中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展

鄭功成

現(xiàn)代養(yǎng)老金制度起源于德國1889年通過專門立法創(chuàng)立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是德國繼1883—1884年先后創(chuàng)立醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)制度之后的第3個(gè)現(xiàn)代社會(huì)保障制度。它以工業(yè)社會(huì)為時(shí)代背景，以工人階級生存境況悲慘為導(dǎo)火索，以大規(guī)模的工人運(yùn)動(dòng)為基本手段，以解除養(yǎng)老生活來源等后顧之憂為追求目標(biāo)。它是工人階級通過長期斗爭與激烈反抗取得的勝利成果，也是具有社會(huì)主義共享元素的現(xiàn)代文明成果。當(dāng)時(shí)德國政府的建制初衷是為了緩解資本主義社會(huì)尖銳對立的勞資矛盾、實(shí)現(xiàn)國家強(qiáng)盛的政治目的，同時(shí)改善備受欺壓的工人階級的生存處境。德國的養(yǎng)老金制度事實(shí)上取得了預(yù)期的實(shí)踐效果，從而被許多國家效仿。

伴隨社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的腳步，養(yǎng)老金制度被不斷注入公平元素，并逐漸成為各國社會(huì)保障制度的主干項(xiàng)目。這一項(xiàng)目不僅為老年人生活的經(jīng)濟(jì)來源提供了基本制度安排，而且成了國家維護(hù)公民基本人權(quán)和促進(jìn)社會(huì)公正的重要治理工具。同時(shí)，由于養(yǎng)老金制度關(guān)乎每個(gè)人的切身利益與終身福祉，且具有長期權(quán)益積累、動(dòng)用資金規(guī)模巨大、參照比較效應(yīng)顯著等特性，對一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響亦日益擴(kuò)大且復(fù)雜化。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐證明，養(yǎng)老金制度在成為普惠性制度安排后，既是化解老年人基本生活風(fēng)險(xiǎn)的有效制度保障，也可能成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要來源。任何改革都可能因其對既有利益格局的調(diào)整而引發(fā)程度不一的社會(huì)危機(jī)。這決定了養(yǎng)老金制度特別需要采取理性的建制與改革發(fā)展策略。在中國已經(jīng)步入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新征途、追求高質(zhì)量發(fā)展成為國家核心議題的時(shí)代背景下，中國的養(yǎng)老金制度也亟待從長期試驗(yàn)性改革狀態(tài)走向成熟、定型發(fā)展階段。而對現(xiàn)行養(yǎng)老金制度進(jìn)行客觀考察與理性評估，并探究正確的未來發(fā)展之路，無疑是當(dāng)前社會(huì)保障學(xué)界十分重要且緊迫的任務(wù)。

本文是在長期跟蹤中國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過程并經(jīng)過2019年開展養(yǎng)老金制度實(shí)踐專題調(diào)查的基礎(chǔ)上的思考，旨在澄清認(rèn)識誤區(qū)，剖析現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而尋求高質(zhì)量的養(yǎng)老金制度發(fā)展新路。

一、制度變革：艱辛探索與發(fā)展成就

（一）養(yǎng)老金制度發(fā)展的簡要?dú)v程

中國的養(yǎng)老金制度自20世紀(jì)50年代初期建立以來，經(jīng)歷了從非繳費(fèi)型的退休金制度到繳費(fèi)型的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展進(jìn)程。

傳統(tǒng)的養(yǎng)老金制度是只覆蓋城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的退休金制度。它建立在傳統(tǒng)的社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)之上，內(nèi)化于高度集中的國家計(jì)劃體制之中，屬于勞動(dòng)者福利保障的重要構(gòu)成部分。其中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休金制度始于1950年3月政務(wù)院（國務(wù)院前身）財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》。這是新中國第一個(gè)有關(guān)退休制度的政策性文件，實(shí)施范圍限于機(jī)關(guān)、鐵路、郵電、海關(guān)等在民國時(shí)代就存在退休金制度的單位。1955年12月，國務(wù)院發(fā)布《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》等法規(guī)，形成了適用于全體機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休金制度，此后經(jīng)歷過1978—1982年的調(diào)整。此外，還建立了待遇相對優(yōu)厚但僅適用于新中國成立前參加工作的干部離休制度。企業(yè)職工退休金制度包括國有企業(yè)與集體企業(yè)兩類。前者始于1951年2月政務(wù)院頒布的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，此后不斷擴(kuò)大范圍，成為覆蓋所有國有企業(yè)職工的重要制度安排，并經(jīng)歷過1958年、1969年、1978年等的政策調(diào)整；后者源于1966年4月當(dāng)時(shí)的第二輕工業(yè)部、全國手工業(yè)合作總社發(fā)布的《關(guān)于輕、手工業(yè)集體所有制企業(yè)職工、社員退休統(tǒng)籌暫行辦法》等政策性文件，這是首次嘗試建立集體企業(yè)職工的退休統(tǒng)籌制度。①鄭功成：《中國社會(huì)保障30年》，人民出版社，2008年，第52-55頁。在上述制度中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休金由國家財(cái)政負(fù)責(zé)，企業(yè)職工的退休金由所在單位負(fù)責(zé)（但企業(yè)若無力承擔(dān)時(shí)由財(cái)政負(fù)責(zé)），全國均按照國家統(tǒng)一的政策執(zhí)行，個(gè)人不需要繳費(fèi)，不同群體的退休金待遇差距很小，替代率平均高達(dá)80%以上。這被視為社會(huì)主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。

現(xiàn)行的法定養(yǎng)老金制度始于20世紀(jì)80年代中期國有企業(yè)職工退休金制度從單位負(fù)責(zé)制到試行行業(yè)統(tǒng)籌再到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索。當(dāng)1993年中國確定以社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制為經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)模式后，國務(wù)院1995年正式推出社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，其最顯著的特點(diǎn)就是在法定養(yǎng)老金制度中引入了私有化的個(gè)人賬戶制。改革的策略是由中央提出統(tǒng)賬結(jié)合的原則思路與基本框架，在屬地管理原則下由各地自主選擇大小不一的個(gè)人賬戶規(guī)模，其中用人單位繳費(fèi)全部進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金，個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入?yún)⒈Ｈ藗€(gè)人賬戶。前者為所有參保人共享，后者由參保人獨(dú)享并可以作為遺產(chǎn)繼承。面對各地統(tǒng)賬結(jié)構(gòu)比例不一帶來的多種問題，國務(wù)院于1997年決定將統(tǒng)賬結(jié)構(gòu)統(tǒng)一為“20%+8%”，即用人單位繳費(fèi)率統(tǒng)一為20%（但各地并不一致，如廣東等省因老年撫養(yǎng)比低而一直低于20%，東北部分地區(qū)高于20%），個(gè)人繳費(fèi)率統(tǒng)一為8%。國務(wù)院2019年決定將用人單位繳費(fèi)率降低到16%①《國辦印發(fā)〈降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案〉》，《人民日報(bào)》，2019年4月5日第1 版。，參保人繳費(fèi)率仍為8%，統(tǒng)賬結(jié)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)整為“16%+8%”（廣東、浙江等地用人單位繳費(fèi)率低于16%）。根據(jù)制度設(shè)計(jì)的初衷，社會(huì)統(tǒng)籌部分采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，旨在追求公平；個(gè)人賬戶采取完全積累制，旨在體現(xiàn)效率與激勵(lì)功能。退休人員的基本養(yǎng)老金待遇包括上述兩個(gè)部分，這是當(dāng)今世界既有別于傳統(tǒng)的俾斯麥模式又有別于智利個(gè)人賬戶式的獨(dú)特制度模式。②鄭功成：《中國社會(huì)保障30年》，人民出版社，2008年，第52-81頁。

2009年開始試點(diǎn)的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亦采取了統(tǒng)賬結(jié)合模式，但由政府替代了用人單位的角色，完全由財(cái)政供款，并向達(dá)到60歲及以上的農(nóng)村戶籍人口提供均等化的福利性養(yǎng)老金待遇，同時(shí)由個(gè)人參保繳費(fèi)并加上政府的適當(dāng)補(bǔ)貼建立個(gè)人賬戶。這一模式隨后向城鎮(zhèn)居民（非就業(yè)人口）擴(kuò)展，2012年底實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金制度全覆蓋，2014年實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金制度整合。2014年底，國務(wù)院為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員建立類似于企業(yè)職工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)建立起職業(yè)年金制度，這種雙層制度建構(gòu)因有國家財(cái)政作為堅(jiān)實(shí)后盾而迅速同步實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。

