國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)啟示及法治邏輯

文 劉 ?。?.貴州民族大學(xué)，貴州貴陽 550025； 2.中央民族大學(xué)，北京 100081）

內(nèi)容提要：國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，旨在優(yōu)化機(jī)構(gòu)配置，轉(zhuǎn)變政府職能，破除市場(chǎng)在資源配置中的制約因素。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革的理論邏輯、歷史邏輯、現(xiàn)實(shí)邏輯及國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)，基本的邏輯結(jié)論是改革必須依法而行，在法治的軌道下漸進(jìn)而動(dòng)，這是我國(guó)歷屆改革積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)。大部門制通過對(duì)政府職能的優(yōu)化配置嵌入在十余年的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，一定程度上提升了政府的治理效能，但在新的時(shí)代要求下依然面臨諸多社會(huì)問題。要破除阻礙改革的諸多羈絆，必須制定或修改法律法規(guī)，建構(gòu)成熟穩(wěn)定的法制體系，緊扣新時(shí)代的法治生態(tài)，才能確保改革的法治化、科學(xué)化、民主化。

引子

建國(guó)后我國(guó)共有十一次機(jī)構(gòu)改革，經(jīng)歷了從傳統(tǒng)小部門制模式到大部門制改革的嘗試和推進(jìn)。兩種不同模式的機(jī)構(gòu)改革都力求政府職能的轉(zhuǎn)變，但總體看，一些問題依然沒有得到有效解決。如機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等不盡合理之處。在新時(shí)代環(huán)境中，特別是在社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化的時(shí)局下，社會(huì)公眾對(duì)公共資源和服務(wù)的需求不斷增加，不同屬性的社會(huì)問題如生態(tài)環(huán)境、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通旅游、食品安全、金融服務(wù)、鄉(xiāng)村治理等凸顯出政府在履職上的乏力。面對(duì)新時(shí)代特征下公私利益沖突領(lǐng)域的增多、多元社會(huì)主體尋求權(quán)力資源參與社會(huì)治理的主動(dòng)性以及政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與組織的關(guān)系已發(fā)生新變化等的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，國(guó)家機(jī)構(gòu)如何尋覓治國(guó)理政效率最大化路徑逐漸演繹為政府職能要素、如何精準(zhǔn)歸口、良性運(yùn)行的應(yīng)然命題。在國(guó)家治理能力和治理體系日趨現(xiàn)代化的畛域中，大部門制如何對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行標(biāo)本兼治、如何借鑒和利用國(guó)外先進(jìn)理念、如何通過法律的制度保障以更加規(guī)范科學(xué)的使政府職能要素合法、高效、良性運(yùn)行值得深思。本文以機(jī)構(gòu)改革的理論為引子、以國(guó)內(nèi)外的歷史經(jīng)驗(yàn)為線索，以機(jī)構(gòu)改革的基本原則、邏輯模式、新時(shí)代凸顯的特點(diǎn)為重點(diǎn)，以法治的維度為保障等進(jìn)行綜合論述。

一、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的邏輯支點(diǎn)

20世紀(jì)60年代以來，一場(chǎng)來自政府和公共部門內(nèi)部的改革運(yùn)動(dòng)肇始于英國(guó)，隨后在美國(guó)延伸，進(jìn)而擴(kuò)大至西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家，這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)即新公共管理運(yùn)動(dòng)。[1]其基本觀點(diǎn)可概括為：第一，政府應(yīng)當(dāng)掌舵而不是劃槳； 第二，政府的行政管理者要善于授權(quán)；第三，政府把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到服務(wù)供給中去；第四，政府注重放權(quán)，參與協(xié)作；第五，政府在管理中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，改善公共服務(wù)。[2]參照西方的行政改革，結(jié)合我國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革的背景，從以下五個(gè)方面進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的理論前置。

（一）政府職能重心應(yīng)準(zhǔn)確定位

機(jī)構(gòu)改革要圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變政府職能并非對(duì)原有職能的全盤否定，而是對(duì)不適合新時(shí)代要求特別是行政執(zhí)法中的職能要素進(jìn)行有機(jī)調(diào)整，將相同或相近的職能要素歸口到統(tǒng)一部門下管理，準(zhǔn)確定位行政部門的職能目標(biāo)、履職范疇，最大化的發(fā)揮部門與職能在運(yùn)行中的資源消費(fèi)最小化和行政效率最大化。改革開放前，政府權(quán)力高度集中，由于過于強(qiáng)調(diào)政府作用，公眾利益訴求缺乏有序表達(dá)和協(xié)商的渠道。[3]歷次機(jī)構(gòu)改革重在機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單調(diào)整和編制縮減，政府職能轉(zhuǎn)變乏力。改革開放后，國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力的權(quán)力資源分配發(fā)生了重大變化，國(guó)家對(duì)社會(huì)多元組織適當(dāng)放權(quán)，將部分公共職能轉(zhuǎn)由社會(huì)組織來履行，政府的角色由管理轉(zhuǎn)化到監(jiān)督，政社、政商關(guān)系得到一定的改善。在實(shí)行大部門制改革后，社會(huì)組織參與國(guó)家治理的積極性日益增強(qiáng)，作用愈加明顯，如在協(xié)助社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中成為不可或缺的社會(huì)力量。改革開放后歷次機(jī)構(gòu)改革均致力于政府職能的轉(zhuǎn)變，力圖使機(jī)構(gòu)設(shè)立與政府職能轉(zhuǎn)變相匹配、相協(xié)調(diào)，最終解決的如何處理好政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，既要把該放的權(quán)力放開放到位，又要把該管的事務(wù)管住管好。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，政府的作用不是彰顯“多少”，而是職能“定位”和“范圍”的合理性，不是為了追求機(jī)構(gòu)之間的“大”與“小”的平衡，更為實(shí)現(xiàn)職能要素的“融合共振”?；谶@樣的邏輯，政府才能更加注重公共資源的最佳配置、公共利益的最優(yōu)分配、公共服務(wù)的最大滿足，才能逐步推進(jìn)管辦分離，破除逐利機(jī)制，進(jìn)而最大化的提升行政效能。

