基層市場監(jiān)管行政執(zhí)法改革策略研究

武文君

（沈陽師范大學(xué) 遼寧 沈陽 110034）

市場監(jiān)管始終與國家發(fā)展緊密相連，黨的十八大以來，國家提出以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，全面依法治國，并逐步完善法律法規(guī)，進行國家層面的深化改革。特別是2018年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，針對基層市場監(jiān)管行政執(zhí)法提出了新要求，不斷完善市場監(jiān)管體制機制，開拓創(chuàng)新市場監(jiān)管方式方法。作為基層市場監(jiān)管部門按照法治要求對社會活動進行監(jiān)管的重要職責(zé)，行政執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)是市場監(jiān)管部門落實市場監(jiān)管和健全市場經(jīng)濟制度體系的根本性工作。基層市場監(jiān)管行政執(zhí)法的執(zhí)行者，在應(yīng)對繁重、復(fù)雜的市場監(jiān)管過程中，如何調(diào)整適應(yīng)社會法制化發(fā)展，提高市場監(jiān)管行政執(zhí)法能力，仍需要深入研究和思考。

一、基層市場監(jiān)管行政執(zhí)法面臨的問題

自2013年起，地方市場監(jiān)管機構(gòu)整合原工商行政管理局（簡稱原工商局）、原食品藥品監(jiān)督管理局（簡稱原食藥監(jiān)局）與原質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局（原質(zhì)監(jiān)局）三部門并進行試點。2018年，國家工商行政管理總局的職責(zé)，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責(zé)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)整合新組建國家市場監(jiān)督管理總局，隨之基層市場監(jiān)管機構(gòu)也對應(yīng)推進機構(gòu)整合，形成市場監(jiān)管合力，提升市場監(jiān)管效能，實現(xiàn)了市場監(jiān)管的重大改革。但基層市場監(jiān)管部門整合后，行政執(zhí)法工作面臨著新的問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在行政執(zhí)法工作面臨著行政執(zhí)法工作要求提高、難度提升等問題。首先，市場監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變不到位，機制體制還需理順。隨著國家法律法規(guī)的陸續(xù)出臺，行政執(zhí)法政策學(xué)習(xí)解讀和解釋工作不斷增多，相應(yīng)行政執(zhí)法調(diào)解工作不斷增大，行政執(zhí)法工作量增加，行政執(zhí)法風(fēng)險不斷加大，“人少事多、權(quán)小責(zé)大”問題突出，同時，機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分等問題仍然存在問題，進而維護市場監(jiān)管難度加大。其次，行政執(zhí)法困難增大，違法行為愈發(fā)復(fù)雜多樣，調(diào)查取證工作難度增加。有些企業(yè)未能全面理解市場監(jiān)管規(guī)定內(nèi)容，導(dǎo)致對食品安全、假冒偽劣等違規(guī)問題情況常發(fā)生，同時，行政執(zhí)法標準不統(tǒng)一，行政執(zhí)法工作力度不夠強，出發(fā)力度不夠，市場監(jiān)管的目的和效果難以達到。

二、基層市場監(jiān)管行政執(zhí)法存在問題的原因

（一）原三局在編人員數(shù)量比例差別較大，導(dǎo)致市場監(jiān)管機構(gòu)人員構(gòu)成比例不均

機構(gòu)整合后，由于原工商局執(zhí)法人員數(shù)量遠比原食藥監(jiān)局和原質(zhì)監(jiān)局多，工商部門人員負責(zé)食藥監(jiān)與質(zhì)監(jiān)工作，短期內(nèi)較難勝任工作。以沈陽市H區(qū)為例，2016年完成機構(gòu)改革組建市場監(jiān)管管理局后，人員組成具體如下（文章中統(tǒng)計人員均是公務(wù)員編制人員，不包含參照公務(wù)員管理事業(yè)人員、全額撥款事業(yè)人員及臨時用工人員）：原工商局在職人員325人，占全部在職人員的90.03%；原食藥監(jiān)局在職人員24人，占全部在職人員的9.20%；原質(zhì)監(jiān)局在職人員12人，占全部在職人員的0.77%。從調(diào)研數(shù)據(jù)中，我們不難看出，機構(gòu)整合后，原工商局人員占據(jù)人員數(shù)量比例比較大，占據(jù)總?cè)藬?shù)9/10的比例，而食藥監(jiān)和質(zhì)監(jiān)局合計才占據(jù)總?cè)藛T的1/10比例。從而導(dǎo)致市場監(jiān)管人員構(gòu)成比例還是以工商局人員為主。機構(gòu)整合改善了部門監(jiān)管推脫責(zé)任問題，但機構(gòu)的整合也代表著業(yè)務(wù)的相應(yīng)整合，監(jiān)管人員業(yè)務(wù)水平不夠也限制了監(jiān)管能力。原先工商部門對本職業(yè)務(wù)熟練，但是整合后，對食藥監(jiān)和質(zhì)監(jiān)局的相應(yīng)業(yè)務(wù)不了解，在人員不足的客觀因素條件制約下，市場監(jiān)管執(zhí)法中難免出現(xiàn)行政執(zhí)法困難等問題。因此，要進一步針對性、有效性提升監(jiān)管人員業(yè)務(wù)能力范圍。