至此，中國的法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)三大制度構(gòu)成。這三項(xiàng)制度都采取統(tǒng)賬結(jié)合模式，但在實(shí)踐中仍存在著差異性。如機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后的待遇是統(tǒng)賬結(jié)合型基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金與完全個(gè)人賬戶式職業(yè)年金合為一體，退休者享有的是雙層結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老金待遇；企業(yè)職工主要依靠統(tǒng)賬結(jié)合型基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金，只有極少數(shù)人可以同時(shí)享有完全個(gè)人賬戶式企業(yè)年金；居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取者主要享受政府供款的均等化、普惠性基礎(chǔ)養(yǎng)老金，由其個(gè)人繳費(fèi)與政府有限補(bǔ)貼形成的個(gè)人賬戶式養(yǎng)老金因個(gè)人繳費(fèi)大多選擇最低檔而只具象征意義。這種差異性形成的差距巨大的利益格局絕非短期內(nèi)可以調(diào)整到位，從而決定了三大制度將長期并存發(fā)展，進(jìn)而使促進(jìn)不同制度間的籌資公平與待遇公平成為一項(xiàng)長期的任務(wù)。

在養(yǎng)老金制度變革的同時(shí)，其管理體制與經(jīng)辦機(jī)制也經(jīng)歷了深刻的變革。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，傳統(tǒng)退休金制度是按照企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員兩類人群實(shí)行分割管理與運(yùn)行。其中企業(yè)職工的退休金制度由企業(yè)實(shí)施、勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督；機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休金制度由人事部門負(fù)責(zé)管理、各機(jī)關(guān)事業(yè)單位具體實(shí)施。改革開放后，養(yǎng)老金管理體制從多部門分割管理經(jīng)過多部門分割管理與行業(yè)統(tǒng)籌并存再走向集中統(tǒng)一管理。起初，即20世紀(jì)80年代中期確立由人事部門管理機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金，勞動(dòng)部門管理國有企業(yè)職工的養(yǎng)老金，集體企業(yè)職工的養(yǎng)老金一度交由中國人民保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)管理，同時(shí)明確民政部門負(fù)責(zé)管理試行的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨后，在勞動(dòng)部門管理的國有企業(yè)中又分離出了行業(yè)統(tǒng)籌，即由所在行業(yè)的主管部委設(shè)置專門養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對所屬企業(yè)職工離退休費(fèi)用或養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行收支管理。最早的是1986年，國務(wù)院批準(zhǔn)水利電力部直屬企業(yè)實(shí)行離退休費(fèi)用行業(yè)統(tǒng)籌（后來分為水利、電力兩個(gè)行業(yè)各自進(jìn)行統(tǒng)籌）。1988年后，國務(wù)院又陸續(xù)批準(zhǔn)鐵道部、郵電部、中國建筑工程總公司試行離退休費(fèi)用行業(yè)統(tǒng)籌。1993年，國務(wù)院再批準(zhǔn)交通部、煤炭部、銀行（包括中國人民銀行、中國工商銀行、中國建設(shè)銀行、中國銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、交通銀行、中國人民保險(xiǎn)公司）、民航總局、中國石油天燃?xì)饪偣?、中國有色冶金總公司對其直屬企業(yè)實(shí)行離退休費(fèi)用行業(yè)統(tǒng)籌。這種過度分割的管理體制造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的困境。1998年3月，第九屆全國人大一次會(huì)議批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建勞動(dòng)和社會(huì)保障部，將分散在原人事部、勞動(dòng)部、民政部等的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理職責(zé)統(tǒng)一劃歸該部，同時(shí)取消行業(yè)統(tǒng)籌，將原來分別由10多個(gè)部門統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)移交地方勞動(dòng)保障部門管理，實(shí)現(xiàn)了法定養(yǎng)老金管理體制的統(tǒng)一。①鄭功成：《中國社會(huì)保障30年》，人民出版社，2008年，第66頁。同時(shí)，在各級勞動(dòng)和社會(huì)保障部門設(shè)置社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦職責(zé)。至此，新的養(yǎng)老金管理體制與經(jīng)辦機(jī)制得以確立，并持續(xù)至今。

回顧以往30多年的改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中國的養(yǎng)老金制度變革在艱辛探索中充滿了復(fù)雜性。一方面，在國有企業(yè)改革導(dǎo)致傳統(tǒng)退休金制度難以為繼的條件下，基于效率取向和世界銀行等的推波助瀾，中國將智利公共養(yǎng)老金私人化的個(gè)人賬戶引入法定養(yǎng)老金制度，其主觀意圖是要走出一條有別于他國的新路。②華穎：《中國社會(huì)保障70年的國際借鑒》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期；李清宜：《養(yǎng)老金政策的演變歷程：國際勞工組織和世界銀行觀點(diǎn)的對立與共識》，《社會(huì)保障評論》2019年第4期。改革初衷是控制政府責(zé)任、強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，但私有化的個(gè)人賬戶與基于公平取向的公共養(yǎng)老金性質(zhì)相悖。實(shí)踐證明，將兩種性質(zhì)迥異的養(yǎng)老金合為一體并不理想，以致近20多年來一直處于爭議之中。做大或做小個(gè)人賬戶、做實(shí)或做虛個(gè)人賬戶成了養(yǎng)老金政策爭議的焦點(diǎn)，導(dǎo)致這一制度迄今仍無法定型。另一方面，養(yǎng)老金制度的變革，不僅直接涉及到各級政府、用人單位、參保人等3方的籌資責(zé)任如何合理分擔(dān)，老人（新制度實(shí)施時(shí)已退休者）、中人（新制度實(shí)施前參加工作但在實(shí)施后退休者）、新人（新制度實(shí)施后參加工作者）的養(yǎng)老金權(quán)益如何合理厘定，以及社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的權(quán)責(zé)如何界定、歷史責(zé)任如何合理化解等一系列問題，而且涉及到政府內(nèi)部各相關(guān)部門的權(quán)力與責(zé)任分工如何合理調(diào)配。這些關(guān)系的處理決定了從傳統(tǒng)退休金制到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制的轉(zhuǎn)化實(shí)質(zhì)上是一場深刻的利益與權(quán)力格局調(diào)整。

綜上可見，中國養(yǎng)老金制度的變革是全面而深刻的制度變革。改革的全面性表現(xiàn)在對養(yǎng)老金制度的覆蓋對象、籌資機(jī)制、待遇計(jì)發(fā)、管理體制與經(jīng)辦機(jī)制等方面的全面調(diào)整上，改革的深刻性表現(xiàn)在對養(yǎng)老金制度的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、層次結(jié)構(gòu)等方面的重大調(diào)整上，從而實(shí)質(zhì)上重構(gòu)了這一制度的利益分配格局，也重塑了這一制度的管理體制與經(jīng)辦機(jī)制。

（二）養(yǎng)老金制度改革與發(fā)展的主要成就

作為世界上規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最長的養(yǎng)老金制度改革，中國事實(shí)上取得了令人矚目的成就。這些成就主要表現(xiàn)在以下5個(gè)方面：

1.實(shí)現(xiàn)了新舊養(yǎng)老金制度的全面轉(zhuǎn)型。經(jīng)過全面而深刻的制度變革，中國用新型的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取代了傳統(tǒng)的非繳費(fèi)型退休金制度，重塑了集中統(tǒng)一的管理體制與社會(huì)化的經(jīng)辦機(jī)制，使養(yǎng)老金制度成為獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)制度安排。新舊養(yǎng)老金制度的全面轉(zhuǎn)型，不僅適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)改革的需要，為用人單位籌資負(fù)擔(dān)走向公平和建立統(tǒng)一勞動(dòng)力市場創(chuàng)造了條件，也弱化了勞動(dòng)者對用人單位的強(qiáng)依附關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)了社會(huì)公正，這顯然具有與時(shí)俱進(jìn)的進(jìn)步意義。與發(fā)達(dá)國家針對養(yǎng)老金制度推進(jìn)單項(xiàng)改革都會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)甚至重大的社會(huì)危機(jī)相比，①最典型的例子是法國，其自20世紀(jì)90年代開始推進(jìn)養(yǎng)老金制度改革，迄今經(jīng)歷多輪嘗試，且只限于統(tǒng)一不同行業(yè)的制度等某個(gè)方面，每次均引起巨大的反對浪潮并導(dǎo)致重大的政治危機(jī)，使改革無法推進(jìn)。類似的例子在其他國家也不乏罕見。中國養(yǎng)老金制度改革能夠在相對平穩(wěn)的條件下全面推進(jìn)，既得益于國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長帶來的居民收入增長所產(chǎn)生的收入替代效應(yīng)，也得益于漸進(jìn)改革策略使傳統(tǒng)制度覆蓋的人群具有了一個(gè)緩沖期和適應(yīng)期。這應(yīng)當(dāng)是中國的重要經(jīng)驗(yàn)。②鄭功成：《中國社會(huì)保障70年發(fā)展（1949—2019）：回顧與展望》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期。