（二）組織機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)創(chuàng)新優(yōu)化

大部制改革后，部門之間的關(guān)系發(fā)生了變化，以往部門之間的外部對(duì)接溝通轉(zhuǎn)化為部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)和融合，如何在機(jī)構(gòu)配置最優(yōu)化和職能履行價(jià)值最大化之間找到一個(gè)契合點(diǎn)尤其關(guān)鍵，既要考慮到權(quán)責(zé)的配置要素，也要保障內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)良性運(yùn)行的工作機(jī)制，同時(shí)還要兼顧如何構(gòu)建橫向與縱向部門間的公務(wù)協(xié)助體系，真正實(shí)現(xiàn)部門職能的有機(jī)整合而非部門之間的物理合并。一是職能要素的歸口管理和統(tǒng)籌，減少或避免職能要素在不同部門之間重復(fù)的橫向流動(dòng)，避免行政資源的浪費(fèi)特別是行政責(zé)任的相互推諉； 二是重新分配權(quán)力資源，將職能相近或相似的部門進(jìn)行整合，構(gòu)建行政資源更加優(yōu)化、行政職能最大發(fā)揮的大部門，簡(jiǎn)化權(quán)力運(yùn)行程序中的不必要累贅，即簡(jiǎn)化了中間層次，使行政組織體系愈加靈活，更契合國(guó)家現(xiàn)代化的治理能力和治理體系。三是建立配套的公務(wù)互助體系，提高縱向和橫向部門辦事效率，將公務(wù)互助體系的運(yùn)行納入相關(guān)部門履職的考核范疇，促進(jìn)行政組織體系在權(quán)力配置中的規(guī)范化、制度化、合法化。因此，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的創(chuàng)新優(yōu)化，進(jìn)一步強(qiáng)化了職能部門的配合聯(lián)動(dòng)，規(guī)避執(zhí)法交叉、重復(fù)，為相關(guān)部門拓寬了更多公共服務(wù)的空間。

（三）黨政機(jī)構(gòu)應(yīng)重塑權(quán)力運(yùn)行路徑

在我國(guó)現(xiàn)行政治體制下，黨政部門基本上是權(quán)力雙軌制。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌后特別是十七大首倡大部門制改革以來，黨政權(quán)力的配置凸顯出諸多問題，如原有的黨政權(quán)力秩序和權(quán)力資源將被重新構(gòu)建和分配，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大部門體制與黨委制之間將面臨不可回避的制度整合，既要實(shí)現(xiàn)大部門制對(duì)政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的目的，也要同時(shí)發(fā)揮各級(jí)黨委部門的指導(dǎo)作用，這需要由傳統(tǒng)黨政不分到黨政合作再到黨政融合的路徑轉(zhuǎn)變。此外，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中面臨的同類或相似事務(wù)不僅僅在政府機(jī)構(gòu)中，在黨的部門也同樣存在，如何解決由黨政分別設(shè)置機(jī)構(gòu)實(shí)施管理的權(quán)力雙軌制值得深究。要解決黨政權(quán)力雙軌制問題最終應(yīng)健全各種對(duì)權(quán)力制約的機(jī)制，通過以法制權(quán)、以責(zé)制權(quán)等方式對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行全程制約，克服黨政權(quán)力的濫用，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系法治化。[4]

（四）機(jī)構(gòu)分權(quán)與地方放權(quán)應(yīng)漸進(jìn)改革

國(guó)家機(jī)構(gòu)改革必然涉及到權(quán)力資源的重新配置，無論是行政機(jī)構(gòu)的分權(quán)還是中央對(duì)地方的放權(quán)，在大部門制改革背景中務(wù)必進(jìn)行科學(xué)合法合理的整體布局，因?yàn)闄?quán)責(zé)不可割裂，兩者從理論上應(yīng)當(dāng)有機(jī)匹配，如果出現(xiàn)行政主體履職模糊、職能交叉、權(quán)責(zé)失衡，則將打破行政組織體系運(yùn)行的平衡，引發(fā)權(quán)力失范。何況，機(jī)構(gòu)分權(quán)與中央對(duì)地方的放權(quán)無論在語境意義還是實(shí)踐中都有根本差別，分權(quán)主要體現(xiàn)在諸多主體間的權(quán)力配置，除了政府部門還有其他社會(huì)組織，適當(dāng)推行機(jī)構(gòu)分權(quán)減輕政府部門行政負(fù)荷，部分職能可以交由社會(huì)第三方來履行，行政法律關(guān)系可由行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓f(xié)商，促使行政組織機(jī)構(gòu)扁平化，利于增進(jìn)民主；放權(quán)是對(duì)國(guó)家發(fā)展特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中中央對(duì)多元主體 （如經(jīng)濟(jì)組織）的權(quán)力分解，更多的是中央政府在特定環(huán)境下對(duì)中央地方關(guān)系中的策略性處理。在推行機(jī)構(gòu)分權(quán)與地方放權(quán)改革中需要注意以下基本策略：一是注重建立宏觀層面和微觀主體的溝通機(jī)制，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)在整個(gè)改革中的核心作用。二是逐步賦予公眾參與地方社會(huì)事務(wù)管理和監(jiān)督的權(quán)力，將自下而上的監(jiān)督同自上而下的監(jiān)察相結(jié)合。[5]

（五）行政組織應(yīng)法定化

行政組織法定化就是推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治化國(guó)家中，機(jī)構(gòu)改革中的主體適格性、職能轉(zhuǎn)變合法性、行政程序的嚴(yán)格嚴(yán)肅性、責(zé)任的監(jiān)督與追究等都應(yīng)在完善的行政法體系內(nèi)進(jìn)行甄別，提升憲法框架下行政組織在行政決策等行為中的民主化與法治化水平，進(jìn)一步彰顯服務(wù)型政府在法治軌道下維護(hù)公共秩序、保障公共利益等方面的行政能力。有學(xué)者認(rèn)為可以通過強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛，全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力來解決。[6]現(xiàn)實(shí)情況是，行政組織法定化不足是我國(guó)長(zhǎng)期存在的問題，機(jī)構(gòu)改革、機(jī)構(gòu)職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制等很大程度上依據(jù)的是“三定規(guī)定”“權(quán)責(zé)清單”等文件。這些文件在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)行政機(jī)關(guān)的組織和運(yùn)行發(fā)揮了積極作用，但政策推動(dòng)的改革成果是短期的、不穩(wěn)定的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，保證行政組織精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的必由之路是健全和完善行政組織法，賦予行政主體的法律權(quán)威性，同時(shí)確保行政主體靜態(tài)調(diào)整與職能動(dòng)態(tài)運(yùn)行的合法性，使改革的宏觀布局與微觀運(yùn)行具有法制保障，規(guī)避機(jī)構(gòu)濫設(shè)與編制虛置之轍。

二、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)

