往選擇一次法規(guī)范中最為重要的方面來(lái)發(fā)揮刑法的輔助作用——有了刑罰威嚇的存在，這部分核心規(guī)范就會(huì)得到民眾更充分的重視和更大程度的遵守。三是附屬刑法法條概念明晰、邏輯連貫，便于在一部法律中進(jìn)行融洽的體系解釋。該法律既有的立法宗旨、目的和行為構(gòu)成等，都為準(zhǔn)確理解和運(yùn)用刑事條款奠定了基礎(chǔ)，不會(huì)發(fā)生較大的理論爭(zhēng)議和解釋困境，有利于準(zhǔn)確執(zhí)法和司法。這些優(yōu)勢(shì)，都是現(xiàn)有僅僅具有提示、重申功能的中國(guó)附屬刑法體系所不具有的，對(duì)我國(guó)具有較大的借鑒意義。

中國(guó)《刑法》第三百三十條規(guī)定，要構(gòu)成妨害傳染病防治罪，首先需要違反《傳染病防治法》的規(guī)定，其次需要具有四種法定情形之一，并且由此引起甲類(lèi)傳染病傳播或者有傳播危險(xiǎn)。單就入罪限定在“引起甲類(lèi)傳染病傳播”這一要求來(lái)看，妨害傳染病防治的行政處罰和刑罰之間存在漏洞。甲類(lèi)傳染病只有鼠疫與霍亂兩種，此外按照最高人民檢察院和公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》，應(yīng)當(dāng)以妨害傳染病防治罪追訴的還包括引發(fā)以甲類(lèi)傳染病管理的傳染病，即乙類(lèi)傳染病中的非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽等，以及2020年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的按甲類(lèi)傳染病管理的新冠肺炎。但其他的乙類(lèi)傳染病同樣存在高度危險(xiǎn)，一旦暴發(fā)，也會(huì)對(duì)公眾健康造成極大的危害，因此將這些傳染病排除在刑法規(guī)制之外，不利于保護(hù)公眾健康。而適當(dāng)擴(kuò)大刑法規(guī)制傳染病的范圍并不會(huì)損害刑法的謙抑性，因?yàn)樵谀壳暗男谭w系下，涉及乙類(lèi)及以下的傳染病，如果行為人的行為符合危害公共安全的“其他危險(xiǎn)方法”的條件，刑法是可以進(jìn)行干預(yù)的。但是，當(dāng)行為方式不符合危害公共安全的要求，但是情節(jié)極其嚴(yán)重，比如反復(fù)違反相關(guān)禁令，其仍然具有刑事可罰性。這時(shí)，附屬刑法就可以填補(bǔ)這樣的漏洞。還有些違反傳染病防治措施的行為，比如辱罵防控人員，雖然可以應(yīng)用尋釁滋事罪等罪名來(lái)規(guī)制，但是由于該罪名本身的要件具有一定的模糊性，在認(rèn)定上往往會(huì)發(fā)生爭(zhēng)議，由此影響到司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。在這種情況下如果以附屬刑法的方式給予明確界定，則能彌補(bǔ)刑法典相關(guān)罪名的不足。