2.理順了養(yǎng)老金制度的管理體制與經(jīng)辦機(jī)制。一方面，1998年建立的養(yǎng)老金集中統(tǒng)一管理體制，改變了原有的多部門分割管理和多個(gè)行業(yè)各自統(tǒng)籌的多龍治水局面，也為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金制度的整合和不同養(yǎng)老金制度的協(xié)同推進(jìn)提供了相應(yīng)的組織保障。另一方面，養(yǎng)老金經(jīng)辦機(jī)制的社會(huì)化（包括建立專門的養(yǎng)老金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和借助銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)放養(yǎng)老金等），使用人單位擺脫了發(fā)放養(yǎng)老金等繁重社會(huì)事務(wù)，讓勞動(dòng)關(guān)系回歸到正常狀態(tài)，進(jìn)而使勞動(dòng)者自由流動(dòng)和退休人員社會(huì)化管理成為現(xiàn)實(shí)。因此，養(yǎng)老金管理體制與經(jīng)辦機(jī)制的變革幾乎具有和養(yǎng)老金制度變革同等的價(jià)值。

3.實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，惠及所有老年人。自2012年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金制度全覆蓋開始，中國建成了世界上最大的養(yǎng)老金保障網(wǎng)。這一制度成為全國所有老年人穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，對收入分配的調(diào)節(jié)作用日益顯現(xiàn)。截至2019年底，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)96748萬人（含養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取者），其中城鎮(zhèn)職工（含企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員）為43482萬人，城鄉(xiāng)居民為53265萬人。③《2019年人力資源和社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)快報(bào)數(shù)據(jù)》，人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjsj/202001/t20200121_356806.html，2020年1月21日。2018年全國領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的人數(shù)約27696萬人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金的離退休人員11798 萬人，領(lǐng)取養(yǎng)老金的城鄉(xiāng)居民為15898 萬人。④《2018年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201906/t20190611_320429.html，2019年6月11日。在中國反貧困戰(zhàn)略中，基本養(yǎng)老金制度發(fā)揮了巨大作用。它有效地降低了老年貧困的風(fēng)險(xiǎn)，更直接為貧困老年人擺脫困境和貧困人口參加養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了保障。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2018年，全國60 歲以上享受城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的貧困老人2195 萬人，實(shí)際享受代繳保費(fèi)的貧困人員2741 萬人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)使4936 萬貧困人員直接受益。⑤《2018年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201906/t20190611_320429.html，2019年6月11日?？梢?，中國的養(yǎng)老金制度事實(shí)上已是普惠性制度安排和全體老年人基本生活的有效制度保障。

4.尋找到了養(yǎng)老金制度發(fā)展的基本規(guī)律。包括：一是養(yǎng)老金制度從自我封閉的單位保障制走向超脫于企事業(yè)單位之外的社會(huì)保障制，這是制度現(xiàn)代化的基本標(biāo)志；二是養(yǎng)老金制度從只覆蓋城鎮(zhèn)勞動(dòng)者到覆蓋全民，實(shí)現(xiàn)了從少數(shù)人的專利走向普惠所有老年人的升華，這是制度安排逐步走向公平的客觀標(biāo)志；三是養(yǎng)老金制度從單一主體承擔(dān)責(zé)任走向多方共擔(dān)責(zé)任，即以政府、用人單位與個(gè)人分擔(dān)責(zé)任的籌資機(jī)制替代原來的政府或企業(yè)單方承擔(dān)責(zé)任，使制度能夠更加適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化與社會(huì)發(fā)展規(guī)律，這是符合絕大多數(shù)國家的普遍做法；四是養(yǎng)老金制度從單一層次走向多層次養(yǎng)老金體系，政府主導(dǎo)的法定基本養(yǎng)老金、用人單位主導(dǎo)的企業(yè)年金或職業(yè)年金、個(gè)人自主交易的商業(yè)性養(yǎng)老金三足并舉成為新型養(yǎng)老金制度的建設(shè)目標(biāo)。盡管養(yǎng)老金制度改革仍處于探索之中，但上述發(fā)展取向及既定事實(shí)，可以證明中國尋找到了全球養(yǎng)老金制度發(fā)展的基本規(guī)律，其上述改革取向符合養(yǎng)老金制度改革的世界潮流。

5.積累了彌足珍貴的養(yǎng)老金制度改革經(jīng)驗(yàn)。一方面，中國的養(yǎng)老金制度改革體現(xiàn)了中國特色與經(jīng)驗(yàn)。包括：一是試點(diǎn)先行、漸進(jìn)改革，在逐步化解歷史負(fù)擔(dān)的條件下實(shí)現(xiàn)新舊制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，這是養(yǎng)老金制度發(fā)展史上前所未有的改革實(shí)踐；二是利用政府財(cái)力建立普惠型的居民基本養(yǎng)老金制度，并迅速實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，這體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性；三是建立戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金——全國社會(huì)保障基金，這體現(xiàn)出了積極主動(dòng)應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)和未來養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)的治理能力；四是劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，使之惠及全體老年人，這顯示了中國特有的制度優(yōu)勢；五是重塑養(yǎng)老金制度的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，并具有很強(qiáng)的執(zhí)行力，這體現(xiàn)了中國政治制度的獨(dú)特性。這些都是以往改革取得成效的寶貴經(jīng)驗(yàn)。另一方面，中國的養(yǎng)老金制度變革也留下了值得吸取的深刻教訓(xùn)。包括：一是在法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中引入私有化的個(gè)人賬戶，既減損了公共養(yǎng)老金制度的互助共濟(jì)功能，也助長了個(gè)人主義的利己取向；二是采取屬地管理的做法及由此形成的地區(qū)分割格局，直接損害了法定養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一性與公平性，使國家利益在一定程度上淪為地方利益；三是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)致了制度發(fā)展中的失衡，包括不同群體之間的利益失衡、不同層次養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)失衡，以及中央與地方責(zé)任的失衡等。上述經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)為下一步全面深化改革并最終確立適合中國國情的養(yǎng)老金制度提供了有益的啟示。

二、問題清單：理論誤區(qū)與制度性缺陷

根據(jù)長期追蹤制度變革的歷程和2019年的專題調(diào)研，①2019年7—12月，筆者率中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)調(diào)研組到吉林、貴州、四川、重慶、浙江等省開展養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保障專題調(diào)研，本文對養(yǎng)老金制度現(xiàn)存問題的梳理主要來自這次調(diào)研活動(dòng)掌握的每一手資料，同時(shí)結(jié)合了長期追蹤的全國總體情況。發(fā)現(xiàn)中國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度存在的問題集中表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）對養(yǎng)老金制度存在理論認(rèn)識誤區(qū)，進(jìn)而對制度變革的決策造成不利影響

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。沒有先進(jìn)的理念，不可能有科學(xué)的制度安排，而先進(jìn)的理念只能建立在科學(xué)的社會(huì)保障理論基礎(chǔ)之上。中國養(yǎng)老金制度經(jīng)過30多年來的探索仍未成熟、定型，與養(yǎng)老金理論的不成熟緊密相關(guān)。當(dāng)前存在的理論認(rèn)識誤區(qū)至少包括：

1.對養(yǎng)老金制度的建制目的存在經(jīng)濟(jì)工具化甚至金融工具化的取向。一方面，對個(gè)人賬戶的追捧促成了養(yǎng)老金統(tǒng)賬結(jié)合模式的形成。在20世紀(jì)90年代市場經(jīng)濟(jì)改革大潮中，在缺乏科學(xué)論證和綜合評估的條件下，由部分經(jīng)濟(jì)學(xué)者倡導(dǎo)，將智利公共養(yǎng)老金私有化后的個(gè)人賬戶引入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，導(dǎo)致這一制度的社會(huì)政策屬性大幅弱化，經(jīng)濟(jì)政策屬性及市場經(jīng)濟(jì)工具性價(jià)值大為上升。在對統(tǒng)賬結(jié)合型職工養(yǎng)老金制度已經(jīng)產(chǎn)生的復(fù)雜乃至不良效應(yīng)缺乏理性研判的條件下，學(xué)術(shù)界又大多將其視為既定且合理的事實(shí)，助推政府將這一制度模式擴(kuò)展到城鄉(xiāng)居民與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的法定養(yǎng)老金制度。未來如何走出統(tǒng)賬結(jié)合型制度安排的復(fù)雜局面還缺乏有價(jià)值的研究成果。另一方面，目前對養(yǎng)老金制度的研究更多的不是從社會(huì)政策、集體利益與社會(huì)公平等本源職責(zé)出發(fā)，而是偏重于經(jīng)濟(jì)政策、個(gè)人得失與經(jīng)濟(jì)效率的視角解析，甚至簡單地將其視為國家或市場的融資手段或平滑個(gè)人消費(fèi)之工具，致使養(yǎng)老金制度在一定程度上淪為經(jīng)濟(jì)甚或金融政策的附庸和經(jīng)濟(jì)增長的工具。其結(jié)果既影響了養(yǎng)老金制度自成體系地發(fā)展，也限制了這一制度對整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的積極功能的有效發(fā)揮。

