基層財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給側(cè)研究

目前，在基層財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作中，供給側(cè)結(jié)構(gòu)矛盾突出體現(xiàn)在財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，以及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。切實(shí)緩解基層審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供需矛盾，加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給側(cè)優(yōu)化升級(jí)，改善財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給結(jié)構(gòu)，提升財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給能力，確保財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)發(fā)展方向明、權(quán)責(zé)清、動(dòng)力足、效率高，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代審計(jì)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，顯得尤為迫切而緊要。

一、邏輯起點(diǎn)：基層財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供需矛盾呼喚供給側(cè)優(yōu)化升級(jí)

（一）高質(zhì)量發(fā)展中更加高端的需求側(cè)，驅(qū)動(dòng)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給側(cè)優(yōu)化升級(jí)。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨中央國(guó)務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理能力和預(yù)算管理工作的深刻變革。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著促進(jìn)國(guó)家良治的重要職責(zé)。國(guó)家全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，意味著審計(jì)供給必須滿足財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)這一更高層次的需求，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給側(cè)改革，擴(kuò)大有效供給和中高端供給，明顯提升審計(jì)成果的層次和水平，已成為國(guó)家審計(jì)未來的發(fā)展方向。

（二）審計(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)更加強(qiáng)烈的需求側(cè)，催生財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給側(cè)優(yōu)化升級(jí)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，政府對(duì)財(cái)政資金的使用效益也有了更高的要求。國(guó)家審計(jì)不能停留在財(cái)政財(cái)務(wù)收支合法合規(guī)的層面上，而應(yīng)從財(cái)政資金效益的角度來判斷工作成效。如何通過做好財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、財(cái)政資金使用效益提高和政府公共支出效果增強(qiáng)，必然成為審計(jì)機(jī)關(guān)當(dāng)前和今后一段時(shí)期的重點(diǎn)工作之一。

（三）廉潔高效建設(shè)中更加緊迫的需求側(cè)，倒逼財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給側(cè)優(yōu)化升級(jí)。審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)干部要對(duì)黨絕對(duì)忠誠(chéng)、絕對(duì)負(fù)責(zé)，當(dāng)好國(guó)家財(cái)產(chǎn)的“看門人”和經(jīng)濟(jì)安全的“守護(hù)者”。做好財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)不僅可以增加政府公共財(cái)政資金使用的透明度、保障財(cái)政資金安全、維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，而且可以揭示因貪污浪費(fèi)、決策失誤造成財(cái)政資金使用效益低下的問題，預(yù)防和懲治腐敗，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)受人員力量和技術(shù)手段限制，供給能力不足，各項(xiàng)審計(jì)任務(wù)讓審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)接不暇，不僅加劇了財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)質(zhì)效矛盾，也增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二、問題導(dǎo)向：精準(zhǔn)把脈財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給側(cè)痛點(diǎn)和難點(diǎn)

當(dāng)前基層審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給相對(duì)乏力，供給側(cè)在機(jī)制、質(zhì)效、結(jié)構(gòu)和主體等方面還存在一些不容忽視的問題和短板。

（一）供給機(jī)制之弊。一方面，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)法制不夠健全。雖然我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)財(cái)政收支的效益性進(jìn)行審計(jì)提出了要求，但是現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》以及《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)如何開展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)未作出明確規(guī)定，相關(guān)法律制度更新不及時(shí)、適用對(duì)象不明確、規(guī)定不具體，導(dǎo)致財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)法律支撐不足，難以找到具體執(zhí)行的法律依據(jù)。另一方面，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠完善。由于財(cái)政資金種類繁多，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的方方面面，產(chǎn)生的效益既有經(jīng)濟(jì)效益又有社會(huì)效益，既有短期效益也有長(zhǎng)期效益，建立一套適用于不同層級(jí)、不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、規(guī)范、統(tǒng)一的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系難度較大?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)開展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)較晚，目前仍處于摸索階段，雖然部分審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)一些社保資金、惠農(nóng)資金等專項(xiàng)資金初步建立了一些績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，但這些指標(biāo)偏重于傳統(tǒng)的真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)，對(duì)使用績(jī)效的評(píng)價(jià)依然不足。由于缺乏統(tǒng)一的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)人員無法科學(xué)合理地確定財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)對(duì)象、范圍以及審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)等，也無法準(zhǔn)確評(píng)判財(cái)政資金使用績(jī)效，很大程度會(huì)影響財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。

