PPP模式的工程項目招投標(biāo)審計案例研究
——以A市停車庫為例

劉童利

一、案例背景

2015年，A市計劃于火車站廣場建設(shè)停車庫，以解決市民停車難的問題。同時，由于擬建的停車庫位處繁華的商圈，車位的升值空間很大，因此該停車庫建設(shè)工程是一項兼具社會效益和經(jīng)濟效益的民生工程。為了鼓勵社會力量積極參與停車庫的建設(shè)，A市政府決定采用PPP模式，從而吸引社會資本和技術(shù)的投入。PPP模式的停車庫工程建設(shè)由政府部門與社會部門共擔(dān)風(fēng)險、共享利潤，與一般建設(shè)項目的招投標(biāo)活動不同的是，基于PPP模式的該停車庫項目需要開展對社會投資人的招標(biāo)活動，中標(biāo)的社會投資人將負責(zé)整個項目的投融資、建設(shè)施工、運營、移交等活動。

2015年5月15日，社會投資人招標(biāo)公告發(fā)布，業(yè)主通過公開招標(biāo)的方式進行招標(biāo)，2015年6月5日確定中標(biāo)的社會投資人為A市金橋物業(yè)發(fā)展有限公司。雙方于2015年7月21日簽訂建設(shè)項目合同，約定該項目工期為1年，中標(biāo)人享有30年特許經(jīng)營權(quán)，在此期間，由停車庫使用者向中標(biāo)人付費。

二、審計發(fā)現(xiàn)

（一）招投標(biāo)程序存在問題

審計小組發(fā)現(xiàn)，在資格預(yù)審后，業(yè)主確定了4家投標(biāo)單位并對其進行考察，但事實上，業(yè)主已經(jīng)在事前與一家投標(biāo)方，即A市金橋物業(yè)發(fā)展有限公司，私下達成協(xié)議，根據(jù)金橋公司的組織結(jié)構(gòu)、報價以及施工方案等為其“量身定制”了評標(biāo)程序以及評標(biāo)辦法，從而使其“輕松”中標(biāo)。也就是說，業(yè)主“暗箱操作”，搞假招標(biāo)，一開始就確定了利益相關(guān)方為最終的中標(biāo)方，把別的潛在投標(biāo)單位排除在外。

（二）項目經(jīng)理資格存在問題

金橋公司法定代表人委托項目經(jīng)理李某參與投標(biāo)過程，但當(dāng)審計小組要求李某提供其在金橋公司的勞動合同、社保關(guān)系以及工資表時，李某和金橋公司均無法如實提供。這足以說明，李某不是金橋公司的員工，不能代表金橋公司參加停車場項目的投標(biāo)過程。

（三）審計取證困難

在進場之前，審計小組就要求施工單位按照資料清單將審計小組所需資料如數(shù)準備好，以供審計小組正式開展審計時使用，但直到審計小組進場三周后，與招投標(biāo)審計相關(guān)的資料才初步報送完畢，這就在很大程度上影響了審計效率以及審計質(zhì)量。被審計單位提供資料的速度過慢，有可能是因為招投標(biāo)審計所需資料較多而被審計單位資料管理混亂造成的，但可能性更大的情況是，被審計單位有意在增大審計小組的取證難度，以達到“遮掩”某些真實情況的目的。

（四）審計定性困難

由于缺少法律依據(jù)以及審計人員自身專業(yè)能力有限，因此很多時候?qū)徲嬋藛T無法對一些不規(guī)范的行為進行精準的審計定性，增加了審計工作的難度；有時候，即使在審計中發(fā)現(xiàn)了存在不規(guī)范的行為，也都是“重拿輕放”。

三、審計問題產(chǎn)生的原因分析

（一）招投標(biāo)信息不夠公開透明

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，在整個招投標(biāo)的過程中都應(yīng)該秉持“公開、公平、公正和誠實信用”的原則。本案例中的PPP項目作為一項具有較高社會效益的民生工程，其招投標(biāo)過程的信息更應(yīng)該公開透明化，以便接受社會公眾的監(jiān)督。但顯而易見的是，在本案例中，整個招投標(biāo)過程并沒有實現(xiàn)公開化、透明化。在實務(wù)中，很多情況下發(fā)包方為了讓“內(nèi)定”的投標(biāo)人中標(biāo)并從中獲利，通過在招標(biāo)文件中設(shè)置傾向性或排他性條款，虛假招標(biāo)，這不利于市場競爭的公開化、透明化，如果讓通過這種招標(biāo)方式招來的施工單位進行工程項目建設(shè)，那么工程質(zhì)量也堪憂。該停車庫項目恰恰是使用了這種虛假招標(biāo)的方式。招投標(biāo)信息不夠公開透明，再加上被審計單位的刻意逃避與隱瞞，導(dǎo)致審計取證困難，影響審計效率和審計質(zhì)量。

（二）法律法規(guī)不完善

現(xiàn)階段，我國工程領(lǐng)域法律法規(guī)的建設(shè)取得了一定程度的完善和發(fā)展，在規(guī)范招投標(biāo)活動方面，現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》已初步形成一個理論框架，但與之相關(guān)的配套法律措施還不夠健全，存在空白地帶。有時候，由于缺少相關(guān)法律條文的約束，在招投標(biāo)審計過程中，審計人員難以對不規(guī)范行為審計定性。在PPP項目的審計領(lǐng)域，更是存在著法律盲區(qū)。盡管六部委已于2015年出臺了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，規(guī)定“縣級以上審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對特許經(jīng)營活動進行審計”，但其作為部門規(guī)章，不具有法律強制力。另外，考慮到PPP項目有三種運作方式——外包、特許經(jīng)營以及私有化，該規(guī)定只提到特許經(jīng)營類的PPP項目屬于政府審計的范疇，未明確表示外包類和私有化類的PPP項目是否應(yīng)由政府審計機關(guān)審計。