2.對政府財(cái)政承擔(dān)責(zé)任存在認(rèn)知偏差。在一些研究性文獻(xiàn)與媒體宣傳中，往往有意或無意地忽略法定養(yǎng)老金是全國性制度安排，且應(yīng)看總量收支狀況來評估其財(cái)務(wù)穩(wěn)定性與可持續(xù)性的理論邏輯，而是拋開國家統(tǒng)一制度的法理依據(jù)，只孤立地討論個(gè)別地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況，更有甚者將政府財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任視為不當(dāng)，在計(jì)量分析中通過扣除國家財(cái)政補(bǔ)貼來放大養(yǎng)老金支付壓力。殊不知現(xiàn)代養(yǎng)老金制度自德國創(chuàng)立之日起就由德國政府財(cái)政分擔(dān)著25%的養(yǎng)老金給付責(zé)任，美國的公共養(yǎng)老金更是通過稅收籌資并由財(cái)政供款，其他國家大多遵循政府與勞資雙方3個(gè)主體共同分擔(dān)籌資責(zé)任的規(guī)則。理論界一些人士排除政府對法定養(yǎng)老金制度的財(cái)政責(zé)任，缺乏對政府財(cái)政分擔(dān)法定養(yǎng)老金制度籌資之責(zé)的必要性、合理性以及如何使財(cái)政責(zé)任合理化的法理、學(xué)理及技術(shù)措施的研究，可以說是理論認(rèn)知的偏差。這種偏差既誤導(dǎo)了公眾，也相應(yīng)影響到相關(guān)政策的決策。

3.對多層次養(yǎng)老金體系建設(shè)混淆不同層次的功能定位與秩序。中國早已確立了建設(shè)多層次養(yǎng)老金體系的發(fā)展取向，但理論界對具體制度安排缺乏共識。最主要的表現(xiàn)就是忘卻公共養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守公平與互助共濟(jì)的本質(zhì)，忽略處于第二、三層次的企業(yè)或職業(yè)年金與商業(yè)性養(yǎng)老金均是完全積累式的、私有化的個(gè)人賬戶制，主張基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（公共養(yǎng)老金）私有化（采取大賬戶甚至全賬戶制）取向的觀點(diǎn)仍有一定市場，同時(shí)在法定基本養(yǎng)老金制度尚未成熟、定型的條件下單純強(qiáng)調(diào)稅收優(yōu)惠措施來刺激政策性養(yǎng)老金（企業(yè)或職業(yè)年金）、商業(yè)性養(yǎng)老金發(fā)展，以不分先后順序且相互孤立、分割推進(jìn)的“多支柱論”替代需要先后有序且應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同發(fā)展的“多層次論”。這使得養(yǎng)老金制度體系及其結(jié)構(gòu)與功能定位的合理化缺乏有效的理論支撐。

4.對國外養(yǎng)老金制度出現(xiàn)的一些現(xiàn)象做不完整解讀。在國際借鑒中，不僅存在孤立地看待養(yǎng)老金制度的現(xiàn)象，而且陷入新自由主義的泥潭，追捧養(yǎng)老金制度市場化、私有化與緊縮福利的取向，夸大公共養(yǎng)老金制度的危機(jī)。例如，對智利公共養(yǎng)老金私有化（個(gè)人賬戶）的追捧，就只考慮其政府責(zé)任得到減輕和個(gè)人賬戶基金投資收益曾經(jīng)取得過出色成績的短暫優(yōu)勢，忽略該種制度設(shè)計(jì)因缺乏互助共濟(jì)而喪失公平性且引發(fā)巨大的社會(huì)危機(jī)，以致不得不重建一種公共養(yǎng)老金制度來彌補(bǔ)的事實(shí)；對希臘因債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑，進(jìn)而使養(yǎng)老金支付壓力急劇增大的現(xiàn)象，只是孤立地看其養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)危機(jī)而完全不考慮該國經(jīng)濟(jì)政策失誤、金融業(yè)異化和政治集團(tuán)不擔(dān)當(dāng)?shù)榷喾N因素的巨大影響；對法國養(yǎng)老金制度改革中出現(xiàn)的大規(guī)模罷工現(xiàn)象，簡單地歸結(jié)為福利水平高，不考慮法國人素來喜歡通過示威游行表達(dá)訴求的深厚文化以及當(dāng)初建立養(yǎng)老金制度時(shí)的碎片化埋下禍根的教訓(xùn)，也忽略了法國的養(yǎng)老金水平并非歐洲國家之最的事實(shí)，更缺乏對為什么德國能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老金制度持續(xù)健康發(fā)展而法國卻做不到的比較研究；對美國養(yǎng)老金精算平衡及中長期預(yù)測的借鑒，不是綜合比對考慮相關(guān)參數(shù)的發(fā)展變化與調(diào)整空間，而是簡單地以中國僵化的現(xiàn)實(shí)政策與數(shù)據(jù)為依據(jù)，所獲結(jié)論自然不足以支撐科學(xué)決策；等等。上述現(xiàn)象客觀上混淆了視聽，其直接效應(yīng)就是弱化了中國公眾對養(yǎng)老金制度的信心，同時(shí)影響到政府對養(yǎng)老金制度受多種因素影響的綜合、理性研判。正是這些理論上的認(rèn)識誤區(qū)，造成了養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)中的邏輯混亂和一些改革方案的搖擺不定。

