結(jié)合共融創(chuàng)新探索城市生態(tài)環(huán)境績(jī)效審計(jì)
——以某審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目為例

2019年下半年，根據(jù)江蘇省南通市崇川區(qū)審計(jì)局年度審計(jì)計(jì)劃安排，該局實(shí)施了“崇川區(qū)老小區(qū)改造和環(huán)境整治專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查”項(xiàng)目。在實(shí)施該審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目時(shí)，審計(jì)人員著眼于如何實(shí)現(xiàn)對(duì)南通市主城區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金使用績(jī)效給出客觀的審計(jì)意見，創(chuàng)新結(jié)合共融多種審計(jì)方式方法，為探索城市生態(tài)環(huán)境績(jī)效審計(jì)提供了方法路徑。

一、項(xiàng)目創(chuàng)新背景

一是從老小區(qū)改造和環(huán)境整治工作而言，崇川區(qū)作為南通市的主城區(qū)，配合全市生態(tài)文明城市建設(shè)，市區(qū)兩級(jí)政府投入了巨大的人力、財(cái)力、物力。單就2010年開始老小區(qū)改造而言，就實(shí)施項(xiàng)目達(dá)350個(gè)，財(cái)政投資8個(gè)多億。隨后展開的綜合環(huán)境整治等城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作也是如火如荼，但回頭看的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，不管是業(yè)務(wù)主管部門，還是資金主管部門都未去開展。

二是從探索城市生態(tài)環(huán)境審計(jì)工作而言，在轉(zhuǎn)變?cè)鲩L方式和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的大背景下，審計(jì)部門也在積極探索自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)，目前主流的方式是采用領(lǐng)導(dǎo)干部離任自然資源資產(chǎn)審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任任期審計(jì)并行實(shí)施。但在市轄區(qū)這種基層政府采用該種形式卻面臨一個(gè)問題，就是各街道均為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)的是社會(huì)服務(wù)職能，街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)在資源環(huán)境管理和保護(hù)方面都存在不完整。

三是從推進(jìn)開展工程項(xiàng)目審計(jì)工作而言，大的方面來看目前政府審計(jì)領(lǐng)域，工程項(xiàng)目審計(jì)主要工作重心正在從傳統(tǒng)的結(jié)算審計(jì)向決算審計(jì)轉(zhuǎn)型。具體到我區(qū)而言，工程項(xiàng)目竣工進(jìn)行財(cái)務(wù)決算審計(jì)還未全面推開，結(jié)算審計(jì)也還較明顯存在送審不及時(shí)、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題后相關(guān)單位配合度不夠影響審結(jié)率的情況。

基于以上考慮，在年初制訂審計(jì)計(jì)劃時(shí)，局領(lǐng)導(dǎo)就決定通過對(duì)老小區(qū)改造和環(huán)境整治的資金和項(xiàng)目進(jìn)行雙審，同時(shí)探索如何在主城區(qū)實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的方法路徑，以期推動(dòng)上述一系列工作的進(jìn)一步完善。

二、項(xiàng)目創(chuàng)新方法

（一）財(cái)政收支審計(jì)與工程項(xiàng)目審計(jì)結(jié)合共融

該審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目既涉及財(cái)政專項(xiàng)資金，又涉及工程建設(shè)項(xiàng)目，在制訂審計(jì)方案時(shí)，就充分考慮到此特點(diǎn)。通過抽調(diào)財(cái)務(wù)審計(jì)人員、工程審計(jì)人員和大數(shù)據(jù)審計(jì)人員共同組成審計(jì)組，各自發(fā)揮其特長開展審計(jì)調(diào)查，對(duì)資金和項(xiàng)目雙查雙審，既對(duì)財(cái)政資金收支情況進(jìn)行審計(jì)，也對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)調(diào)查就發(fā)現(xiàn)我區(qū)近1.4億元老小區(qū)改造和環(huán)境整治市補(bǔ)資金未申領(lǐng)到位，這種財(cái)政收支方面的表象問題，其背后原因是項(xiàng)目送審不及時(shí)影響工程竣工結(jié)算、財(cái)務(wù)決算編制送審等工作，進(jìn)而影響到補(bǔ)貼資金的申領(lǐng)。正是這一結(jié)合共融實(shí)現(xiàn)了審計(jì)工作組織方式的創(chuàng)新。

（二）資金績(jī)效評(píng)價(jià)與環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)合共融

該審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目主要是從老小區(qū)改造和環(huán)境整治專項(xiàng)資金入手，重點(diǎn)關(guān)注資金流入的城市人居、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)價(jià)。在制訂審計(jì)方案時(shí)，審計(jì)人員考慮到該專項(xiàng)資金使用用途，這就決定了要客觀公正地做好資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)，就必須結(jié)合考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)相關(guān)指標(biāo)維度，并且要建立起兩者之間的關(guān)聯(lián)性。審計(jì)過程中，審計(jì)人員專門向環(huán)保與監(jiān)測(cè)方面的專家和工作人員請(qǐng)教，設(shè)計(jì)出了能反映城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)的變化來反證資金使用績(jī)效。正是這一結(jié)合共融實(shí)現(xiàn)了審計(jì)評(píng)價(jià)技術(shù)方法的創(chuàng)新。