（二）供給質(zhì)效之痛。一是供給不足問題。當(dāng)前，各種審計(jì)需求呈“井噴”趨勢(shì)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目安排不僅要滿足本級(jí)黨委、政府的需求，還要服從上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃，加上各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)交辦、紀(jì)委監(jiān)委巡查抽調(diào)，經(jīng)常出現(xiàn)審計(jì)項(xiàng)目被動(dòng)調(diào)整、安排頻次不均和無人力資源配置的狀況，一些基層審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)人員人均每年承擔(dān)項(xiàng)目數(shù)達(dá)4個(gè)以上甚至更多，造成財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的人員供給不足。二是供給低效問題。在當(dāng)前的基層審計(jì)實(shí)踐中，由于績(jī)效審計(jì)的機(jī)制不健全、指標(biāo)體系不完善，一些審計(jì)人員無法科學(xué)、客觀、準(zhǔn)確地對(duì)財(cái)政資金的使用效率和效果進(jìn)行評(píng)判，對(duì)被審計(jì)單位履職盡責(zé)的效益性審查不足，加上一些審計(jì)人員傳統(tǒng)審計(jì)思維根深蒂固，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作難以取得實(shí)質(zhì)性成效。三是供給錯(cuò)位問題。一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)被當(dāng)?shù)攸h委政府“拉差”，從事征地拆遷、招商引資等與審計(jì)無關(guān)的事項(xiàng)，一些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)未征求審計(jì)機(jī)關(guān)意見就將其納入成員單位；一些審計(jì)機(jī)關(guān)部分經(jīng)費(fèi)過去與投資審計(jì)“審減額”直接掛鉤，而投資審計(jì)轉(zhuǎn)型后經(jīng)費(fèi)失去保障，出現(xiàn)向財(cái)政“討要”工作經(jīng)費(fèi)的情況。

（三）供給結(jié)構(gòu)之困。一是財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果利用率不高。中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》明確提出把審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，但在基層財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果使用效果不明顯。基層審計(jì)機(jī)關(guān)產(chǎn)出的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)成果，當(dāng)?shù)亟M織人事部門、紀(jì)委監(jiān)委基本上很少利用，以致于很多財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的結(jié)果和案件線索上報(bào)組織部門和相關(guān)單位后沒有結(jié)果。同時(shí)，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果公開乏力，難以滿足社會(huì)公眾需求，盡管《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》等對(duì)審計(jì)結(jié)果公開都有明確規(guī)定，但地方政府出于對(duì)自身利益的考量，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果公開難以執(zhí)行到位。二是財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)力量結(jié)構(gòu)不均衡。長(zhǎng)期以來，國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)三者涇渭分明，審計(jì)機(jī)關(guān)迫切需要借助社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)力量為我所用，但中小城市社會(huì)審計(jì)可利用資源少，購買服務(wù)的成本很高，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)亦高，并且因工作方式差異大，社會(huì)審計(jì)參與國(guó)家審計(jì)效果也不太理想?；鶎觾?nèi)部審計(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，大部分被審計(jì)單位都沒有專設(shè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員，多是身兼數(shù)職，難以履職，借用內(nèi)部審計(jì)力量參與財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)也不現(xiàn)實(shí)。

（四）供給主體之憂。審計(jì)人員作為財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)產(chǎn)品的提供者，其素質(zhì)高低直接決定了審計(jì)質(zhì)量的優(yōu)劣。當(dāng)前基層審計(jì)隊(duì)伍還存在諸多問題。一是“進(jìn)”與“出”不合理。審計(jì)職業(yè)化建設(shè)滯后，審計(jì)機(jī)關(guān)的入口過于寬松，一些不符合專業(yè)要求的人員，通過各種渠道可以進(jìn)入審計(jì)機(jī)關(guān)，而審計(jì)機(jī)關(guān)的出口過于狹窄，干部晉升空間有限，影響了干部隊(duì)伍的活力和工作積極性。二是“職”與“業(yè)”不匹配。一些基層審計(jì)干部隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)不優(yōu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、專業(yè)與職位不對(duì)口等問題突出，如湖北省荊門市審計(jì)局班子成員平均年齡52歲，全市審計(jì)系統(tǒng)在編在崗人員平均年齡47歲，市局會(huì)計(jì)、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)類專業(yè)人員占80%，計(jì)算機(jī)、工程造價(jià)、法律等專業(yè)人員不足20%，金融、環(huán)保等績(jī)效審計(jì)亟需人才更是鳳毛麟角，有時(shí)陷入“外行”審“內(nèi)行”的尷尬境地。

三、方法路徑：系統(tǒng)化推進(jìn)新時(shí)代財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給側(cè)優(yōu)化升級(jí)

為切實(shí)提高財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作質(zhì)效，需推動(dòng)供給體系不斷完善、供給能力不斷提升、供給方式不斷創(chuàng)新，確?！肮┬鑳蓚?cè)”同時(shí)發(fā)力、高效協(xié)同。