（二）法定養(yǎng)老金制度不統(tǒng)一催生地方自決，進(jìn)而衍生出一系列后遺癥

從法理出發(fā)，中國的法定養(yǎng)老金制度應(yīng)是國家層級的統(tǒng)一制度安排，但因奉行屬地管理原則，國家層級往往缺乏具體的統(tǒng)一政策規(guī)制。在地區(qū)分割統(tǒng)籌的格局下，統(tǒng)籌層級政府對本區(qū)域內(nèi)法定養(yǎng)老金制度的實(shí)施直接負(fù)責(zé)，地方由此擁有了相應(yīng)的自決權(quán)，這造成了各地政策不一并衍生出了一系列后遺癥。第一，養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低且參差不齊。在由全國人大常委會(huì)2010年制定的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》中，因農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)剛開始試點(diǎn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員仍實(shí)行傳統(tǒng)的退休金制度，法律只規(guī)定了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌；在國務(wù)院2014年2月發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》中，提出各地要在整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級管理，之前的政策是實(shí)行縣級統(tǒng)籌；在國務(wù)院2015年1月發(fā)布的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中，規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金建立健全省級統(tǒng)籌，暫不具備條件的可先實(shí)行省級基金調(diào)劑制度。這表明國家對不同人群的養(yǎng)老金制度安排的責(zé)任本位規(guī)制并不一致，且允許地方逐步提高統(tǒng)籌層次。目前的現(xiàn)實(shí)是，城鎮(zhèn)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只有少數(shù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，多數(shù)地區(qū)建立的是省級調(diào)劑金制度，還有少數(shù)地區(qū)停留在市縣一級統(tǒng)籌層次。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在絕大多數(shù)地區(qū)實(shí)行縣級統(tǒng)籌，少數(shù)地區(qū)實(shí)行市級統(tǒng)籌。這種局面造成了養(yǎng)老金制度的責(zé)任本位不一，也導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金因過分分散而無法歸集并有效投資，進(jìn)而陷入長期貶值狀態(tài)。同時(shí)還妨礙了勞動(dòng)者跨統(tǒng)籌區(qū)域的自由流動(dòng)，并對三大法定養(yǎng)老金制度的無縫對接與有序協(xié)同亦帶來了不利影響。第二，養(yǎng)老金籌資政策不一。在國家缺乏統(tǒng)一規(guī)制的條件下，由于發(fā)展不平衡與老年撫養(yǎng)比不同，各省實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資政策存在著工資統(tǒng)計(jì)口徑反復(fù)變化、歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失和繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率不一的情形。不同地區(qū)城鄉(xiāng)居民個(gè)人籌資額度及政府補(bǔ)貼額度亦存在差異性。這使得不同地區(qū)相關(guān)主體的籌資負(fù)擔(dān)不公，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余缺現(xiàn)象并存，進(jìn)而對市場經(jīng)濟(jì)要求的公平競爭環(huán)境造成不利影響。第三，待遇計(jì)發(fā)政策各地有差異。在國家缺乏統(tǒng)一規(guī)制的條件下，各省的養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法亦有不同，致使完全相似的人群在不同地區(qū)的養(yǎng)老金待遇存在差距，同一地區(qū)不同年份退休的同類人群的養(yǎng)老金待遇亦可能存在差異。退休人員的病殘津貼、喪葬補(bǔ)助和遺屬待遇也在不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)有別，“同命不同價(jià)”的現(xiàn)象并不罕見。一些地方出現(xiàn)退休人員群體上訪、集體申訴等事件表明，待遇計(jì)發(fā)政策的不統(tǒng)一正在滋生新的矛盾與沖突。第四，“視同繳費(fèi)”缺乏統(tǒng)一的政策依據(jù)。針對新型養(yǎng)老金制度實(shí)施前參加工作但未退休的人群（稱為“中人”），國家只出臺(tái)了按工作年限“視同繳費(fèi)”的政策原則，并未具體規(guī)制統(tǒng)一適用的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。主管部門明確的是由各省級政府自主確定視同繳費(fèi)年限與視同繳費(fèi)指數(shù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，致使各地標(biāo)準(zhǔn)不一，既造成了不同地區(qū)“中人”養(yǎng)老金權(quán)益的不同，也可能導(dǎo)致“中人”視同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高或過低的現(xiàn)象，從而同樣是不容忽視的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的源頭。第五，個(gè)人賬戶收益回報(bào)率不一。國家對職工個(gè)人賬戶收益回報(bào)率有統(tǒng)一規(guī)定，但因缺乏有效投資而處于難以兌現(xiàn)的困境。對城鄉(xiāng)居民個(gè)人賬戶的收益率則缺乏具體規(guī)定。這使得同樣性質(zhì)的參保人在個(gè)人賬戶權(quán)益上存在很大差距。第六，補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)政策不一。允許符合條件的部分臨近退休人員通過一次性躉繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后進(jìn)入正常的養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取者行列，是國家對原國有單位就業(yè)的勞動(dòng)者因復(fù)雜原因未能夠及時(shí)參保或漏保而影響?zhàn)B老金待遇的一項(xiàng)補(bǔ)救性政策，但各地適用范圍卻有差異，有的過嚴(yán)，有的寬松，致使同類人群的養(yǎng)老金權(quán)益在不同地區(qū)的差距不小。第七，各級政府承擔(dān)的責(zé)任不一。包括中央政府對各省的養(yǎng)老金補(bǔ)貼迄今仍缺乏長久穩(wěn)定的科學(xué)機(jī)制，尚未實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的地區(qū)對省、市、縣級財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任的規(guī)制不一。這導(dǎo)致了從中央到地方都無法準(zhǔn)確測算未來的責(zé)任大小。第八，經(jīng)辦機(jī)制與信息系統(tǒng)不統(tǒng)一。部分省對養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，多數(shù)地區(qū)則隸屬于同級人力資源社會(huì)保障行政部門。信息系統(tǒng)直接受制于統(tǒng)籌層次，處于縱向、橫向之間均難以有效兼容的狀態(tài)?？梢姡袊F(xiàn)行的法定養(yǎng)老金制度事實(shí)上并非全國統(tǒng)一的制度安排，政策的不統(tǒng)一不僅損害了法定養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一性、公平性與嚴(yán)肅性，也在一定程度上扭曲了養(yǎng)老金制度的實(shí)踐路徑，極易滋生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)。

（三）相關(guān)政策參數(shù)陷入僵化，使養(yǎng)老金制度喪失了自我調(diào)節(jié)機(jī)能

一般而言，影響?zhàn)B老金制度發(fā)展的參數(shù)主要有基準(zhǔn)退休年齡、最低繳費(fèi)年限、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率、養(yǎng)老金替代率、初始養(yǎng)老金計(jì)算依據(jù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資、財(cái)政補(bǔ)貼率等。德國130多年的經(jīng)驗(yàn)表明，只要與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整這些政策參數(shù)，法定養(yǎng)老金制度就可以實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。然而，中國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度的相關(guān)政策參數(shù)卻陷入了僵化的困境：第一，退休（領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇）年齡。城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的基準(zhǔn)退休年齡是20世紀(jì)50年代確定的男性60周歲、女職工50周歲、女干部55周歲。60多年過去了，中國人均預(yù)期壽命已從新中國成立時(shí)的35歲提高到了2018年的77歲，但基準(zhǔn)退休年齡仍未調(diào)整。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員同時(shí)還在執(zhí)行工齡滿30年者可提前退休并領(lǐng)取養(yǎng)老金的政策；對城鄉(xiāng)居民則統(tǒng)一實(shí)行男女60周歲可以領(lǐng)取養(yǎng)老金政策。這種偏低且參差不齊的退休（領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇）年齡規(guī)制，必然影響?zhàn)B老金制度的持續(xù)發(fā)展，并造成養(yǎng)老金權(quán)益的不公。第二，最低繳費(fèi)年限。現(xiàn)行養(yǎng)老金制度規(guī)定的最低繳費(fèi)年限為15年，這是20世紀(jì)90年代推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革時(shí)為照顧當(dāng)時(shí)中老年職工從傳統(tǒng)退休金制度轉(zhuǎn)向新型社會(huì)養(yǎng)老金制度確定的?，F(xiàn)在退休的人員早已不是新制度確立之初的中老年職工，但最低繳費(fèi)年限一直未加調(diào)整。這使養(yǎng)老金制度的籌資受到了抑制，也直接影響到了參保人的養(yǎng)老金待遇。第三，繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率。2019年國務(wù)院明確將用人單位繳費(fèi)率從20%調(diào)低至16%，但并未統(tǒng)一規(guī)定繳費(fèi)基數(shù)。此前各地對養(yǎng)老金繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率亦有調(diào)整，但這些調(diào)整并非出于尊重養(yǎng)老金制度自身發(fā)展的需要，而是追求短期效應(yīng)且服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。這可以說是養(yǎng)老金政策僵化的另類表現(xiàn)。第四，養(yǎng)老金替代率。退休人員的養(yǎng)老金實(shí)際替代率仍然偏高，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的替代率更高。養(yǎng)老金待遇調(diào)整迄今尚未確立基于制度自身發(fā)展需要的正常增長機(jī)制，而是在2005年開始補(bǔ)償歷史欠賬的條件下持續(xù)10多年增長并成了常態(tài)，人們將年老后的經(jīng)濟(jì)來源幾乎全部寄托在法定的基本養(yǎng)老金制度及其待遇的不斷增長上。這種發(fā)展路徑直接影響到多層次養(yǎng)老金體系的合理構(gòu)建。第五，初始養(yǎng)老金計(jì)算依據(jù)。在現(xiàn)行制度下，退休人員的初始養(yǎng)老金與其退休前一年度當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資掛鉤，在工資增長過快或過慢的情形下易拉大不同年份退休人員的養(yǎng)老金差距，但已形成路徑依賴。第六，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)。按現(xiàn)行規(guī)定，不同年齡退休者領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金有不同的計(jì)發(fā)月數(shù)（如50歲是195個(gè)月、60歲為139個(gè)月等）。在個(gè)人賬戶養(yǎng)老金領(lǐng)完后，退休者繼續(xù)生存的，仍可按原標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)領(lǐng)取，直至其身故為止。退休者身故時(shí)未領(lǐng)完的個(gè)人賬戶余額，作為個(gè)人遺產(chǎn)由其家屬依法繼承。這種規(guī)制并未考慮個(gè)人賬戶應(yīng)當(dāng)自求平衡的普遍規(guī)則，而是形成了結(jié)余歸家屬、不足（即退休者生存月數(shù)超過個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)后的養(yǎng)老金支付責(zé)任）由政府或社會(huì)統(tǒng)籌基金買單的不合理格局。這將導(dǎo)致不斷膨脹的溢額責(zé)任，且必然對養(yǎng)老金制度的持續(xù)發(fā)展造成不利影響。第七，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資。在地區(qū)分割統(tǒng)籌的情形下，基于維護(hù)基金安全和地方利益驅(qū)使，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金難以統(tǒng)一歸集并用于有效投資，只能存入金融機(jī)構(gòu)或購買國債。這種政策規(guī)制使日益增長的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累喪失了應(yīng)有的投資效益。近年來，雖然一些地方開始委托全國社會(huì)保障基金理事會(huì)投資，但規(guī)模有限。截至2018年末，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)先后與17個(gè)?。▍^(qū)、市）簽署委托投資合同，合同總金額8580億元，均為委托期5年的承諾保底模式，但實(shí)際到賬資金僅6050億元，①《2018年度全國社會(huì)保障基金理事會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托運(yùn)營年度報(bào)告》，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)官網(wǎng)：http://www.ssf.gov.cn/xxgk/tzycb/cwbg/201908/t20190821_7691.html，2019年8月15日。僅占全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)存額的10%。這意味著90%的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金還分散在各地并處于貶值狀態(tài)，這種收益損失正在變成未來養(yǎng)老金支付的新壓力源。第八，財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，國家財(cái)政對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任承擔(dān)方式并非是固定比例的籌資責(zé)任分擔(dān)或待遇給付分擔(dān)制，而是當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收不抵支局面時(shí)給予兜底保障的兜底制。伴隨人口老齡化的加速發(fā)展，這種規(guī)制不僅使政府財(cái)政無法有序均衡對養(yǎng)老金制度年度之間的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，而且會(huì)陷入負(fù)擔(dān)日益加重的境地。所有這些，均表明現(xiàn)行養(yǎng)老金制度已無法與時(shí)代發(fā)展變化保持適應(yīng)性，并陷入了日益被動(dòng)的不利局面。

