美國審計署大氣污染防治審計重點及啟示

現(xiàn)代化進程中，美國作為最為成熟的工業(yè)化國家之一，在快速實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的同時，也在很短的時間內(nèi)對本國空氣環(huán)境造成了嚴重污染和破壞。針對嚴重的大氣污染問題，美國聯(lián)邦政府采取了有效措施，美國審計署積極開展大氣污染防治審計工作，推動相關(guān)部門履職盡責(zé)，改善空氣質(zhì)量。筆者對美國審計署自20世紀70年代以來的審計報告進行了梳理，共篩選出與空氣污染防治直接相關(guān)的審計報告或證詞160余篇，并從《清潔空氣法》的實施、污染源治理、空氣環(huán)境與健康政策等審計重點進行分析，為我國大氣污染防治審計提供參考。

一、美國大氣污染防治情況簡介

美國的大氣污染是工業(yè)革命推動的城市化和工業(yè)化的產(chǎn)物。19世紀后期至20世紀中上期，伴隨著工業(yè)革命進程，美國耗能巨大的工業(yè)集中發(fā)展，人口規(guī)模急劇膨脹和高度集中，帶來了空氣環(huán)境的惡化。20世紀世界八大環(huán)境污染公害事件中的洛杉磯光化學(xué)煙霧事件和多諾拉煙霧事件就發(fā)生在美國。全國性、大范圍的大氣污染問題使美國民眾日益關(guān)注大氣污染給環(huán)境質(zhì)量和人類健康造成的危害，也使美國政府意識到問題的嚴重性和制定相關(guān)法律政策的必要性。

1955年，美國國會通過《大氣污染控制法》，授權(quán)健康教育及福利部部長負責(zé)大氣污染防治的研究工作，授權(quán)衛(wèi)生部部長根據(jù)各州或地方政府的申請負責(zé)具體的或地方的大氣污染問題調(diào)查工作。1963年，國會制定《清潔空氣法》，聯(lián)邦政府的職權(quán)擴展至跨州大氣污染防治領(lǐng)域，并規(guī)定聯(lián)邦政府可以給予各州在大氣污染防治項目上的財政支持。1967年，國會通過《空氣質(zhì)量法》，劃定“空氣質(zhì)量控制區(qū)”，建立大氣質(zhì)量標準，要求各州制訂實施計劃，確立了大氣污染防治的基本框架。為有效控制大氣污染，1970年國會通過《清潔空氣法修正案》，明確了國家空氣質(zhì)量標準、各州實施計劃、新的污染防治標準、有毒空氣污染物的國家排放標準等內(nèi)容，強化了聯(lián)邦政府對大氣污染防治工作的管理和干預(yù)程度。針對《清潔空氣法》實施過程中存在的問題，1977年國會又對《清潔空氣法》作了大幅修訂，提高了對清潔空氣地區(qū)和未達標地區(qū)的大氣污染防治要求。1990年國會再次修訂《清潔空氣法》，對移動污染源設(shè)定更嚴格的排放標準，加強有毒有害空氣污染物防治，新增酸雨防治條款，強化臭氧層保護條款。經(jīng)過多次修訂，《清潔空氣法》構(gòu)建了一套獨特、經(jīng)濟、高效的管理體系，成為美國大氣污染治理的主要法律依據(jù)，推動空氣質(zhì)量持續(xù)改善。