（一）探索階段

改革開放前我國(guó)經(jīng)歷了三次機(jī)構(gòu)改革。1951年第一次機(jī)構(gòu)改革以精兵簡(jiǎn)政為主，針對(duì)上下層級(jí)之間，應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少層次；針對(duì)平級(jí)部門之間，應(yīng)當(dāng)合并分工不清和性質(zhì)相近的機(jī)構(gòu)；針對(duì)人員編制有明確的規(guī)定，明確規(guī)定干部與勤雜人員的比例。1954年10月，對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)龐大、編制膨脹的現(xiàn)狀進(jìn)行壓縮和精簡(jiǎn)，取得了較好的效果，這是建國(guó)后第一次規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)改革。1956年，國(guó)務(wù)院所屬工作部門達(dá)到81 個(gè)，行政機(jī)構(gòu)臃腫龐大，辦事效率不高，不利于發(fā)揮地方的積極性，不適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展等一系列弊端逐步暴露出來。因此必須重新配置權(quán)力結(jié)構(gòu)，適當(dāng)擴(kuò)大地方自主權(quán)。三年經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期和緊接著三年經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，國(guó)務(wù)院為了改變權(quán)力下放和權(quán)力分散的現(xiàn)象，把權(quán)力陸續(xù)收回。到1965年底，國(guó)務(wù)院部委、直屬機(jī)構(gòu)仍在膨脹。1970年，我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政管理體制在“文化大革命” 時(shí)期做了一次變動(dòng)，大量裁并機(jī)構(gòu)和下放人員，國(guó)務(wù)院部門和人員編制大幅削減，這是第三次機(jī)構(gòu)變動(dòng)。

（二）推進(jìn)階段

十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。1982年的改革以精兵簡(jiǎn)政為原則，而且注意到了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步發(fā)展可能會(huì)對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置提出的新要求，力求使機(jī)構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟(jì)體制改革的深化提供有利條件。1988年機(jī)構(gòu)改革針對(duì)政企不分問題，著重于大力推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，遵循黨政分開、政企分開，精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，以求建立結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系；1993年黨的十四大明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，此次機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和政企分開，構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本框架；1998年機(jī)構(gòu)改革撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，完善行政運(yùn)行機(jī)制及公務(wù)員制度，按照依法治國(guó)、依法行政的要求，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制；2003年提出了深化行政管理體制改革的目標(biāo)就是建立運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉政高效的行政管理體制，目的是加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)電子政務(wù)，降低行政成本，提高行政效率，不斷完善和推進(jìn)宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、人事制度、行政審批制度等的改革，改革取得較大成效。

（三）完善階段

2007年，黨的十七大在部署未來行政管理體制改革中特別指出加大機(jī)構(gòu)整合力度，解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門問題，減少行政層級(jí)，降低行政成本，探索實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，這是一種有別于以往改革的新思路、新模式。此時(shí)，大部門管理體制初具規(guī)模；2008年的機(jī)構(gòu)改革探索并開啟了職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制，重點(diǎn)是通過優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，以改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門，較大程度上消除了小部門制的管理弊端，具有歷史進(jìn)步意義；2013年的機(jī)構(gòu)改革建立在大部門制框架模式下，同時(shí)也是大部門制改革的延續(xù)和推進(jìn)，重點(diǎn)圍繞加快職能轉(zhuǎn)變，重在向市場(chǎng)、社會(huì)放權(quán)，加強(qiáng)宏觀管理，嚴(yán)格事后監(jiān)管和理順職責(zé)關(guān)系，以行政審批制度改革為抓手，不斷提升政府行政效能；2018年機(jī)構(gòu)改革在總結(jié)歷屆改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持正確的改革方向，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高行政效能，積極建構(gòu)系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是大部門制的全面深化和完善，更加徹底和堅(jiān)決，突破了行政系統(tǒng)的限制，由于此次改革涉及“黨政軍群”幾個(gè)方面，被視為機(jī)構(gòu)改革歷史上的一次深刻變革。

（四）經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

回顧我國(guó)歷史多輪次的機(jī)構(gòu)改革模式，都難保持較為穩(wěn)定的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，一方面與國(guó)家在不同歷史階段面臨的社會(huì)問題不同有關(guān)，另一方面是改革尚未找到突破口，職能定位模糊，改革的目標(biāo)導(dǎo)向不明確，職能配置未得到最佳優(yōu)化。改革開放前的機(jī)構(gòu)改革過于注重機(jī)構(gòu)的增縮、編制的削減，權(quán)力的收放，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革徘徊在“精簡(jiǎn)與膨脹”的反復(fù)循環(huán)中，凸顯的是改革方式從否定到否定的不斷反復(fù)，改革具有被動(dòng)性。改革的張力不夠。通過改革開放前后的機(jī)構(gòu)改革對(duì)比，存在一些共性的問題，需要我們引起重視，善于吸取教訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找到機(jī)構(gòu)改革成功的路徑之匙。以前的改革存在窄而不廣、廣而不深的問題，如改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，機(jī)構(gòu)不斷壓縮，人員編制不斷精簡(jiǎn)，但根本的問題依然沒有得到有效的解決，政府職能未能得到切實(shí)轉(zhuǎn)變，權(quán)力過于集中，市場(chǎng)缺乏活力。十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了改革，不再踐行國(guó)家指令性計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)了從商品經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌。如1988年才第一次明確機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵在于政府部門的職能轉(zhuǎn)變。2003年確立服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)，政府職能轉(zhuǎn)變?cè)陉P(guān)注經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)。伴隨十七大大部門制改革模式的嵌入，機(jī)構(gòu)改革更加注重政府與市場(chǎng)的關(guān)系，彰顯改革與社會(huì)與時(shí)俱進(jìn)的特性。在以往機(jī)構(gòu)改革中，改革缺乏法律依據(jù)，制度設(shè)計(jì)存在諸多脫離現(xiàn)實(shí)的問題。當(dāng)前，面對(duì)新時(shí)代新任務(wù)提出的新要求，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求尚有差距，同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革在新的時(shí)代背景下特別是十九大后，機(jī)構(gòu)改革超越部門利益和系統(tǒng)壁壘的鉗制，創(chuàng)新了改革頂層設(shè)計(jì)的模式。通過對(duì)黨政機(jī)構(gòu)的優(yōu)化整合和黨政部門職能的有機(jī)配置，實(shí)現(xiàn)部門職能要素的良性互動(dòng)，逐漸形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的機(jī)構(gòu)職能體系，進(jìn)一步凸顯機(jī)構(gòu)改革的革命性內(nèi)涵。

三、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的域外經(jīng)驗(yàn)