（四）多層次養(yǎng)老金體系缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致體系結(jié)構(gòu)與功能定位紊亂

構(gòu)建多層次養(yǎng)老金體系是應(yīng)對人口老齡化的必由之路，也是當(dāng)今世界養(yǎng)老金制度改革與發(fā)展中的最大共識。中國早在20世紀(jì)90年代就確立了建立多層次養(yǎng)老金體系的目標(biāo)，但迄今仍未取得預(yù)期的成效。其根本原因在于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，不同層次的養(yǎng)老金制度一直處于各自為政、分割推進(jìn)、邊界模糊的狀態(tài)?；攫B(yǎng)老金制度仍是一層獨(dú)大，第二層次的企業(yè)年金發(fā)展明顯不足，第三層次的商業(yè)性養(yǎng)老金更是無法準(zhǔn)確辨識自己的客戶群體。國家雖然出臺(tái)了不少促進(jìn)政策，但均是孤立的單項(xiàng)促進(jìn)措施，并從未收到過理想的實(shí)施效果，企業(yè)年金、商業(yè)性養(yǎng)老金的發(fā)展仍然嚴(yán)重滯后。①鄭功成：《多層次社會(huì)保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會(huì)保障評論》2019年第1期。截至2018年底，全國僅有8.74 萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加企業(yè)年金的職工為2388 萬人，僅占全國就業(yè)人口的3%、占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的5.7%；年末企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)存14770 億元，僅相當(dāng)于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存的25.4%。②《2018年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201906/t20190611_320429.html，2019年6月11日。不僅如此，參加企業(yè)年金的用人單位與個(gè)人幾乎都是國有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工，民營企業(yè)鮮有參與，低收入勞動(dòng)者更是與之無緣。若任由這種局面持續(xù)下去，將拉大中小微企業(yè)與國企、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的最終養(yǎng)老金待遇差距。這不僅不利于城鎮(zhèn)低收入群體多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建設(shè)，也不利于整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平與可持續(xù)發(fā)展。③鄭功成：《多層次社會(huì)保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會(huì)保障評論》2019年第1期。

上述問題的客觀存在，已經(jīng)產(chǎn)生了許多不良效應(yīng)：一是籌資責(zé)任日益失衡。包括政府、用人單位和個(gè)人的籌資責(zé)任失衡，不同地區(qū)籌資主體的負(fù)擔(dān)失衡，因撫養(yǎng)比高低不同帶來不同地區(qū)籌資負(fù)擔(dān)畸輕畸重，以及地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余缺兩極分化。這些均揭示了現(xiàn)行養(yǎng)老金制度籌資責(zé)任失衡的影響深遠(yuǎn)。二是待遇不公。包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員、企業(yè)退休人員、居民養(yǎng)老金領(lǐng)取者三大群體的待遇依次遞減且差距巨大，同一群體在不同地區(qū)的待遇差距亦較大，促進(jìn)待遇公平已經(jīng)成了大多數(shù)人的利益訴求。三是預(yù)期紊亂。既有完全指望法定養(yǎng)老金解決老年生活全部經(jīng)濟(jì)來源的現(xiàn)象，也有擔(dān)心未來領(lǐng)不到養(yǎng)老金的現(xiàn)象，更多的人因缺乏清晰預(yù)期而陷入迷茫之中，拒保、漏保、斷保等現(xiàn)象在各地都存在。這種狀況顯然不利于養(yǎng)老金制度理性發(fā)展。四是可持續(xù)性弱化。在人口老齡化加速發(fā)展的背景下，相關(guān)政策參數(shù)僵化、補(bǔ)充層次缺失以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金無法實(shí)現(xiàn)保值增值，均在直接弱化養(yǎng)老金制度發(fā)展的可持續(xù)性。五是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高速累積。籌資失衡與待遇不公導(dǎo)致的社會(huì)矛盾正日益顯性化，而通過深化改革來調(diào)整現(xiàn)行政策又必然觸及既有利益格局，極有可能引發(fā)利益相關(guān)群體的抗議，進(jìn)而造成社會(huì)危機(jī)。上述不良效應(yīng)事實(shí)上在蔓延擴(kuò)大。

從上述分析獲得的一個(gè)基本結(jié)論，即是中國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度是質(zhì)量不高的制度安排，已經(jīng)形成的失衡利益格局和路徑依賴表明全面深化養(yǎng)老金制度改革具有嚴(yán)峻性、緊迫性，改革的任務(wù)還異常繁重。

三、守正創(chuàng)新：深化改革與高質(zhì)量發(fā)展

在國家步入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新征途和追求高質(zhì)量發(fā)展成為時(shí)代主題的背景下，中國養(yǎng)老金制度亟待走出既有思維定勢，弱化傳統(tǒng)路徑依賴，堅(jiān)持守正創(chuàng)新，通過全面深化改革實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度高質(zhì)量發(fā)展，最終全面建成中國特色的養(yǎng)老金制度體系。