（三）充分保障防疫措施的程序正義

德國(guó)《防疫法》非常重視程序問(wèn)題。該法在很多條款中都規(guī)定了可以授權(quán)某機(jī)構(gòu)（通常是聯(lián)邦衛(wèi)生部）制定相關(guān)法令，對(duì)需要具體規(guī)范的問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，而這些規(guī)定往往涉及到應(yīng)遵守的程序。比如，《防疫法》第十四條規(guī)定，羅伯特·科赫研究所應(yīng)當(dāng)建立電子報(bào)告和信息系統(tǒng)，該法第六條授權(quán)聯(lián)邦衛(wèi)生部制定法律來(lái)確定哪些機(jī)構(gòu)可以使用通過(guò)該信息系統(tǒng)搜集到的數(shù)據(jù)以及使用相關(guān)數(shù)據(jù)的程序。再比如，在預(yù)防傳染病的主管機(jī)構(gòu)所采取的一般措施和特殊措施都還不夠充分的情況下，《防疫法》第十七條第四款授權(quán)州政府制定法律，出臺(tái)更加具體的命令和禁令來(lái)預(yù)防傳染病。德國(guó)拜仁州根據(jù)該條的規(guī)定制定了《預(yù)防傳染病條例（Verordnung zur Verhütung übertragbarer Krankenheiten）》。該條例一共七條，其中詳細(xì)規(guī)定了消毒殺菌和清除垃圾的程序以及賣(mài)淫者強(qiáng)制使用安全套等預(yù)防措施。這些做法讓預(yù)防和控制傳染病有章可循、有法可依。對(duì)于一些涉及相關(guān)人員重要利益的措施，德國(guó)《防疫法》盡可能對(duì)其權(quán)益進(jìn)行具體規(guī)定，讓限制自由的嚴(yán)厲措施更加平衡。比如，對(duì)于強(qiáng)制隔離人員，《防疫法》第三條規(guī)定，被強(qiáng)制隔離人員的包裹和書(shū)信可以當(dāng)面開(kāi)拆或暫扣，法院、政府機(jī)構(gòu)、法定代理人、律師、公證人和神職人員的來(lái)信禁止開(kāi)拆或扣留。向這些機(jī)構(gòu)或者人員發(fā)出的郵件，只能基于消毒的原因才能開(kāi)拆?！斗酪叻ā返诹藯l規(guī)定，公民對(duì)于防疫措施的補(bǔ)償和賠償所發(fā)生的爭(zhēng)議，由一般法院負(fù)責(zé)管轄；如果發(fā)生公法意義上的爭(zhēng)端，比如政府推薦或?qū)嵤┑囊呙缱⑸鋵?dǎo)致健康損害的糾紛，則由社會(huì)法院管轄。

而中國(guó)《傳染病防治法》對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及授權(quán)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和行政相對(duì)人的義務(wù)規(guī)范得較為全面，但是對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)如何行使該法賦予的權(quán)力則規(guī)定得很少。比如，該法第十二條規(guī)定，中國(guó)境內(nèi)一切單位和個(gè)人均應(yīng)接受疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的有關(guān)調(diào)查、檢驗(yàn)和采樣等。但是，相關(guān)機(jī)關(guān)的權(quán)限邊界在哪里？是否可以強(qiáng)行入戶(hù)？該法對(duì)這些問(wèn)題都沒(méi)有規(guī)定。對(duì)于疫情控制措施，有關(guān)隔離場(chǎng)所和配置供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題該法也都沒(méi)有規(guī)定。此外，對(duì)于防疫過(guò)程中獲得的公民個(gè)人數(shù)據(jù)，該法只是規(guī)定相關(guān)機(jī)構(gòu)不得泄露，但是對(duì)于誰(shuí)有權(quán)使用這些數(shù)據(jù)和通過(guò)什么途徑使用也沒(méi)有規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)新冠肺炎疫情，德國(guó)的抗疫也經(jīng)歷了從準(zhǔn)備不足到強(qiáng)化抗疫措施的轉(zhuǎn)變，《防疫法》為其抗疫行動(dòng)提供了總體的法律框架。特別是2020年3月底德國(guó)緊急修改后的《防疫法》，擴(kuò)大了政府干預(yù)公民私權(quán)的范圍和深度，強(qiáng)化了主管部門(mén)的權(quán)力，完善了補(bǔ)償機(jī)制，為德國(guó)最終戰(zhàn)勝疫情奠定了較好的制度基礎(chǔ)。這些都為中國(guó)修改《傳染病防治法》提供了有益的啟示。

當(dāng)然，我們?cè)诮梃b德國(guó)《防疫法》的立法經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)時(shí)，也要注意到德國(guó)的一些做法并不適合我國(guó)，比如它對(duì)一些問(wèn)題規(guī)定得過(guò)細(xì)。中國(guó)立法在改革開(kāi)放初期遵循“宜粗不宜細(xì)”的原則。鄧小平就曾談到:“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開(kāi)始可以粗一點(diǎn)，逐步完善?！保?］經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，這種做法已經(jīng)有了改變，現(xiàn)在立法不再一味強(qiáng)調(diào)宜粗不宜細(xì)，但對(duì)一些尚在探索的機(jī)制，立法者還是更愿意以行政法規(guī)的方式先行先試或者進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。這種做法是可以堅(jiān)持的，但德國(guó)《防疫法》中一些極為細(xì)致的規(guī)定背后所展現(xiàn)出來(lái)的追求法律明確性的宗旨，也依然值得我們借鑒。