（三）審計(jì)報(bào)告出具與審計(jì)意見發(fā)表結(jié)合共融

常規(guī)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目完成，通常都是以出具審計(jì)報(bào)告的方式，向被審計(jì)單位反饋審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題和建議。考慮到該項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目已經(jīng)融入生態(tài)環(huán)境審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容、方式和方法，審計(jì)人員就需要考慮圍繞生態(tài)環(huán)境審計(jì)開展的工作成果以何種方式表現(xiàn)出來更為妥當(dāng)。審計(jì)組借鑒領(lǐng)導(dǎo)干部離任自然資源資產(chǎn)審計(jì)和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)出具審計(jì)文書的經(jīng)驗(yàn)，在出具審計(jì)報(bào)告的同時(shí)，就城市生態(tài)環(huán)境審計(jì)方面的評(píng)價(jià)意見、發(fā)現(xiàn)問題和建議等內(nèi)容單獨(dú)出具審計(jì)意見，該審計(jì)意見內(nèi)容也并入審計(jì)調(diào)查報(bào)告。正是這一結(jié)合共融實(shí)現(xiàn)了審計(jì)結(jié)果文書形式的創(chuàng)新。

三、創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)路徑

（一）設(shè)計(jì)城市生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1.城市水環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)。主要選取長江（崇川段）水質(zhì)、市區(qū)濠河水質(zhì)、市區(qū)飲用水源（狼山水廠）水質(zhì)三個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成城市水環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)。主要考慮是南通市區(qū)緊傍長江，全市基本以長江水為飲用水，市區(qū)飲用水源主要是由狼山水廠供應(yīng)，濠河是南通的“母親河”，也是5A級(jí)旅游景點(diǎn)，環(huán)繞南通主城的老城區(qū)，勾連起了整個(gè)主城的水系。落實(shí)到被審計(jì)專項(xiàng)資金流入的老小區(qū)改造雨污分流項(xiàng)目和環(huán)境整治水環(huán)境整治項(xiàng)目，其最終著眼點(diǎn)就是要改善濠河水系和長江（崇川段）水質(zhì)狀況。

2.城市大氣環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)。主要選取我市環(huán)境空氣主要污染指標(biāo)（含：二氧化硫SO2、二氧化氮NO2、可吸入顆粒物PM10、細(xì)顆粒物PM2.5）和空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）達(dá)標(biāo)天數(shù)占比指標(biāo)兩個(gè)一級(jí)和若干二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成城市大氣環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)。此類指標(biāo)也是通常用于評(píng)價(jià)城市大氣環(huán)境質(zhì)量的常用指標(biāo)。老小區(qū)改造和環(huán)境整治涉及的小區(qū)綠化提升改造、園林綠化及小游園建設(shè)、燃煤鍋爐淘汰以及建筑垃圾清運(yùn)等項(xiàng)目就會(huì)直接或間接地影響該類指標(biāo)評(píng)價(jià)。

3.城市聲環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)。主要選取市區(qū)區(qū)域聲環(huán)境平均等效聲級(jí)值、功能區(qū)（包括：1、2、3、4a類）晝夜間等效聲級(jí)值、交通干線（4b類功能區(qū)）平均等效聲級(jí)值三個(gè)一級(jí)和若干二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成城市聲環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)。此類指標(biāo)也屬于通常用于評(píng)價(jià)城市聲環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，也是俗稱噪聲指標(biāo)。老小區(qū)改造和環(huán)境整治涉及的老小區(qū)、建筑工地、城市交通干線、背街小巷、流動(dòng)攤販等的整治項(xiàng)目在一定程度上都會(huì)對(duì)此產(chǎn)生影響。

（二）分析城市生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)

指標(biāo)確定后，具體指標(biāo)數(shù)據(jù)可以通過當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門或環(huán)境監(jiān)測(cè)中心發(fā)布的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、地方政府公布的環(huán)境狀況公報(bào)等公開渠道獲得。需要說明的是，2015年1月1日，新《環(huán)保法》施行后，對(duì)環(huán)保數(shù)據(jù)的公開和對(duì)環(huán)保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假予以嚴(yán)懲的力度空前加大，更加方便了我們從公開渠道獲得真實(shí)客觀的環(huán)保數(shù)據(jù)。根據(jù)審計(jì)時(shí)間范圍，分年度獲取指標(biāo)數(shù)據(jù)以后，就可對(duì)各指標(biāo)數(shù)據(jù)按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，具體如下。