（一）堅(jiān)守公平建制的核心價(jià)值理念

前已述及，經(jīng)過30多年來的制度變革，中國已經(jīng)找到了社會(huì)保險(xiǎn)制、多方分擔(dān)籌資責(zé)任、普惠全體老年人、制度結(jié)構(gòu)多層次化的養(yǎng)老金制度發(fā)展基本規(guī)律，也形成了中國特有的寶貴經(jīng)驗(yàn)。這是必須長期堅(jiān)守的正確發(fā)展理念，未來應(yīng)當(dāng)更加尊重這些規(guī)律和已有經(jīng)驗(yàn)。針對現(xiàn)行制度公平性不足的缺陷，尤其應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)守公平建制的核心價(jià)值理念。這既是各國養(yǎng)老金制度的共性，更是中國特色社會(huì)主義制度追求共同富裕本質(zhì)的內(nèi)在要求。中國的養(yǎng)老金制度不能違背普遍規(guī)律，更不能與共同富裕目標(biāo)南轅北轍。為此，有必要在以下三個(gè)方面發(fā)力：第一，明確以促進(jìn)公平和縮小差距為根本標(biāo)尺，客觀評估養(yǎng)老金制度的改革與發(fā)展。堅(jiān)決杜絕將效率置于公平之上、將利己主義置于集體主義之上的錯(cuò)誤取向，積極有序地縮小三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差距，同時(shí)推進(jìn)企業(yè)年金從少數(shù)人專利走向適度普惠。第二，對個(gè)人賬戶采取必要措施，讓基本養(yǎng)老保險(xiǎn)回歸到真正意義上的公共養(yǎng)老金本位。①王新梅：《公共養(yǎng)老金系統(tǒng)改革的國際實(shí)踐與反思》，《社會(huì)保障評論》2018年第4期；大衛(wèi)·布拉沃：《智利多層次養(yǎng)老金的改革進(jìn)程與最新動(dòng)向》，《社會(huì)保障評論》2018年第3期；高山憲之：《日本公共養(yǎng)老金設(shè)計(jì)如何借鑒國際經(jīng)驗(yàn)？》，《社會(huì)保障評論》2018年第3期。由于私有化的個(gè)人賬戶從根本上背離了公共養(yǎng)老金屬性，必須采取相應(yīng)措施加以矯正。一種措施是在一時(shí)難以取消個(gè)人賬戶的條件下，徹底淡化企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶概念。對此宜通過修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》來改變其私有屬性。它可以作為公民參保繳費(fèi)的記賬符號并與其養(yǎng)老金待遇掛鉤，但不再視為個(gè)人所有，更不能作為遺產(chǎn)來繼承。另一種措施是重構(gòu)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)，將企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶分解，部分作為公共養(yǎng)老金的來源并增加參保人之間的互助共濟(jì)，部分作為企業(yè)年金的籌資來源，以此實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)完全公共養(yǎng)老金化，同時(shí)促進(jìn)企業(yè)年金走向適度普惠。對于居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)則只保留非繳費(fèi)型的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，將其個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)化為居民的補(bǔ)充年金。只有妥善消化好基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶，才能真正實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老金制度公平普惠，并使這一制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的互助共濟(jì)本質(zhì)和共建共享原則落到實(shí)處。②鄭功成：《多層次社會(huì)保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會(huì)保障評論》2019年第1期。第三，將公平理念具體落實(shí)到持續(xù)縮小企業(yè)退休人員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員兩大群體的養(yǎng)老金待遇差距上，真正改變“雙軌制”下的路徑依賴，同時(shí)提升居民基本養(yǎng)老金水平，并根據(jù)退休人員年齡高低采取待遇有別的增長機(jī)制，讓為共和國做出過歷史貢獻(xiàn)者獲得更為優(yōu)厚的回報(bào)。

（二）加快實(shí)現(xiàn)法定養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一

鑒于現(xiàn)行制度存在的諸多缺陷均是制度不統(tǒng)一造成的不良后果，以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度事實(shí)上決定著公民的基本養(yǎng)老金權(quán)利和補(bǔ)充層次制度安排的發(fā)展空間，深化養(yǎng)老金制度改革應(yīng)在優(yōu)化制度的條件下盡快將統(tǒng)一制度置于首位。為此，需要多措并舉：第一，縮短中央調(diào)劑金制度實(shí)施時(shí)間，盡快明確實(shí)現(xiàn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)收統(tǒng)支的時(shí)間表與路線圖；③鄭功成：《多層次社會(huì)保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會(huì)保障評論》2019年第1期。同時(shí)實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在國家統(tǒng)一規(guī)制下的省級統(tǒng)籌，促使三大法定養(yǎng)老金制度真正走向全國統(tǒng)一。第二，將法定養(yǎng)老金、企業(yè)與職業(yè)年金的政策定制權(quán)完全上收到中央政府，在全國范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的工資（或收入）計(jì)算口徑、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率、待遇計(jì)發(fā)辦法、視同繳費(fèi)計(jì)算依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)、個(gè)人賬戶收益率以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資政策，堅(jiān)決取消地方政府在這些方面的自決權(quán)。第三，出臺(tái)三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互對接與協(xié)同發(fā)展的具體政策，制定科學(xué)的分段計(jì)算參保人養(yǎng)老金權(quán)益的公式，切實(shí)維護(hù)所有參保人的合法權(quán)益。第四，盡快統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)制與信息系統(tǒng)，對省以下的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一律實(shí)行垂直管理，制定全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息標(biāo)準(zhǔn)體系，確保上下左右能夠無縫對接。這是統(tǒng)一制度的前提條件與技術(shù)支撐。

（三）調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

責(zé)任分擔(dān)機(jī)制合理與否，決定著養(yǎng)老金制度能否理性發(fā)展。德國公共養(yǎng)老金制度之所以經(jīng)歷130多年仍在持續(xù)發(fā)展，最重要的一條經(jīng)驗(yàn)是政府和勞資雙方相對均衡地分擔(dān)責(zé)任奠定了養(yǎng)老金制度理性發(fā)展的基石。根據(jù)創(chuàng)制之初就確立的規(guī)制，德國政府每年按照養(yǎng)老金支出的25%固定比例分擔(dān)給付責(zé)任，勞資雙方則根據(jù)養(yǎng)老金給付的實(shí)際需要（其采取的現(xiàn)收現(xiàn)付制）按照1：1分擔(dān)籌資之責(zé)。可見，其政府責(zé)任是清晰且可控的，勞資雙方的責(zé)任也是清晰的，更是平等的。這種均衡的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制決定了主體各方必須以利益均衡和制度可持續(xù)發(fā)展為共同目標(biāo)，從而為養(yǎng)老金制度發(fā)展自動(dòng)地注入了理性。借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，中國也需要將調(diào)整籌資責(zé)任分擔(dān)機(jī)制置于優(yōu)化制度安排的核心地位。包括：第一，確立籌資負(fù)擔(dān)相對均衡的目標(biāo)，并制定行動(dòng)方案，積極穩(wěn)妥地分步推進(jìn)。第二，進(jìn)一步降低用人單位的繳費(fèi)率，直到與個(gè)人繳費(fèi)相對均衡。2019年國務(wù)院將用人單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率從20%降到16%，但仍是個(gè)人繳費(fèi)的2倍，從而仍需繼續(xù)降低。第三，對政府責(zé)任宜以按照籌資或待遇給付的固定比例制取代現(xiàn)行的無法準(zhǔn)確預(yù)知的兜底保障制，以使政府、用人單位、參保人等3方對籌資責(zé)任均有清晰的預(yù)期。第四，采取更加積極的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資政策。包括明確規(guī)制滿足養(yǎng)老金支付需要的基金積累月數(shù)，明確要求將超額部分資金必須用于有效投資；同時(shí)加快實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，做實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，以為統(tǒng)一歸集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金并用于有效投資創(chuàng)造條件。

（四）賦予相關(guān)政策參數(shù)自我調(diào)節(jié)功能

一個(gè)高質(zhì)量的養(yǎng)老金制度應(yīng)當(dāng)具有自我調(diào)節(jié)、自我發(fā)展的機(jī)能。針對中國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度的政策參數(shù)僵化現(xiàn)狀，必須從適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化要求和不斷完善制度安排出發(fā)，加快相關(guān)政策參數(shù)的調(diào)整步伐并使之正?；５谝?，盡快公布實(shí)施提高基準(zhǔn)退休年齡政策?？梢园凑招〔綕u進(jìn)、女快男慢、分段推進(jìn)、兼顧特殊等原則細(xì)化具體政策。①參見鄭功成：《對延遲退休年齡的基本認(rèn)識》，《光明日報(bào)》，2012年9月12日。同時(shí)允許在基準(zhǔn)退休年齡基礎(chǔ)上有一定的彈性，以為勞動(dòng)者提供清晰的預(yù)期。第二，盡快制定有序延長最低繳費(fèi)年限政策。按照老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法原則出臺(tái)新政策。可以設(shè)定新人的最低繳費(fèi)年限為30年，中人則根據(jù)年齡、工齡情況向30年逐步靠近，爭取到21世紀(jì)中葉全面實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，將最低繳費(fèi)年限的繳費(fèi)明確為所有參保人應(yīng)盡的法定義務(wù)，其對應(yīng)的是均等化的部分養(yǎng)老金待遇（或最低養(yǎng)老金），將超過最低繳費(fèi)年限的繳費(fèi)與養(yǎng)老金待遇的差異化掛鉤并真正體現(xiàn)出多繳多得、長繳多得的激勵(lì)功能。第三，在夯實(shí)并統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)與費(fèi)率的前提下，明確費(fèi)率可以據(jù)需適當(dāng)調(diào)整的政策，以適應(yīng)養(yǎng)老金制度的發(fā)展需要。第四，調(diào)適養(yǎng)老金替代率。根據(jù)多層次養(yǎng)老金體系建設(shè)的總體目標(biāo)，可以將公共養(yǎng)老金屬性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率降低到40%左右，同步采取得力措施推進(jìn)企業(yè)年金走向適度普惠化。第五，建立養(yǎng)老金待遇初始計(jì)發(fā)與個(gè)人全周期參保繳費(fèi)掛鉤的機(jī)制。即放棄現(xiàn)行的只與上一年度社會(huì)平均工資掛鉤的做法，采取與參保人退休前全周期繳費(fèi)情況掛鉤辦法，以此確保個(gè)人權(quán)利義務(wù)對應(yīng)和制度的公平性，同時(shí)避免因退休前一年社會(huì)平均工資增長過快導(dǎo)致退休人員待遇差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。第六，建立正常的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制?；陴B(yǎng)老金的目的在于確保老年人的基本生活，應(yīng)當(dāng)確定科學(xué)的待遇調(diào)整計(jì)算公式，明確養(yǎng)老金增長的影響因子主要是通貨膨脹率，同時(shí)適當(dāng)考慮同期職工工資或居民收入增長率，并規(guī)定一定時(shí)間自動(dòng)調(diào)整而不受其他影響。