二、美國審計署大氣污染防治審計重點

（一）關(guān)注《清潔空氣法》法律實施情況

《清潔空氣法》既是美國聯(lián)邦政府大氣污染防治的主要法律依據(jù)，也是美國審計署開展大氣污染防治審計的主要依據(jù)。美國審計署長期持續(xù)關(guān)注《清潔空氣法》的實施情況，共發(fā)布88份審計報告或證詞，涉及常見污染物、項目資金使用、新污染源項目、酸雨、移動污染源、有毒空氣污染物、污染源監(jiān)管等內(nèi)容。如1979年發(fā)布《更好地實施汽車排放標準：提高空氣質(zhì)量的途徑》，檢查機動車排放標準實施情況，關(guān)注機動車檢查和保養(yǎng)項目，發(fā)現(xiàn)100個區(qū)域中只有6個區(qū)域?qū)嵤┝嗽擁椖浚?984年發(fā)布《環(huán)保局一氧化碳空氣質(zhì)量標準的狀況》，關(guān)注一氧化碳標準制定情況；1989年發(fā)布《空氣污染：國家空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不健全》，發(fā)現(xiàn)環(huán)保局空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不健全，沒有達到數(shù)據(jù)真實可靠的目標；1993年、2000年、2005年發(fā)布多份報告，關(guān)注《清潔空氣法》實施狀況及存在的問題；2012年發(fā)布《空氣污染：環(huán)保局需要新污染源審查許可的更好信息》，關(guān)注化石燃料發(fā)電機組新污染源審查許可信息的完整性。此外，審計署還對環(huán)保局制定的常見污染物標準、顆粒物標準、危險空氣污染物排放標準、機動車空氣污染物排放標準、臭氧州際傳輸規(guī)則、非道路移動機械空氣污染物排放標準、城市固體廢物填埋場排放指南等，從成本效益分析、管制靈活性、資金授權(quán)改革等方面提出審查意見。

（二）關(guān)注汽車、貨車、飛機等移動污染源治理情況

美國環(huán)保局估計，45%的大氣污染物來自移動污染源，44%來自固定污染源，11%來自其他排放源。美國審計署發(fā)布24份報告或證詞，關(guān)注移動源排放控制問題，涉及機動車尾氣排放、替代燃料、檢查和保養(yǎng)項目、估算排放模型等內(nèi)容。如1986年發(fā)布《機動車排放：環(huán)保局資助含鉛汽油生產(chǎn)者的項目需要及時改進》，關(guān)注環(huán)保局降低汽油中鉛含量的措施；1990年發(fā)布《空氣污染：替代燃料的空氣質(zhì)量意義》，關(guān)注替代燃料對減少空氣污染的影響；2012年發(fā)布《柴油污染：減少移動源排放的碎片化聯(lián)邦項目可以得到改進》，揭示能源部、交通部、環(huán)保局等部門職責(zé)不清、項目分散、績效指標不同等問題。美國審計署發(fā)布6份報告，關(guān)注交通治理情況，如1992年發(fā)布《交通擁堵：減少交通需求和空氣污染的措施沒有得到廣泛實施》，關(guān)注大都市交通規(guī)劃與減少空氣污染的相關(guān)性；2002年發(fā)布《環(huán)境保護：聯(lián)邦政府應(yīng)幫助社區(qū)更好地制定保護空氣質(zhì)量的交通規(guī)劃》，關(guān)注地面交通對空氣質(zhì)量的影響，建議國會和聯(lián)邦機構(gòu)向交通規(guī)劃者和社區(qū)提供更多幫助。另外，美國審計署還發(fā)布4份報告，關(guān)注航空器排放對空氣污染的影響，如2003年發(fā)布《航空與環(huán)境：需要策略框架以解決飛機排放面臨的挑戰(zhàn)》，關(guān)注聯(lián)邦政府和航空產(chǎn)業(yè)界改進燃料效率、減少飛機排放的情況。

（三）關(guān)注燃煤電廠等固定污染源治理情況。

燃煤排放是導(dǎo)致美國大氣污染的重要來源，尤其是酸雨問題的重要來源。美國審計署發(fā)布30份報告或證詞，涉及清潔煤技術(shù)項目、酸雨、燃煤電廠、天然氣燃除及滲漏等內(nèi)容。如美國審計署1989年至1994年發(fā)布8份與清潔煤技術(shù)項目有關(guān)的報告或證詞，關(guān)注項目狀況、技術(shù)商業(yè)化推廣、項目經(jīng)驗教訓(xùn)等內(nèi)容；發(fā)布9份與酸雨有關(guān)的報告或證詞，涉及排污權(quán)交易、酸雨評估項目、排放趨勢及影響等內(nèi)容。美國審計署還發(fā)布13份報告或證詞，涉及固定源監(jiān)管、許可證管理、新污染源審查等內(nèi)容。如美國審計署1986年發(fā)布《空氣污染：有色冶煉廠的硫排放減少》，關(guān)注環(huán)保局和州政府對西部地區(qū)銅、鉛、鋅等有色冶煉廠排放的檢查程序；1993年發(fā)布《空氣污染：實施國家空氣許可證項目的困難》，發(fā)現(xiàn)由于資源不充足，許可證項目不符合《清潔空氣法》規(guī)定；2001年發(fā)布《空氣污染：環(huán)保局應(yīng)改進對大型設(shè)施排放報告的監(jiān)管》，鑒于固定污染源普遍存在違規(guī)行為，建議環(huán)保局加強對排放報告的審查。此外，美國審計署2008年發(fā)布《動物集中飼養(yǎng)：環(huán)保局需要更多的信息和明確的戰(zhàn)略以保護空氣和水質(zhì)免受污染物的影響》，關(guān)注動物集中飼養(yǎng)趨勢，梳理集中飼養(yǎng)影響健康和環(huán)境的研究文獻，分析環(huán)保局在制定動物集中飼養(yǎng)空氣污染物排放協(xié)定方面存在的問題。