（一）新公共管理運(yùn)動(dòng)：西方改革模式

在20世紀(jì)80年代，西方許多國(guó)家為了擺脫國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)況，提高政府行政管理效率，特別是將傳統(tǒng)政府權(quán)力過于集中的單一集權(quán)模式不斷向社會(huì)和市場(chǎng)下放權(quán)力，從而拓寬不同社會(huì)主體共同參與國(guó)家治理的良好格局。這一以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)的改革逐漸向其他國(guó)家輻射，對(duì)當(dāng)今世界各國(guó)產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響。由于改革側(cè)重于如何提高公共管理水平和提升公共服務(wù)，如何對(duì)公共利益進(jìn)行有效保障，因此被稱為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。其重點(diǎn)是通過政府機(jī)構(gòu)的重組和優(yōu)化實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的統(tǒng)一，通過對(duì)權(quán)力資源的分配實(shí)現(xiàn)國(guó)家集權(quán)向社會(huì)和市場(chǎng)分權(quán)的過渡，通過切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能規(guī)避職能重復(fù)、政出多門等現(xiàn)象。這樣，不但實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)公眾之間的信息共享，而且提高了國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。盡管不同國(guó)家在新公共管理改革中的方式和路徑存在差異，但目的幾乎趨同?；镜膬r(jià)值指向是對(duì)傳統(tǒng)行政體制的改革，破除原有部門權(quán)力的羈絆，主張把社會(huì)資源特別是社會(huì)組織、公共企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)還有其他具有獨(dú)立法人資格的主體納入國(guó)家管理的范疇，可以行使一部分公共權(quán)力。顯然，公共管理運(yùn)動(dòng)一方面是為了轉(zhuǎn)變政府機(jī)構(gòu)職能，另外一方面是為了激活市場(chǎng)，提高政府在公共服務(wù)等方面的能力?？梢哉f，新公共管理從某種視角也可認(rèn)為是一種治理范式。

在20世紀(jì)70年代中后期，英國(guó)推行了旨在維護(hù)公共秩序、提升公共服務(wù)能力的政府改革計(jì)劃。由于是改革的一種嘗試，也沒有歷史經(jīng)驗(yàn)可借鑒，因此，英國(guó)的改革在開始并不順利。但在80年代中期以后，政府采取較為激進(jìn)的改革計(jì)劃，逐漸取得成效；美國(guó)與英國(guó)新公共管理改革同步，其改革是以1978年卡特政府實(shí)施的 “文官制度改革法案” 為標(biāo)志。經(jīng)過十余年的踐行，在克林頓政府開始了大規(guī)模的“ 重塑政府運(yùn)動(dòng)”，打破了美國(guó)傳統(tǒng)的行政體制格局，并通過機(jī)構(gòu)間的重塑實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)整合，為以后的大部門體制奠定了制度基礎(chǔ)；在上世紀(jì)70年代中期，日本首先對(duì)行政和財(cái)政體制進(jìn)行改革，后來把改革的重點(diǎn)放在對(duì)政府行政職能的綜合調(diào)整上，如改革政府管轄的各類社會(huì)事務(wù)的管理方式，改善公務(wù)員管理體制等。德國(guó)由于在20世紀(jì)60年代以前尚未將政府機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)進(jìn)行深度結(jié)合，國(guó)內(nèi)并無類似的行政體制改革先例。因此，德國(guó)在新公共管理改革模式上急于構(gòu)建政府與市場(chǎng)的關(guān)系，并沒有給市場(chǎng)形成一個(gè)制度上的適應(yīng)過程，導(dǎo)致市場(chǎng)反應(yīng)的不適。在20世紀(jì)80年代中期到90年代中期，德國(guó)通過國(guó)家宏觀調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)調(diào)節(jié)的機(jī)制才形成，徹底改變了德國(guó)傳統(tǒng)體制的權(quán)力格局。

從新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)施來看，西方國(guó)家采取了不同的方式和路徑進(jìn)行相應(yīng)的改革，既有側(cè)重機(jī)構(gòu)調(diào)整也有偏向政府職能轉(zhuǎn)變，既有通過管理方式推進(jìn)改革，也有漸進(jìn)方式將機(jī)構(gòu)改革與市場(chǎng)進(jìn)行緊密結(jié)合，采用的是分權(quán)與放權(quán)的方式。由于西方國(guó)家憲政體制、法律體制、經(jīng)濟(jì)體制等不盡相同，因而即便采用相同的改革方式未必能達(dá)到同樣的效果。但無論基于什么方式，西方各國(guó)都希望能破除影響改革進(jìn)行的權(quán)力羈絆和部門利益約束，充分認(rèn)識(shí)到僅靠國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的力量很難實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的振興，需要借助社會(huì)多元組織和公共資源才能促進(jìn)社會(huì)的全面發(fā)展。因此，機(jī)構(gòu)如何調(diào)整是手段，職能轉(zhuǎn)變才是新公共管理運(yùn)動(dòng)的根本目的，這也是各國(guó)紛紛效仿改革的內(nèi)在原因。但同時(shí)我們也要看到，新公共管理運(yùn)動(dòng)的改革模式在西方國(guó)家的開展并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過程。有的國(guó)家在改革中也遇到了諸多困難和阻力，特別是改革引發(fā)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制沖突等如何進(jìn)行權(quán)衡，有的國(guó)家積累的有益經(jīng)驗(yàn)值得我們參考和學(xué)習(xí)。如美國(guó)政府在市場(chǎng)化過程中改革的決心，法國(guó)的漸進(jìn)改革，日本對(duì)改革的執(zhí)著等，我們不能照搬西方模式，但要建構(gòu)適合中國(guó)特色社會(huì)主義的機(jī)構(gòu)改革模式。

（二）大部門體制：域外機(jī)構(gòu)改革范例

大部門制在很多發(fā)達(dá)國(guó)家都已成功運(yùn)作。但并非每一個(gè)國(guó)家都適合大部門制的治理模式，這與國(guó)家的憲政體制、法制體系、社會(huì)運(yùn)作模式等密切相關(guān)，現(xiàn)以幾個(gè)具有代表性的國(guó)家為例進(jìn)行簡(jiǎn)介。

美國(guó)大部門制通過對(duì)不同部門職能的優(yōu)化，重新組建為一個(gè)新的大部門。但美國(guó)的“大部門”并不刻意追求規(guī)模的擴(kuò)大，而是為了通過對(duì)相同或形似的職能要素進(jìn)行整合，歸口到能提高工作效率的大部門。與西方一些國(guó)家大部門數(shù)量差不多，美國(guó)共有20 個(gè)部，60 多個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，部門涵蓋面廣。只要涉及到職能相近的都可以整合為一個(gè)部門，將以往由諸多部門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的事情統(tǒng)歸到一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，避免政出多門、職能交叉現(xiàn)象。以交通部為例，其業(yè)務(wù)范圍不僅包括陸上交通，還包括海上、航空交通等各個(gè)方面，詮釋了“大交通”“大運(yùn)輸”的內(nèi)涵，交通部不但負(fù)責(zé)制定交通運(yùn)輸政策，還負(fù)責(zé)公共交通服務(wù)、計(jì)劃管理和合作、國(guó)際運(yùn)輸協(xié)議等。通過部門職能的整合，避免了權(quán)責(zé)不清、職能交叉等問題。