（五）構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)清晰、保障功能明確、未來預(yù)期穩(wěn)定的多層次養(yǎng)老金制度體系① 鄭功成：《多層次社會(huì)保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會(huì)保障評論》2019年第1期。

基本思路如下：1.明確三個(gè)層次養(yǎng)老金的保障功能。其中：法定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為政府主導(dǎo)的公共養(yǎng)老金制度，應(yīng)負(fù)責(zé)解決老年人的基本生活經(jīng)濟(jì)來源，依法強(qiáng)制實(shí)施并覆蓋全民，其采取現(xiàn)收現(xiàn)付的財(cái)務(wù)機(jī)制，所有老年人均應(yīng)相對均衡地享有水平適度的法定養(yǎng)老金。企業(yè)或職業(yè)年金是用人單位主導(dǎo)、政府支持的政策性養(yǎng)老金，它通過減免用人單位和參保人稅收等措施，為老年人提供適度普惠的補(bǔ)充養(yǎng)老金，其采取完全積累即個(gè)人賬戶式的財(cái)務(wù)機(jī)制。商業(yè)性養(yǎng)老金由市場主導(dǎo)并遵循市場交易法則，政府可以給予適當(dāng)?shù)闹С?，奉行“不保不得、少保少得、多保多得”原則，以滿足較高收入者提升年老后物質(zhì)生活水準(zhǔn)的需要，同時(shí)兼具其他風(fēng)險(xiǎn)保障功能。有鑒于此，在促使法定養(yǎng)老保險(xiǎn)優(yōu)化并定型后，政策重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是支持企業(yè)年金朝著覆蓋大多數(shù)勞動(dòng)者的方向發(fā)展。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老金體系的總體水平與不同層次的基本水準(zhǔn)。其中：法定養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹?；尽⒋俟皆瓌t，根據(jù)個(gè)人適度水準(zhǔn)的基本生活需要，其替代率以40%左右為宜；企業(yè)年金或職業(yè)年金的替代率可確定為30%左右。第一、二層次相加即能夠確保老年人過上較為體面的晚年生活。商業(yè)性養(yǎng)老金則宜完全憑個(gè)人能力與需要自愿參加，政策上無法預(yù)設(shè)替代率目標(biāo)，但可以引導(dǎo)人們據(jù)需參保，并給予適度的政策支持。多層次養(yǎng)老金體系的建設(shè)與發(fā)展，應(yīng)根據(jù)這樣的結(jié)構(gòu)與不同的替代率來謀劃并逐步推進(jìn)。

3.大力發(fā)展企業(yè)年金并促使其朝著適度普惠的方向發(fā)展。為此，需要采取如下舉措：一是繼續(xù)降低法定養(yǎng)老金的繳費(fèi)率和替代率，為企業(yè)年金發(fā)展留出空間，同時(shí)使用人單位與參保者個(gè)人有足夠的能力參與企業(yè)年金。二是將大多數(shù)勞動(dòng)者能夠擁有企業(yè)年金作為政策目標(biāo)。以2013年德國企業(yè)年金覆蓋率達(dá)56.4%、美國為41.6%為參照②鄭功成：《多層次社會(huì)保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會(huì)保障評論》2019年第1期。，社會(huì)主義中國的企業(yè)年金覆蓋率可設(shè)定為不低于60%。政策重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是促使企業(yè)年金從正規(guī)就業(yè)者向非正規(guī)就業(yè)者擴(kuò)展、從國有企業(yè)向民營企業(yè)擴(kuò)展、從報(bào)酬較高的勞動(dòng)者向報(bào)酬偏低的勞動(dòng)者擴(kuò)展，政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)為低收入群體提供參加企業(yè)年金的適當(dāng)補(bǔ)貼，并適用于靈活就業(yè)人群中的低收入者與農(nóng)民。三是增加市場主體，鼓勵(lì)市場競爭，引導(dǎo)第二、三層次養(yǎng)老金健康發(fā)展。包括增加壽險(xiǎn)公司和專業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)公司，鼓勵(lì)基金公司與其他金融機(jī)構(gòu)舉辦企業(yè)年金，鼓勵(lì)大企業(yè)自主舉辦企業(yè)年金，支持小微企業(yè)集合舉辦企業(yè)年金，并據(jù)此提供精準(zhǔn)的政策支持。

4.鼓勵(lì)發(fā)展商業(yè)性養(yǎng)老金，引導(dǎo)中高收入階層特別是高收入階層通過市場獲得更高、更全面的養(yǎng)老保障。為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步開放保險(xiǎn)市場，督促保險(xiǎn)公司提高養(yǎng)老金產(chǎn)品開發(fā)能力并依靠服務(wù)質(zhì)量贏得保險(xiǎn)客戶。政策方面的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從偏重稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)向放開投資管制，讓市場主體主要通過投資收益而非保費(fèi)收入來實(shí)現(xiàn)自己的利潤目標(biāo)。當(dāng)前需要及時(shí)總結(jié)延稅型商業(yè)性養(yǎng)老金的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在鼓勵(lì)商業(yè)性養(yǎng)老金發(fā)展的同時(shí)避免形成強(qiáng)者通吃、弱者失助的局面。

四、結(jié)語

中國養(yǎng)老金制度的改革與發(fā)展，不僅關(guān)乎全體中國人的老年幸福生活，而且因人口眾多、規(guī)模巨大而必定對世界養(yǎng)老金制度的改革與發(fā)展產(chǎn)生重大影響。在這一制度開始步入定型的關(guān)鍵時(shí)期，必須以高質(zhì)量發(fā)展為追求目標(biāo)，通過理性建制為全體人民提供清晰、穩(wěn)定的養(yǎng)老金預(yù)期。為此，特別需要強(qiáng)調(diào)尊重這一制度的客觀發(fā)展規(guī)律，防止養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)與功能異化，避免這一制度淪為短視政策、既有商業(yè)利益的附屬品。①鄭功成、沃爾夫?qū)な鏍柎模骸度蛏鐣?huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系：回顧與展望》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2019年，第8頁。

中國應(yīng)當(dāng)有信心建立一個(gè)普惠、公平、可持續(xù)發(fā)展的高質(zhì)量養(yǎng)老金制度體系，因?yàn)橹袊哂袆e的國家無可比擬的優(yōu)勢。一方面，中國的國家制度與治理體系具有顯著優(yōu)勢。包括：中國特色社會(huì)主義制度決定了養(yǎng)老金制度應(yīng)當(dāng)成為使全體人民走向共同富裕的必要制度安排，中國的土地公有制和龐大的國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)且能夠?yàn)轲B(yǎng)老金制度的持續(xù)發(fā)展提供有力的支撐，中國式的民主可以更好地兼顧并平衡各方的利益訴求，中國的政治與行政管理體制具有很強(qiáng)的執(zhí)行力，中國可以集中力量來改善包括養(yǎng)老金在內(nèi)的民生福祉。這些經(jīng)實(shí)踐證明了的制度優(yōu)勢在養(yǎng)老金制度的未來發(fā)展中仍將得到充分發(fā)揮。另一方面，中國養(yǎng)老金制度自身的發(fā)展亦具有許多有利條件。包括：中央建立了全國社會(huì)保障基金作為應(yīng)對老齡化高峰來臨時(shí)的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，全國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余規(guī)模不斷擴(kuò)大，提高退休年齡與提高最低繳費(fèi)年限的空間很大；特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面擴(kuò)大還有巨大潛力，因?yàn)?億多城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人中至少還有2—3億人可以從每年100元象征性繳費(fèi)的參保者轉(zhuǎn)變成標(biāo)準(zhǔn)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保人；還有全國統(tǒng)籌、基金投資放松等均會(huì)釋放出相應(yīng)的政策紅利。所有這些，均表明只要尊重養(yǎng)老金制度的客觀規(guī)律并按照中國特色社會(huì)主義制度的要求發(fā)展，中國的養(yǎng)老金制度就必定具有光明的發(fā)展前景。