1.城市水環(huán)境分析評(píng)價(jià)。城市水環(huán)境指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002），依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)可劃分為Ⅰ～Ⅴ五類水質(zhì)分類，Ⅰ類水質(zhì)要求最高，主要適用于源頭水、國家自然保護(hù)區(qū)。審計(jì)獲取近三年數(shù)據(jù)顯示，長江（崇川段）水質(zhì)從Ⅱ～Ⅲ類水質(zhì)向Ⅱ類水質(zhì)改善，飲用水源（狼山水廠）水質(zhì)從Ⅲ類水質(zhì)向Ⅱ類水質(zhì)改善，也符合Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)要求，主要適用于集中式生活飲用水地表水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)、珍稀水生生物棲息地、魚蝦類產(chǎn)場(chǎng)、仔稚幼魚的索餌場(chǎng)等。濠河水質(zhì)從Ⅲ～Ⅳ類水質(zhì)向Ⅲ類水質(zhì)改善，也符合Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)要求，主要適用于集中式生活飲用水地表水源地二級(jí)保護(hù)區(qū)、魚蝦類越冬場(chǎng)、洄游通道、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)等漁業(yè)水域及游泳區(qū)。

2.城市大氣環(huán)境分析評(píng)價(jià)。城市大氣環(huán)境指標(biāo)中主要污染指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3059-2012），依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)城市環(huán)境空氣功能區(qū)分為兩類。審計(jì)獲取近三年數(shù)據(jù)顯示，南通市主城區(qū)空氣中二氧化硫（SO2）年平均濃度逐年下降，2018年為17μg/m3，已低于一類區(qū)（自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要特殊保護(hù)的區(qū)域）濃度限值20μg/m3；二氧化氮（NO2）年平均濃度近三年一直是低于一類區(qū)濃度限值40μg/m3；可吸入顆粒物（PM10）和細(xì)顆粒物（PM2.5）雖呈逐年改善趨勢(shì)，但可吸入顆粒物（PM10）年平均濃度值始終接近二類區(qū)濃度限值70μg/m3，細(xì)顆粒物（PM2.5）年平均濃度值始終處于“爆表”狀態(tài)，均超二類區(qū)濃度限值35μg/m3。城市大氣環(huán)境指標(biāo)中環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）技術(shù)規(guī)定（試行）》（HJ633-2012），依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)城市空氣質(zhì)量共分為六級(jí)，其中一、二級(jí)分別為優(yōu)、良空氣質(zhì)量指數(shù)類別。審計(jì)獲取近三年數(shù)據(jù)顯示，南通市主城區(qū)空氣質(zhì)量指數(shù)處于優(yōu)良級(jí)別天數(shù)分別為263天、266天、291天，達(dá)標(biāo)天數(shù)占比呈逐年上升趨勢(shì)。

3.城市聲環(huán)境分析評(píng)價(jià)。城市聲環(huán)境指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3096-2008），依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)城市聲環(huán)境功能區(qū)分為五種類型。審計(jì)獲取近三年數(shù)據(jù)顯示，南通市主城區(qū)區(qū)域環(huán)境噪聲評(píng)價(jià)指標(biāo)平均等效聲極值分別為57.1分貝、56.6分貝、56.2分貝，呈逐年下降趨勢(shì)。具體到各功能區(qū)，1、2、3類功能區(qū)均在各功能區(qū)環(huán)境噪聲限值內(nèi)，4a類功能區(qū)晝間環(huán)境噪聲在限值內(nèi)，但夜間環(huán)境噪聲近三年均超限值。交通干線噪聲平均等效聲極值分別為67.9分貝、66.9分貝、67.2分貝，不存在明顯改善。

（三）綜合評(píng)價(jià)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量情況

結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)和前述分析，審計(jì)調(diào)查結(jié)果表明，經(jīng)過老小區(qū)改造及環(huán)境綜合整治等系列舉措，近三年來南通市主城區(qū)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯呈現(xiàn)改善趨勢(shì)，城市環(huán)境評(píng)價(jià)主要指標(biāo)基本處于達(dá)標(biāo)以上，多數(shù)指標(biāo)呈現(xiàn)優(yōu)良狀態(tài)，由此可見，南通市主城區(qū)在城市生態(tài)文明建設(shè)及環(huán)境保護(hù)方面已取得了初步成效。

四、項(xiàng)目創(chuàng)新效果

此創(chuàng)新項(xiàng)目的載體審計(jì)項(xiàng)目主要工作已結(jié)束，目前正處于整改階段，影響已逐步體現(xiàn)。該項(xiàng)目實(shí)施過程中就已引起區(qū)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，結(jié)果報(bào)告送達(dá)后，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)作出了“將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行分解，交相關(guān)部門抓緊整改”的重要批示。當(dāng)?shù)攸h報(bào)黨刊也對(duì)該項(xiàng)目推進(jìn)情況予以了報(bào)道。審計(jì)期間，各業(yè)務(wù)主管部門就已針對(duì)審計(jì)部門指出的體制機(jī)制方面的問題在著手草擬進(jìn)一步規(guī)范老小區(qū)改造和城市環(huán)境綜合整治實(shí)施意見，并且針對(duì)上億元補(bǔ)貼資金申領(lǐng)不到位問題在牽頭推進(jìn)抓緊申領(lǐng)。崇川區(qū)審計(jì)局也將進(jìn)一步落實(shí)整改和加快創(chuàng)新項(xiàng)目的完善步伐。