（二）市場監(jiān)管機構(gòu)人員專業(yè)素質(zhì)有待提升

行政執(zhí)法人員在融合過程中，面臨著思想認識改變，履職角色轉(zhuǎn)變及辦案方法改變等問題，基層市場監(jiān)管部門需為行政執(zhí)法管理體制中人員配置問題進行商討，這些行為的規(guī)范和轉(zhuǎn)變對行政執(zhí)法工作起到關(guān)鍵作用。商事制度改革后，許多事前審批的許可轉(zhuǎn)變成了事后審批，如：沈陽市H區(qū)市場監(jiān)管管理局的工商注冊登記職能逐漸被弱化，與之相對應(yīng)地是更多地涉及民生領(lǐng)域的食品藥品安全、特種設(shè)備安全等方面的案件越來越多，這就要求現(xiàn)在的工作市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法的工作需要復(fù)合型、專業(yè)化的執(zhí)法人員，執(zhí)法人員不但需要全面掌握、靈活運用相關(guān)法律法規(guī)，還要時刻關(guān)注最新國家、省、市相關(guān)政策。

（三）機構(gòu)職能有待深度融合

食藥監(jiān)三局合一機構(gòu)改革后，市場監(jiān)管機構(gòu)職能的整合將有助于加強市場監(jiān)管協(xié)同管理，對市場監(jiān)管行政執(zhí)法整合，提升市場監(jiān)管效能，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展和維護市場監(jiān)管秩序。但基層市場監(jiān)管的領(lǐng)域更為廣泛，監(jiān)管的任務(wù)也更重，市場監(jiān)管難度增加。主要表現(xiàn)在各部門及人員整體合并后，機構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué)，職責(zé)劃分不清晰，各部門工作職能交叉，基層市場監(jiān)管部門職能、職責(zé)及工作范圍增多，特別是食藥監(jiān)和質(zhì)監(jiān)更多是法律法規(guī)執(zhí)法，專業(yè)性要求更高，技術(shù)能力要求也高，同時，行政執(zhí)法過程中辦事步驟、司法解釋等方式不一情況，難以短時間正確把握。從市場監(jiān)管角度來看，隨著商事制度改革，市場規(guī)模和市場主體快速增長，以往的巡查方式監(jiān)管已經(jīng)不能適應(yīng)新的市場增長的需求，急需轉(zhuǎn)變市場監(jiān)管機制體制，創(chuàng)新市場監(jiān)管機制體制。對此，三局合一后，針對行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)能力提升是新的挑戰(zhàn)，龐大的市場監(jiān)管任務(wù)與稀少的市場監(jiān)管人員形成鮮明對比。

三、深化基層市場監(jiān)管行政執(zhí)法的對策建議

（一）推進機構(gòu)職能改革，明晰職責(zé)事權(quán)

當(dāng)前，市場監(jiān)管部門作為我國市場經(jīng)濟體系中市場主體準入監(jiān)管、商事行為監(jiān)管、質(zhì)量流通監(jiān)管等綜合性專門的執(zhí)法部門，承擔(dān)著各項維護市場經(jīng)濟秩序、維護市場主體安全和保護消費安全的各項重要職能。市場監(jiān)管部門需根據(jù)《關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，積極推進機構(gòu)職能改革，整合工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)等行政執(zhí)法隊伍，組建基層市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊伍，按照法律規(guī)定和“三定”規(guī)定明晰部門職責(zé)，依法依規(guī)明確行政執(zhí)法隊伍職責(zé)權(quán)限，著力提高執(zhí)法人員把握和運用法律法規(guī)、政策，通過建章立制理順執(zhí)法辦案工作與日常監(jiān)管的關(guān)系，緊緊圍繞行政執(zhí)法辦案，理順生產(chǎn)、流通、消費等環(huán)節(jié)市場監(jiān)管鏈條，持續(xù)加強基層執(zhí)法力量，調(diào)整各項工作機制，積極探索符合基層市場監(jiān)管部門實際的綜合行政執(zhí)法工作機制，形成執(zhí)法隊伍專業(yè)、工作流程清晰的新型市場監(jiān)管體系。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法法律法規(guī)，形成社會治理格局