（三）缺少復(fù)合型人才

要勝任PPP項目的招投標(biāo)審計工作，審計人員需要全方位地掌握工程財務(wù)、現(xiàn)投融資、公共管理等知識體系。但從目前情況來看，我國審計機關(guān)內(nèi)的審計人員，特別是基層審計機關(guān)人員，往往是只具備財經(jīng)專業(yè)背景的單一型人才，因此他們往往難以勝任PPP項目的招投標(biāo)審計工作。而從短期來看，基層審計機關(guān)無法有效解決這個問題。因此現(xiàn)階段審計機關(guān)在實施招投標(biāo)審計工作時難以深入分析，通常只對一些淺層次的問題進行檢查，如財政財務(wù)收支、招投標(biāo)程序的合法合規(guī)性等。但對于招標(biāo)項目的類型定性、內(nèi)定中標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、工程計價和工程質(zhì)量等更深層次問題則較難判定，甚至不知如何下手，這就不利于審計監(jiān)督全覆蓋的開展。

四、優(yōu)化招投標(biāo)審計的對策建議

（一）政策建議

1.建立招投標(biāo)信息透明制度

一方面有關(guān)部門可以建立PPP項目招投標(biāo)信息交流平臺，使得社會公眾有機會參與到對PPP工程項目招投標(biāo)過程的監(jiān)督中來。另一方面政府部門可以通過對招投標(biāo)制度的改革完善招投標(biāo)制度，從根源上約束招投標(biāo)過程當(dāng)中的不規(guī)范行為，同時推動招投標(biāo)信息的公開化透明化建設(shè)，節(jié)制各利益方的行為，使得招投標(biāo)流程更加規(guī)范化，這樣審計人員可以更加方便有效地獲取審計資料，降低了審計取證難度，提高了審計效率和審計質(zhì)量。

2.完善配套的法律體系

由于現(xiàn)階段與招投標(biāo)審計相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善，因此，審計人員需要對這些法律法規(guī)做出理性的審視，如果發(fā)現(xiàn)這些法律法規(guī)本身就存在缺陷，應(yīng)當(dāng)將這些缺陷及時報告給有關(guān)主管部門，推動這些法律法規(guī)得到完善。特別是近些年來，隨著社會的發(fā)展，出現(xiàn)了一些尚無法規(guī)可依的領(lǐng)域，這就更需要審計人員從審計視角為規(guī)范招投標(biāo)行為向有關(guān)部門獻計獻策。目前的PPP項目審計領(lǐng)域就存在法律盲區(qū)，在實踐中缺少法律依據(jù)。政府審計人員可以推動相關(guān)法律法規(guī)及其配套制度、細化措施的建立與完善，為PPP工程項目招投標(biāo)活動的順利開展創(chuàng)造一個良好的法律環(huán)境。

（二）創(chuàng)新審計模式

首先，審計機關(guān)要大力推動計算機輔助審計技術(shù)在PPP項目招投標(biāo)審計工作中的應(yīng)用，尤其是要重視數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、音頻圖像處理等技術(shù)的運用。同時要建立健全大數(shù)據(jù)審計、信息系統(tǒng)審計、遠程聯(lián)網(wǎng)審計在招投標(biāo)審計工作中的整合運用機制，從而降低審計風(fēng)險、提高審計效率和審計質(zhì)量。其次，為緩解審計力量不足與審計任務(wù)重的矛盾，審計機關(guān)可以探索有效利用社會審計資源，比如說可以聘請符合資質(zhì)要求的社會專家參與到PPP項目招投標(biāo)審計工作中來，并由此建立外聘專家?guī)欤鰪妼徲嬃α?。最后，審計機關(guān)可以在充分保證信息的安全性、保密性的前提下，探索招投標(biāo)活動聯(lián)網(wǎng)審計的方式，積極爭取與工商、稅務(wù)、建設(shè)、規(guī)劃等與工程的招投標(biāo)活動有關(guān)的部門實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)。與此同時，審計機關(guān)還可以建設(shè)實時在線審計監(jiān)督平臺，以便及時發(fā)現(xiàn)工程項目招投標(biāo)活動中存在的疑點，然后進行核查。

（三）加快復(fù)合型審計人才培養(yǎng)

要很好地勝任招投標(biāo)審計工作，審計人員既要掌握扎實的審計技能以及財會、法律知識，還要對工程領(lǐng)域頗為了解，尤其是對于PPP項目的招投標(biāo)審計工作，審計人員更是需要全方位地掌握工程財務(wù)、現(xiàn)投融資、公共管理等知識體系。因此，現(xiàn)階段審計機關(guān)亟需吸納能夠勝任招投標(biāo)審計工作的復(fù)合型人才。一是審計機關(guān)要增加體制內(nèi)人員，以緩解審計資源短缺與審計任務(wù)繁重之間的矛盾。二是審計機關(guān)可以定期在單位內(nèi)部開展經(jīng)驗交流會，或是邀請外部實務(wù)專家對PPP項目審計業(yè)務(wù)進行培訓(xùn)，努力將現(xiàn)有審計人員培養(yǎng)成為復(fù)合型人才；三是審計機關(guān)不可忽視招投標(biāo)審計理論的重要性。審計理論的水平?jīng)Q定了審計實務(wù)的發(fā)展和走向，但目前針對PPP項目的審計理論尚不十分成熟，因此審計機關(guān)要積極吸收和培養(yǎng)審計理論研究人才，加強對審計理論的研究和創(chuàng)新，進而為審計實踐提供有力的指導(dǎo)，并積極推動PPP項目招投標(biāo)審計技術(shù)的創(chuàng)新。