英國(guó)機(jī)構(gòu)改革以20世紀(jì)70年代的希思政府為代表，其標(biāo)志是保守黨政府出臺(tái)的《中央政府重組》白皮書，大部制只是其中的組成部分。英國(guó)政府認(rèn)為，政府試圖做的事情太多，給企業(yè)和國(guó)民帶來難以承受的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也使政府機(jī)器超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。機(jī)構(gòu)重組就是要解決這一問題。改革的總目標(biāo)是改進(jìn)政府決策并提高政策質(zhì)量；增進(jìn)政策、職能領(lǐng)域與部門責(zé)任分工之間的匹配程度，從而完善政策制定的制度架構(gòu)； 通過構(gòu)建合理的職責(zé)分工總框架，確保新政策和新問題出現(xiàn)時(shí)政府能夠自我調(diào)適并積極應(yīng)對(duì)。在后來的機(jī)構(gòu)改革中，英國(guó)政府不斷總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，避免以前希思政府急功近利的改革模式，根據(jù)職能要素逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的有機(jī)合并，如1968年將衛(wèi)生部與社會(huì)保障部合并為衛(wèi)生和社會(huì)部，1970年將貿(mào)易部與技術(shù)部合并為貿(mào)易工業(yè)部，2001年將農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部與環(huán)境、運(yùn)輸和地區(qū)部合并，組成環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部。這樣既可滿足政府履行各項(xiàng)職能的需要，又防止政府機(jī)構(gòu)數(shù)量過于膨脹。

日本大部門制施行較早，但正式以大部門體制為重點(diǎn)的行政改革則是剛邁入21世紀(jì)以后開始的。2001年，日本針對(duì)以往機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)的職能交叉、權(quán)責(zé)不清等問題進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)改革，目的是打破部門的權(quán)力壟斷，克服部門主義，改革應(yīng)強(qiáng)調(diào)部門權(quán)力保持一個(gè)相對(duì)均衡的態(tài)勢(shì)。根據(jù)改革的目標(biāo)要求，重新按相同或相近職能組合省廳部門，重視部門的統(tǒng)合性與整體性。根據(jù)這樣的原則，在省廳再編過程中，對(duì)原有職能重復(fù)或互補(bǔ)性高的11 個(gè)省廳，統(tǒng)合改組為4 個(gè)省。日本的中央省廳重組注意將職能相近或相同的原有分設(shè)的省廳合并到一起，組建新的大省廳，以此來克服省廳工作中存在的部門分割的行政弊端。另一方面，日本政府在改革過程中也充分注意職能相反或完全不同的情況下，還是要分設(shè)部門，不盲目追求大而全。從日本的大部門體制改革的經(jīng)驗(yàn)看，堅(jiān)持依法展開，通過立法機(jī)關(guān)的審議，以法律的形式對(duì)行政改革做出明確和具體的規(guī)范，有助于保障改革實(shí)施過程的嚴(yán)肅性。[7]

新加坡在機(jī)構(gòu)改革過程中，參照了西方國(guó)家的一些做法，特別是借鑒了英國(guó)的改革方法和模式，降低新加坡機(jī)構(gòu)改革過程中的風(fēng)險(xiǎn)和成本。新加坡內(nèi)閣部的規(guī)模不大，部的內(nèi)設(shè)司局負(fù)責(zé)政策制定，同時(shí)將承擔(dān)服務(wù)、研究、咨詢、監(jiān)管等職能，但又不適合完全采取民營(yíng)方式管理的公共機(jī)構(gòu)，通過國(guó)會(huì)立法設(shè)立獨(dú)立的法定機(jī)構(gòu)。改革側(cè)重點(diǎn)上，新加坡機(jī)構(gòu)改革傾向于公共行政改革，在保持經(jīng)濟(jì)政策正確的前提下，堅(jiān)持制度改革，機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)化，轉(zhuǎn)變政府職能特別是公共職能。在公共行政改革上，以管理合同化、法定機(jī)構(gòu)重組、非盈利組織的民營(yíng)化、發(fā)展電子政務(wù)等模式逐漸開展。為提高公共行政服務(wù)社會(huì)的目的，新加坡政府充分發(fā)揮公共部門的作用，將一些具有獨(dú)立法人資格的半官方的部門歸口到官方機(jī)構(gòu)中，如歸口交通部的法定機(jī)構(gòu)有民航局、路陸交通管理局、港務(wù)局、巴士服務(wù)局、公共交通理事會(huì)等。

（三）域外機(jī)構(gòu)改革的基本特點(diǎn)

國(guó)外部分發(fā)達(dá)國(guó)家大部門制機(jī)構(gòu)改革取得較大成功，有效規(guī)避了職能交叉、職責(zé)不分、政出多門等硬傷，極大提高了政府行政效率。“一般做法是先在同一職能領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，將職能相關(guān)機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)大部，或者由一個(gè)大部將相關(guān)機(jī)構(gòu)整合進(jìn)來，使一項(xiàng)管理職能由一個(gè)大部管理?！?體現(xiàn)了幾個(gè)特點(diǎn)：第一，不強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單增減，政府機(jī)構(gòu)不在于大小、職能多少，而在于職能要素的運(yùn)行有序；第二，權(quán)力輻射的領(lǐng)域拓寬，多數(shù)國(guó)家更關(guān)注政府如何分配公共資源，協(xié)調(diào)公共利益，將政府職能與公共秩序、公共利益等進(jìn)行有機(jī)融合；第三，政府權(quán)力分散到市場(chǎng)和社會(huì)組織，探索了治國(guó)模式應(yīng)是政府“牽引力”與多元主體“拉動(dòng)力”的“合力”結(jié)果；第四，既注重國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的橫向分權(quán)，實(shí)現(xiàn)不同權(quán)力主體之間的權(quán)力制衡，也強(qiáng)調(diào)央地分權(quán)的合法性與科學(xué)性，促進(jìn)了地方權(quán)力主體與政府部門的業(yè)務(wù)協(xié)作，簡(jiǎn)化了諸多繁瑣的行政程序，節(jié)省了權(quán)力資源和行政成本，提高了行政效率；第五，踐行機(jī)構(gòu)改革的“入法先行”，使得改革有法可依，不逾界限。