市場監(jiān)管的基石依靠行政法律法規(guī)，法律法規(guī)是保障市場經(jīng)濟運行平穩(wěn)運行，健全的法律法規(guī)是依法行政的前提，沒有健全的法律法規(guī)，依法行政執(zhí)法也無從有效實施。在黨的十九大報告中指出，社會要打造共建共治共享的治理格局。推動社會共建共治共享的治理格局是市場監(jiān)管格局的重大部署，是治理體系的重大安排，是高質(zhì)量市場監(jiān)督管理的有效方法。規(guī)范行政執(zhí)法程序，形成對執(zhí)法理念、執(zhí)法程序、執(zhí)法效果的統(tǒng)一標準，是提高行政執(zhí)法水平的重要抓手和保障?；鶎邮袌霰O(jiān)管部門應(yīng)該確立行政執(zhí)法程序正當(dāng)?shù)囊罁?jù)、行政執(zhí)法程序基本內(nèi)容、內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督等執(zhí)法環(huán)節(jié)，提高行政執(zhí)法的權(quán)威性和公信力。特別是針對簡易程序、一般程序、聽證程序行政處罰案件的適用范圍、辦案流程、注意事項進行規(guī)范。要使行政執(zhí)法工作的制度健全、程序正當(dāng)、規(guī)范統(tǒng)一，基層市場監(jiān)管部門尊重法律、遵守法律的氛圍全面形成，執(zhí)法人員需要用依法行政執(zhí)法思維和依法行政執(zhí)法方式履行市場監(jiān)管職責(zé)，特別是要顯著提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力，同時，完善行政監(jiān)督制約機制，加強事中事后監(jiān)管，多層次、多角度推進市場監(jiān)督制度化、法制化、規(guī)范化，建設(shè)依法行政的市場管控機制，進而提升市場監(jiān)管效果。

（三）提高行政執(zhí)法水平，加強隊伍建設(shè)

工商、食藥監(jiān)與質(zhì)監(jiān)等部門整合不僅僅是部門之間的合并，市場監(jiān)管人員的整合核心是轉(zhuǎn)變工作方法和思路，提升政治素質(zhì)與業(yè)務(wù)素質(zhì)。市場監(jiān)管部門隨著深化改革的方案落地而轉(zhuǎn)變，深化綜合行政執(zhí)法改革，設(shè)計規(guī)劃相關(guān)規(guī)則、程序、執(zhí)法制度的統(tǒng)一和有機銜接，執(zhí)法人員要更新監(jiān)管理念，在工作中養(yǎng)成依法行政執(zhí)法的思維方式和辦事流程。首先，完善執(zhí)法人員培訓(xùn)制度與培養(yǎng)機制?；鶎邮袌霰O(jiān)管部門需要圍繞國家法律法規(guī)制定人員培訓(xùn)、職能轉(zhuǎn)變等方面措施，推進基層市場監(jiān)管規(guī)范化建設(shè)，積極探索市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊伍職業(yè)化建設(shè)路徑，積極推進執(zhí)法隊伍法制化工作流程，推動工作方式方法的轉(zhuǎn)變。其次，建立執(zhí)法人員問責(zé)和容錯機制。市場監(jiān)管部門應(yīng)該加強市場監(jiān)管內(nèi)部監(jiān)督機制，健全監(jiān)管人員考核機制，突出執(zhí)法人員責(zé)任落實制度，嚴格執(zhí)行行政人員問責(zé)規(guī)范，建立執(zhí)法人員獎懲措施等。為了確保工商行政執(zhí)法的工作質(zhì)量和效率，建立健全工商行政執(zhí)法工作的社會監(jiān)督機制，在執(zhí)法過程中，充分保護執(zhí)法人員的案件查辦的獨立性，并積極做好公開市場監(jiān)管執(zhí)法信息的公開工作，同時對故意違法，嚴重破壞行政執(zhí)法公正性，要嚴格追究責(zé)任，切實保障和提高行政執(zhí)法工作質(zhì)量。同時，對于基層市場監(jiān)管執(zhí)法人員辦案執(zhí)法任務(wù)重等特征，政府相關(guān)部門應(yīng)積極研究建立執(zhí)法人員問責(zé)、免責(zé)工作清單等執(zhí)法辦案容錯糾錯機制，提高基層執(zhí)法人員的積極性和主動性。