（四）關(guān)注有毒有害大氣污染物防治情況

有毒有害大氣污染物的排放量、污染源數(shù)量和污染面雖比不上普通污染物，但其種類之多、危害之大絲毫不亞于普通污染物，甚至超過普通污染物。美國審計署發(fā)布13份與危險空氣污染物有關(guān)的審計報告或證詞，涉及排放標準、管制名錄、州政府責(zé)任、燃煤電廠汞控制技術(shù)、苯、二噁英、環(huán)保局職責(zé)履行情況等內(nèi)容。如1983年發(fā)布《空氣污染：環(huán)保局有毒有害空氣污染物規(guī)定滯后》，揭示環(huán)保局相關(guān)規(guī)定滯后的原因；1985年發(fā)布《空氣污染：環(huán)保局控制苯和汽油尾氣排放的策略》，關(guān)注汽車加油環(huán)節(jié)苯排放控制；1991年發(fā)布《空氣污染：環(huán)保局可能沒有實現(xiàn)有毒空氣污染物沉降目標》，向國會提供空氣中有毒物質(zhì)沉降信息；1995年發(fā)布《超級基金：美國環(huán)保署已確定焚燒替代方案，以消除多氯聯(lián)苯和二噁英污染》，關(guān)注環(huán)保局使用創(chuàng)新技術(shù)清理受多氯聯(lián)苯和二噁英污染的場地；2002年發(fā)布《環(huán)境健康風(fēng)險：有關(guān)環(huán)保局二噁英評估草案的信息》，比較了環(huán)保局與世界衛(wèi)生組織二噁英健康風(fēng)險評估的相同與不同之處；2005年、2009年、2010年發(fā)布報告，關(guān)注燃煤電廠汞控制技術(shù)對減排的貢獻，分析環(huán)保局相關(guān)決策對汞排放有效性的影響。

（五）關(guān)注室內(nèi)空氣污染物防治情況

鑒于暴露于室內(nèi)的污染物能夠引起各種健康問題，美國審計署發(fā)布21份報告或證詞，關(guān)注室內(nèi)空氣污染問題，涉及聯(lián)邦政府部門的職責(zé)履行、氡、甲醛、霉菌、石棉等內(nèi)容。如1980年發(fā)布《室內(nèi)空氣污染：新興健康問題》，發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦機構(gòu)在室內(nèi)空氣污染防治方面缺乏清晰的責(zé)任；1999年發(fā)布《室內(nèi)污染：聯(lián)邦研究活動現(xiàn)狀》，關(guān)注聯(lián)邦對室內(nèi)污染物研究的資助及進展。氡暴露增加了肺癌風(fēng)險，環(huán)保局估計每年2萬人因肺癌死亡與室內(nèi)氡有關(guān)，美國審計署1986年1992年發(fā)布6份報告或證詞，關(guān)注政府技術(shù)援助、氡氣檢測等內(nèi)容。2008年發(fā)布《室內(nèi)霉菌：更好地協(xié)調(diào)健康影響研究和更一致的指南將改善聯(lián)邦工作》，關(guān)注聯(lián)邦機構(gòu)在室內(nèi)霉菌方面的科研活動和向公眾提供的指南?？諝庵械氖蘩w維會引起肺癌等呼吸疾病，美國審計署發(fā)布7份報告或證詞，涉及蛭石礦點清理、學(xué)校建筑物石棉治理、有關(guān)索賠案件、清除建筑物石棉等內(nèi)容。為回應(yīng)《2008年消費品安全改進法》，2010年發(fā)布《紡織品中的甲醛：雖然服裝的甲醛水平普遍較低，按過敏性皮炎對某些人來說仍是問題》，提供在美國銷售的服裝的甲醛含量的信息。