（四）域外機(jī)構(gòu)改革對(duì)我國(guó)的啟示

國(guó)外實(shí)行大部門制改革的國(guó)家能取得成功有其必然性，以下幾點(diǎn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒：第一，從運(yùn)行軌跡看，國(guó)外機(jī)構(gòu)改革更注重機(jī)構(gòu)運(yùn)行的穩(wěn)定性，對(duì)機(jī)構(gòu)如何設(shè)置定位清楚，權(quán)責(zé)分明，職能要素在政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)公共組織運(yùn)行暢通。我國(guó)經(jīng)過多次改革，存在改革方式和路徑上的簡(jiǎn)單重復(fù)，未能切實(shí)提高改革的效率；第二，面對(duì)機(jī)構(gòu)改革帶來的權(quán)力秩序重構(gòu)，國(guó)外大部門制國(guó)家更為堅(jiān)決，除卻部門權(quán)力羈絆，以公共利益為重要考量。我國(guó)在經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，國(guó)家在縱向放權(quán)和橫向分權(quán)之間未能找到突破口，也未能徹底擺脫諸多權(quán)力的利益羈絆，導(dǎo)致改革的效能較低；第三，國(guó)外大部制國(guó)家重視政府職能要素的有機(jī)融合，先在同領(lǐng)域整合，后向跨領(lǐng)域整合擴(kuò)展，將分工不同的部門通過職能的配合聯(lián)動(dòng)推進(jìn)社會(huì)的深度治理；第四，增強(qiáng)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織參與國(guó)家治理的角色分量，架構(gòu)良好的政企、政社、政商關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。不屬于政府負(fù)責(zé)的市場(chǎng)問題，政府應(yīng)退出市場(chǎng)，將由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)和管理，市場(chǎng)不能解決的政府再進(jìn)行補(bǔ)位。從而加強(qiáng)政府職能的內(nèi)涵建設(shè)，讓政府真正發(fā)揮其市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等作用；第五，要確保改革的順利進(jìn)行，必須要法治先行，有相應(yīng)的法律制度作保障，凸顯改革于法有據(jù)的邏輯命題。因此，機(jī)構(gòu)改革前的法治“診斷”尤顯必要，通過依法治理的方式保障改革的順利進(jìn)行。

四、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的法治邏輯

（一）法理維度

歷屆國(guó)家機(jī)構(gòu)改革所引發(fā)的機(jī)構(gòu)整合、編制調(diào)整、權(quán)力分配、職能轉(zhuǎn)變、職責(zé)界定等都幾乎觸及一個(gè)共同的核心——利益。權(quán)力的固有格局一旦被新的改革模式打破，勢(shì)必分割原有的利益版塊。一場(chǎng)關(guān)乎公共利益的機(jī)構(gòu)改革不僅僅是部門的組織結(jié)構(gòu)整合，更是職能領(lǐng)域中暗藏的權(quán)力和權(quán)益的激烈博弈。需要明確的是，政府行使權(quán)力的目的是為了維護(hù)公共秩序、提供公共產(chǎn)品、保護(hù)公共利益，不是為了實(shí)現(xiàn)部門自身利益，部門私權(quán)與私益決不能凌駕于社會(huì)公益之上，這是由政府公共職能的天然屬性和使命決定的。由于改革對(duì)原有部門的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了大變動(dòng)，大部門的權(quán)限更大，打破了權(quán)力和利益的秩序。以往對(duì)同一事項(xiàng)不同部門重復(fù)執(zhí)法的部門間矛盾演繹為大部門制內(nèi)部不同行政業(yè)務(wù)分工和配合的內(nèi)部矛盾，如何分配行政權(quán)力、平衡政府利益與社會(huì)多元主體的利益，如何保障大部門制機(jī)構(gòu)改革的行政效率最大化和公共利益最大化的雙重價(jià)值屬性，如何在法治的框架內(nèi)保障職能要素的合法運(yùn)行也值得關(guān)注。從法理的視角，憲法及其他法律法規(guī)是否做好了國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的入法先行？

（二）《憲法》文本

國(guó)家機(jī)構(gòu)改革觸及社會(huì)多元主體的切身利益，僅依靠至今守舊的《國(guó)務(wù)院組織法》支撐是明顯不夠的，無論是在《憲法》還是《立法法》中，對(duì)于機(jī)構(gòu)改革的法律依據(jù)無專門性的條款規(guī)定，《憲法》 也只是在關(guān)于國(guó)務(wù)院職權(quán)中有籠統(tǒng)概況，機(jī)構(gòu)改革權(quán)尚未提及。《憲法》第89 條規(guī)定的如中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分，如何劃分依然宣而不明，著力不彰，如大部門制機(jī)構(gòu)改革遵循的依據(jù)、原則、程序等沒有?？钪干??！稇椃ā窏l款既沒有原則性、宏觀性的考慮，下位法的《國(guó)務(wù)院組織法》也缺乏具體規(guī)定，顯然，法的制度設(shè)計(jì)存在上下位法銜接上的邏輯失聯(lián)?！稇椃ā纷鳛閲?guó)家最高法，應(yīng)當(dāng)將機(jī)構(gòu)改革合法性問題進(jìn)行明示，可否考慮在全國(guó)人大的職權(quán)中增設(shè)一條，不應(yīng)該在兜底條款中進(jìn)行擴(kuò)充性解讀。也可在國(guó)務(wù)院的職權(quán)條款中增列，納入憲法的規(guī)定層面以明確機(jī)構(gòu)改革的憲法性依據(jù)，同時(shí)，政府職能要素的運(yùn)行也具備應(yīng)有的法理邏輯。

（三）《國(guó)務(wù)院組織法》層面

在大部門制改革的十年過程中，《國(guó)務(wù)院組織法》 面對(duì)新時(shí)代新環(huán)境特別是國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的當(dāng)下依然沒有及時(shí)跟進(jìn)?！秶?guó)務(wù)院組織法》建構(gòu)簡(jiǎn)單，寥寥十一個(gè)條款，且有部分條款與憲法規(guī)定別無二致，其他部分也沒有貫徹執(zhí)行或無法執(zhí)行，占其位而不謀其“政”。于安教授認(rèn)為：“國(guó)務(wù)院組織法更多涉及中央政府與地方政府的關(guān)系，它的實(shí)施更多的是由法制監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)，而不是通過普通法律訴訟。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)之間的職務(wù)關(guān)系，我們還是主要依靠?jī)?nèi)部協(xié)調(diào)的方式解決，而不習(xí)慣使用法律爭(zhēng)議的處理機(jī)制。因此，《國(guó)務(wù)院組織法》長(zhǎng)期不改，實(shí)際上說明這部法律本身可能就沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，這就是它三十多年未改但是并不影響工作的原因?！盵8]《國(guó)務(wù)院組織法》第 9 條明文規(guī)定：“各部設(shè)部長(zhǎng)一人，副部長(zhǎng)二至四人。各委員會(huì)設(shè)主任一人，副主任二至四人，委員五至十人。”和該法實(shí)施后歷次機(jī)構(gòu)改革中關(guān)于機(jī)構(gòu)和人員的實(shí)際編制不符；《國(guó)務(wù)院組織法》第10 條規(guī)定中關(guān)于重大行政措施，如何劃分重大與不重大的行政措施？怎樣界定也很模糊。情勢(shì)變而法不動(dòng)，無論是國(guó)務(wù)院還是全國(guó)人大，都應(yīng)直面 《國(guó)務(wù)院組織法》 節(jié)奏遲緩的尷尬處境，應(yīng)盡快根據(jù)憲法要求完成修法工作，防止大部門制改革當(dāng)下的法律供應(yīng)乏力和價(jià)值邊緣化，任何脫離、違背憲法原則的機(jī)構(gòu)改革方案都將會(huì)影響立法的權(quán)威性。