（一）完善供給體系，提升財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作質(zhì)效比。一是健全財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)法律機(jī)制。各級(jí)黨委、政府應(yīng)從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，針對(duì)績(jī)效審計(jì)的地位、內(nèi)容、實(shí)施辦法等制定出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范績(jī)效審計(jì)工作，明確財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作的重要性，進(jìn)而使得審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政資金績(jī)效的監(jiān)管具有法律依據(jù)，為財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)順利開展?fàn)I造良好的法制環(huán)境。審計(jì)機(jī)關(guān)在具體執(zhí)行過程中，要根據(jù)實(shí)際情況完善相關(guān)體制機(jī)制，為財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作提供制度保障。除此之外，在法律法規(guī)體系中，還應(yīng)逐步將法律規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，最終能夠?qū)⑾鄳?yīng)責(zé)任細(xì)分到人，對(duì)于那些未達(dá)到財(cái)政資金績(jī)效目標(biāo)的部門和單位，還應(yīng)該通過法律法規(guī)追究相關(guān)人員的責(zé)任。二是完善財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方方面面，審計(jì)機(jī)關(guān)要根據(jù)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同項(xiàng)目的實(shí)際情況，構(gòu)建一套可以和具體審計(jì)方法相結(jié)合，又能與被審計(jì)單位財(cái)政資金績(jī)效目標(biāo)相結(jié)合的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用以指導(dǎo)具體財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作實(shí)踐。此外，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還應(yīng)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、財(cái)政政策的變化和社會(huì)環(huán)境的變化持續(xù)改進(jìn)優(yōu)化，確保財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作質(zhì)量得到不斷提升。

（二）提升供給能力，控制審計(jì)供需增量比。一方面，應(yīng)積極推進(jìn)審計(jì)工作“兩統(tǒng)籌”?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹落實(shí)審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”工作的要求，積極推進(jìn)重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)“四大板塊”審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)、組織“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”模式，實(shí)現(xiàn)“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一果多用”，最大限度優(yōu)化審計(jì)資源配置，緩解財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的人員供給不足問題。要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)參與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、征地拆遷、招商引資等工作開展監(jiān)督檢查，堅(jiān)決遏制審計(jì)額外需求，剔除審計(jì)無效供給，防止審計(jì)越權(quán)越界、供給錯(cuò)位。另一方面，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍績(jī)效審計(jì)能力建設(shè)。推進(jìn)人才強(qiáng)審，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)口，可推行全國(guó)審計(jì)人員統(tǒng)考制，增加專業(yè)職稱“敲門磚”，或納入全國(guó)審計(jì)統(tǒng)考，確保專業(yè)人干專業(yè)事；大力引進(jìn)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)職能拓展亟需的緊缺人才，優(yōu)化干部專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)；要以財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)系統(tǒng)培訓(xùn)為依托，通過開展交流研討會(huì)、聘請(qǐng)績(jī)效專家參與審計(jì)、借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)典型案例等方式，使基層審計(jì)人員形成績(jī)效審計(jì)思維；通過優(yōu)化引人政策，吸引更多專業(yè)技術(shù)人才加入審計(jì)干部團(tuán)隊(duì)，充實(shí)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)人才隊(duì)伍，還可以建立財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)專家?guī)欤趯?duì)重大項(xiàng)目開展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)時(shí)聘請(qǐng)專家參與審計(jì)，以緩解基層審計(jì)人員力量不足、專業(yè)門類不多的壓力；加大專家授學(xué)和向基層送學(xué)力度，上下聯(lián)合推行“導(dǎo)師制”，加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目實(shí)操演練，讓大數(shù)據(jù)、云技術(shù)等技術(shù)方法真正成為提升財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給能力的硬支撐。

（三）優(yōu)化供給方式，提高財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)投入產(chǎn)出比。一是擴(kuò)大衍生成果。不斷提升財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給層次水平，依托審計(jì)信息資源數(shù)據(jù)庫，加速實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果資源的電子化、信息化，建立更多審計(jì)成果共享平臺(tái)，讓全國(guó)審計(jì)成果尤其是財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)成果集中展示，讓各地均能汲取經(jīng)驗(yàn)、找到借鑒。不斷擴(kuò)大財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)外部成果，全面推進(jìn)審計(jì)結(jié)果公開，滿足輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的需求。二是關(guān)注財(cái)政資金整體績(jī)效。進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)重點(diǎn)審計(jì)事項(xiàng)，要突出對(duì)財(cái)政資金保障重點(diǎn)工作的審查，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金對(duì)精準(zhǔn)扶貧、污染防治、化解政府債務(wù)等重點(diǎn)事項(xiàng)的保障力度以及對(duì)地方黨委、政府重點(diǎn)職能保障情況，對(duì)財(cái)力保障不足的地方要重點(diǎn)關(guān)注行政支出壓縮，是否存在擠占挪用上級(jí)專項(xiàng)資金用于基本支出的情況；要突出對(duì)國(guó)庫資金管理風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)可持續(xù)性的審查，關(guān)注財(cái)政資金是否違規(guī)出借、違規(guī)撥付使用、違規(guī)存放以及資金閑置浪費(fèi)等。三是堅(jiān)持實(shí)事求是原則。財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)供給優(yōu)劣還體現(xiàn)在能否實(shí)事求是，應(yīng)深入貫徹落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”，把財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)查明問題放在改革發(fā)展的大環(huán)境中評(píng)判和研究，實(shí)事求是、審慎包容、客觀公正作出審計(jì)結(jié)論，切實(shí)優(yōu)化審計(jì)供給方式，提高供給效率。