（六）關(guān)注顆粒物防治情況。

顆粒物是導(dǎo)致哮喘、慢性支氣管炎、心臟病等健康問題的重要因素。美國環(huán)保局在20世紀70年代對總懸浮顆粒物（PM25到 PM45）進行監(jiān)管，1987年建立可吸入顆粒物（PM10）標準，1997年建立細顆粒物（PM2.5）空氣質(zhì)量標準。美國審計署1981年發(fā)布報告，關(guān)注總懸浮顆粒物的州際擴散問題；1993年發(fā)布報告，關(guān)注州實施計劃中PM10標準實施情況，發(fā)現(xiàn)28%的州沒有按時提交PM10標準的實施計劃；1999年發(fā)布報告，關(guān)注細顆粒物監(jiān)測項目存在的問題，發(fā)現(xiàn)由于美國環(huán)保局部署大型監(jiān)測裝置比較倉促，州和地方機構(gòu)三分之一的監(jiān)測裝置運行出現(xiàn)問題；2006年發(fā)布報告，關(guān)注美國環(huán)保局在修訂細顆粒物標準時考慮國家科學(xué)院關(guān)于健康影響的建議。

（七）關(guān)注臭氧污染防治情況

20世紀80年代，臭氧及其前體物成為污染防治的重點。美國審計署自20世紀80年代開始關(guān)注臭氧問題，發(fā)布12份審計報告，關(guān)注臭氧達標、揮發(fā)性有機物排放、氮氧化物排放、機動車尾氣控制等內(nèi)容。如1988年發(fā)布《空氣污染：臭氧達標需要解決復(fù)雜問題的長期方案》，關(guān)注各州臭氧達標情況，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地區(qū)在1987年1月仍沒有達到1979年設(shè)定的臭氧標準；1998年發(fā)布《空氣污染：機動車檢測項目遲緩加劇了臭氧水平》，發(fā)現(xiàn)機動車檢查和保養(yǎng)項目延誤影響了各州在限期內(nèi)達到國家臭氧標準。直到20世紀90年代，盡管美國已經(jīng)在揮發(fā)性有機物減排方面做出極大努力，仍有許多區(qū)域無法實現(xiàn)臭氧達標，其中一個重要原因是固定高架源排放氮氧化物的州際擴散。2002年、2003年、2011年，美國審計署發(fā)布審計報告，關(guān)注燃煤電廠氮氧化物的排放、航空相關(guān)的氮氧化物排放，以及州際擴散影響。另外，美國審計署還發(fā)布3份與《蒙特利爾議定書》有關(guān)的審計報告，關(guān)注美國環(huán)保局對替代消耗臭氧層化學(xué)物質(zhì)的安排評估，國防部淘汰消耗臭氧層化學(xué)物質(zhì)的措施，多邊基金的運營情況等。

（八）關(guān)注大氣污染防治中的環(huán)境正義問題

美國環(huán)境問題中存在不公平現(xiàn)象，有色人種、少數(shù)民族和其他弱勢群體承擔(dān)著不合理的環(huán)境風(fēng)險。面對環(huán)境不公正方面的大量事實和社會各界的廣泛關(guān)注，美國國會和聯(lián)邦政府不同程度地對“環(huán)境正義”問題做出了回應(yīng)。美國環(huán)保局研究表明，低收入和少數(shù)族群受空氣污染等其他環(huán)境風(fēng)險的影響更深，非洲裔美國人和西班牙裔美國人更有可能因地面臭氧和其他已知空氣污染物引發(fā)健康問題。美國審計署發(fā)布5份審計報告，關(guān)注美國環(huán)保局制定的清潔空氣政策中的環(huán)境正義、兒童免受空氣污染影響的工作等內(nèi)容。如2005年、2007年發(fā)布2份報告，建議美國環(huán)保局在政策起草時充分考慮環(huán)境正義，更充分回應(yīng)公眾對環(huán)境正義的評論；2008年、2010年發(fā)布2份報告，關(guān)注環(huán)保局解決兒童健康問題的工作，發(fā)現(xiàn)其兒童免受空氣污染影響的工作因2005年行政命令中的某些條款到期而受到阻礙；在2007年《美國的貧困：經(jīng)濟研究顯示貧困對健康狀況和其他社會條件及經(jīng)濟增長率有負面影響》報告中指出，居住在靠近公路的城市地區(qū)貧困人群暴露于高水平的空氣污染中，可能導(dǎo)致嚴重的健康狀況。