（四）《行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制法》層面

機(jī)構(gòu)改革要充分發(fā)揮法治的作用，通過立法修法的方式推動(dòng)促進(jìn)改革，將改革的重要成果通過立法方式加以固化，在全面構(gòu)建系統(tǒng)完備的國(guó)家職能體系同時(shí)，形成與之匹配的組織法、編制法體系。馬懷德教授建議制定《行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制法》。我國(guó)目前的機(jī)構(gòu)編設(shè)置和編制條例無論是國(guó)務(wù)院還是地方的都是政府來完成，必須由全國(guó)人大及常委會(huì)完成法律的位階提升，拓寬法律適用的范圍。加快制定《行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制法》可以適應(yīng)大部門制改革的要求，不斷完善行政組織法的體系。

（五）加緊制定和完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法

1.完善全國(guó)人民代表大會(huì)組織法。全國(guó)人民代表大會(huì)組織法從頒布至今盡管也經(jīng)歷了幾次修改，但在我國(guó)社會(huì)主要矛盾已然發(fā)生轉(zhuǎn)變特別是在國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的新時(shí)代環(huán)境中，全國(guó)人民代表大會(huì)組織法已不適應(yīng)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的需求。國(guó)家機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)在于對(duì)權(quán)力的重構(gòu)和職能的有機(jī)轉(zhuǎn)變，而人大與政府、法院、檢察院之間的關(guān)系并非對(duì)立，是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。全國(guó)人大既賦予立法、行政、司法、監(jiān)察的權(quán)力，對(duì)不同的權(quán)力要素運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。在新的時(shí)代環(huán)境中，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容已發(fā)生變化，需要一套較為成熟的法制系統(tǒng)支撐，如果仍舊按照原有的組織法條文進(jìn)行論證和參照，將會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性的邏輯矛盾。同時(shí)，只有進(jìn)一步完善全國(guó)人民代表大會(huì)組織法，地方機(jī)構(gòu)改革才有除了憲法之外的俱進(jìn)法律配套，進(jìn)而指導(dǎo)各級(jí)地方人民代表大會(huì)組織法和各級(jí)人民政府組織法修改和完善。

2.加快制定行政組織法。一套完備的行政組織法體系，應(yīng)該能夠?yàn)榇蟛恐聘母锾峁┯行У姆梢罁?jù)，并體現(xiàn)大部門體制應(yīng)有的特點(diǎn)。[9]但我國(guó)1997年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》 至今已過20 余年，作為第一部機(jī)構(gòu)編制管理的專項(xiàng)行政法規(guī)已不能適應(yīng)新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革的要求。在國(guó)務(wù)院組織法體系中，《國(guó)務(wù)院組織法》 幾乎沒有運(yùn)行和操作的實(shí)踐價(jià)值?！秶?guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》作為《國(guó)務(wù)院組織法》的一個(gè)單元在其權(quán)限內(nèi)又不能逾越上位法的精神，法的價(jià)值位階與其代表的權(quán)力層面脫離了對(duì)公共資源的有效配置和公共產(chǎn)品的常規(guī)供給，違背了法表征的社會(huì)利益?！秶?guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》 中關(guān)于機(jī)構(gòu)編制管理具體規(guī)定已不適宜大部門制改革特別是政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需求。因?yàn)橹匾慕M織問題停留在行政法規(guī)的立法層面高度不夠，權(quán)威有限，應(yīng)上升為法律從而更加契合現(xiàn)代法治的理念和精神。有專家認(rèn)為：“應(yīng)制定《行政組織基本法》，從整體上規(guī)定行政組織法的基本原則，行政組織形態(tài)，行政主體制度，行政組織程序，違反行政組織法的責(zé)任等基本問題?！盵10]筆者認(rèn)為專家觀點(diǎn)符合目前的新時(shí)代語境下的政治生態(tài)、社會(huì)生態(tài)特別是法治生態(tài)。

3.加緊修訂人民法院組織法和人民檢察院組織法。人民法院和人民檢察院組織法的修訂一方面是緊扣憲法修改特別是國(guó)家監(jiān)察法的入憲背景，另一方面是適應(yīng)司法體制改革的要求。在我國(guó)以前的司法實(shí)踐中，無論是人民檢察院還是人民法院都存在司法行政化、司法地方化的現(xiàn)象，兩院組織法的修改和完善，可以將監(jiān)督和審判的司法職能完全從其他權(quán)力中獨(dú)立出來，任何人任何組織包括黨政機(jī)關(guān)都無權(quán)干預(yù)檢察機(jī)關(guān)和法院的職權(quán)活動(dòng)。兩院組織法修訂草案屬于穩(wěn)健性的修法，符合司法規(guī)律，體現(xiàn)時(shí)代精神，為建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度提供法律保障。沈春耀表示，兩部法律的修改工作注重貫徹落實(shí)黨中央深化司法體制改革總體部署......注意落實(shí)憲法確定的制度、原則和精神，保持人民法院、人民檢察院組織體系和“兩院”組織法基本原則的穩(wěn)定性，對(duì)改革中一些實(shí)踐不夠、尚未形成共識(shí)的問題，暫不作規(guī)定，處理好與訴訟法、法官法、檢察官法等相關(guān)法律的關(guān)系。