三、對我國的啟示

美國審計署大氣污染防治審計具有持續(xù)性強、內(nèi)容多樣、覆蓋范圍廣等特點，較好地呼應(yīng)了不同時期大氣污染特征及防治重點。當下我國大氣污染形勢依然復(fù)雜而嚴峻。同時，當前發(fā)展階段的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、技術(shù)條件、生產(chǎn)生活行為等決定了我國空氣污染物成分更加復(fù)雜。在借鑒美國審計署做法的同時，需要結(jié)合我國國情創(chuàng)新大氣污染防治審計形式和內(nèi)容，更好助力藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。

（一）建立健全大氣污染防治審計長效機制

大氣污染是一個復(fù)雜現(xiàn)象，大氣污染防治是一項長期的系統(tǒng)工程。近年來，雖然我國部分地區(qū)開展了相關(guān)審計工作，但整體上還未建立長效審計機制，還不適應(yīng)大氣污染防治的形勢和任務(wù)。審計機關(guān)需要結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)特點、污染物特征、PM2.5源解析情況、未來排放趨勢預(yù)測等建立健全大氣污染防治審計長效機制，明確較長一段時期的審計重點，針對審計中可能遇到的困難提出制度化措施，建立持續(xù)跟蹤大氣污染防治進展情況的監(jiān)督機制。

（二）注重從不同視角關(guān)注大氣污染防治進展情況

大氣污染問題歸根結(jié)底是發(fā)展方式和生活方式問題，治理污染源措施涉及石化、水泥、發(fā)電、鋼鐵等領(lǐng)域重要固定源產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，涉及各產(chǎn)業(yè)環(huán)保技術(shù)推廣利用，涉及交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、油品質(zhì)量升級、清潔能源機動車推廣等，涉及各級政府、部門、國有企業(yè)等公共主體職責(zé)履行。審計中，可以從大氣污染物排放標準實施情況入手，關(guān)注電力、石化、水泥、鋼鐵、煉焦、玻璃等工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況，結(jié)合國資國企改革重點關(guān)注國有企業(yè)對當?shù)卮髿馕廴镜挠绊懠拔廴疚餃p排情況，結(jié)合當?shù)匚廴疚锾卣麝P(guān)注地方政府治理區(qū)域性大氣污染問題的進展情況，關(guān)注相關(guān)部門在治理重要污染源、空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、發(fā)展清潔能源、治理柴油貨車等方面職責(zé)履行情況，從區(qū)域協(xié)同視角關(guān)注協(xié)作機制的有效性、排放標準的一致性、應(yīng)急措施的針對性。

（三）不僅要關(guān)注顆粒物污染防治情況，更要關(guān)注與人體健康密切相關(guān)的其他污染物的防治工作。

越來越多的證據(jù)表明大氣污染對健康有負面影響，公眾對清潔空氣的需求越來越高。減少大氣污染物會極大改善居民尤其是兒童、老年人等敏感人群的身體健康。除顆粒物外，《環(huán)境質(zhì)量標準》中的臭氧、二氧化氮、氮氧化物、鉛、苯并芘等污染物超標會嚴重影響人體健康。《有毒有害大氣污染物名錄（2018年）》規(guī)定的11種污染物也會對公眾健康造成不利影響。除此之外，石棉、二噁英、多氯聯(lián)苯、氡等污染物也都是致癌物質(zhì)。審計中，需要關(guān)注有色金屬企業(yè)周邊地區(qū)空氣中金屬污染物超標及治理情況，關(guān)注蛭石礦產(chǎn)開發(fā)引起的石棉污染問題，關(guān)注建筑材料中石棉引發(fā)的室內(nèi)空氣污染治理問題，關(guān)注二噁英、多氯聯(lián)苯等持久性有機污染物環(huán)境風(fēng)險及主要行業(yè)的防治措施，跟蹤《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》履約進展情況。