4.加緊制定和完善各級(jí)地方人民代表大會(huì)組織法和各級(jí)人民政府組織法?，F(xiàn)行版本的地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)上進(jìn)行了第十六次會(huì)議的修改。即便如此，修改后的各級(jí)地方人民代表大會(huì)組織法和各級(jí)人民政府組織法與當(dāng)下的法治生態(tài)不相符。伴隨國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革，各級(jí)地方機(jī)構(gòu)改革將漸進(jìn)而行，政府職能的轉(zhuǎn)變和行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整也從中央到地方得到全面的推進(jìn)和深化。只有在全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、國(guó)務(wù)院組織法等都進(jìn)行修改的前置條件下，各級(jí)地方人民代表大會(huì)組織法和政府組織法才能進(jìn)行相應(yīng)的修訂，從而保障國(guó)家機(jī)構(gòu)改革與地方機(jī)構(gòu)改革有俱進(jìn)的法律配套，這是機(jī)構(gòu)改革法治化的基本原理。如果不能進(jìn)行地方組織法的及時(shí)制定和修改，地方機(jī)構(gòu)改革除了參照教條化、僵硬化的上位法法條外，沒有同級(jí)法律的支撐，即地方機(jī)構(gòu)改革面臨法制供給不足的尷尬，機(jī)構(gòu)改革因此缺乏法律邏輯和制度依據(jù)，不利于國(guó)家和地方機(jī)構(gòu)改革在法治系統(tǒng)中的一體性和整體化。

5.加緊制定和完善編制法。我國(guó)目前僅有憲法和國(guó)務(wù)院組織法等從原則上對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理作了規(guī)定，沒有配套的法律法規(guī)，也沒有針對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理工作構(gòu)建相應(yīng)的法律體系，適用于全國(guó)的行政編制基本法律也未出臺(tái)。由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》 是我國(guó)現(xiàn)階段針對(duì)行政編制的最高層級(jí)效力的專門法律法規(guī)，而我國(guó)各地方政府制定的行政編制規(guī)定并無統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，彈性較大，無法指導(dǎo)機(jī)構(gòu)編制管理工作的順利開展。因此，加緊制定和完善編制法，嚴(yán)格立法程序，完善編制的條件和標(biāo)準(zhǔn)，通過專門的立法對(duì)行政機(jī)關(guān)編制的提出、審查、論證和批準(zhǔn)程序、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限額、人員編制標(biāo)準(zhǔn)及違反編制的法律責(zé)任等，作出具體、明確的規(guī)定，把編制管理納入到規(guī)范化、制度化和法治化的軌道。

五、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的時(shí)代前瞻

（一）契合時(shí)機(jī)，跳躍時(shí)段的規(guī)律約束

改革有風(fēng)險(xiǎn)，故亦有成敗，何況是觸一發(fā)而動(dòng)全身的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。從理論層面，學(xué)界都似乎從不同的視角進(jìn)行批評(píng)、建議和相應(yīng)的制度論證，但在實(shí)際操作層面，特別是黨政權(quán)力和利益的復(fù)雜糾葛，力圖通過一次或幾次的改革達(dá)到對(duì)所有問題的標(biāo)本兼治是不切實(shí)際的，因此，改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，應(yīng)遵循社會(huì)發(fā)展的規(guī)律、自然規(guī)律及憲政運(yùn)行規(guī)律漸次推動(dòng)，不必遵循是五年還是十年的時(shí)段規(guī)律，改革因契合時(shí)機(jī)，結(jié)合實(shí)際，不能不動(dòng)，也不能莽動(dòng)，未來的機(jī)構(gòu)改革始于何年、核心何在暫難判斷，但在以職能要素有機(jī)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)運(yùn)作中，堅(jiān)信這樣的治理模式將會(huì)保持較為穩(wěn)定和持久的態(tài)勢(shì)。

（二）法治先行，嘗試制度的靈活適用

前文提到，機(jī)構(gòu)改革應(yīng)嵌入法治的維度前置或俱進(jìn)，不能陷入先改革再尋求法律依據(jù)的倒置邏輯，應(yīng)在憲法的統(tǒng)領(lǐng)下，根據(jù)今后時(shí)代凸顯的特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的立法和修法工作，確保今后的機(jī)構(gòu)改革孕于較為成熟的法治環(huán)境下進(jìn)行，這是國(guó)外大部門制機(jī)構(gòu)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，可大膽借鑒利用。堅(jiān)持依法辦事是原則性要求，不能也不可妥協(xié)。但在機(jī)構(gòu)改革的頂層制度布局上，在不違背法律原則和精神的前提下，可對(duì)改革的制度進(jìn)行靈活性的變通，如大部門制的模式、大部門與小部門結(jié)合的范式等，只要利于職能轉(zhuǎn)變，維護(hù)公共利益，節(jié)約公共資源，多元的制度設(shè)計(jì)都可以進(jìn)行嘗試運(yùn)行。

（三）高屋建瓴，提升整體的戰(zhàn)略高度

國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)整體性、系統(tǒng)性極高的工程，既要參考?xì)v次改革的脈絡(luò)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找問題，也要立足現(xiàn)實(shí)，放眼未來，科學(xué)謀劃，避免重蹈覆轍。因此，機(jī)構(gòu)改革體現(xiàn)了繼承性與創(chuàng)新性、歷史性與階段性的高度統(tǒng)一；在橫向維度上，以當(dāng)前黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為例，涉及黨、政府、軍隊(duì)、事業(yè)單位、群團(tuán)、社會(huì)組織等全方位的機(jī)構(gòu)改革，力度之大、范圍之廣、觸及利益之深前所未見，將黨政改革納入同一輪次進(jìn)行，為從黨政分工到黨政有機(jī)融合提供了重要的平臺(tái)，具有整體性和長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，為未來的機(jī)構(gòu)改革打下堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

（四）彰顯魄力，破解傳統(tǒng)的權(quán)益羈絆

歷次機(jī)構(gòu)改革總會(huì)表征出不同的特點(diǎn)，但依然具有共同的屬性，即權(quán)力格局和利益分量。改革猶如一場(chǎng)外科手術(shù)，是一場(chǎng)關(guān)于機(jī)構(gòu)“物理形態(tài)”的解剖和權(quán)益“內(nèi)在病理”的診治。如果固有的權(quán)力秩序與利益分配公平公正、人心所向、人民幸福，改革也就無從談及，但我國(guó)前后經(jīng)歷的十余次的機(jī)構(gòu)改革意味著十余次的權(quán)力分配和利益重塑，無論是府際層面的還是地方場(chǎng)域，都難以擺脫權(quán)力的桎梏和利益的羈絆，改革立場(chǎng)不堅(jiān)決，缺乏氣度與魄力，可以說，傳統(tǒng)小部門制機(jī)構(gòu)改革妥協(xié)于權(quán)力的約束。大部門制改革特別是當(dāng)前的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以人民為中心，對(duì)傳統(tǒng)的現(xiàn)有既得利益進(jìn)行整合，重塑利益格局，改革力度大，程度深，輻射面廣，舉國(guó)可期。希望未來的機(jī)構(gòu)改革不斷取得新的建設(shè)性成果，謀福人民。