關于河長制工作差距和加強河長履職的思考

鞠茂森

(河海大學河長制研究與培訓中心，江蘇 南京 210098)

水是生命之源，生產之要，生態(tài)之基。我國河湖眾多，水網交織，隨著現代工業(yè)、農業(yè)和經濟社會的快速發(fā)展，河湖資源面臨巨大的生態(tài)環(huán)境保護壓力[1]，難以擺脫“局部改善，整體惡化”的被動局面[2]。黨中央國務院高度重視河湖管理工作，中央全面深化改革領導小組先后于2016年10月和2017年11月審議通過了《關于全面推行河長制的意見》和《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》。習近平總書記先后提出“綠水青山就是金山銀山”“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”“每條河流要有河長”“要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”“讓黃河成為造福人民的幸福河”等治水理念和生態(tài)文明思想。

全國各地積極行動，認真踐行習近平生態(tài)文明思想[3]，堅決貫徹落實黨中央國務院關于全面推行河長制湖長制的決策部署[4]，目前全國已經有123萬多名河長上崗，在1.4萬個湖泊設立2.4萬名四級湖長、3.3萬名村級湖長，河長湖長已經成為河湖管理保護的堅強領導和核心力量。河長湖長的作用能否發(fā)揮好，直接關系到河長制湖長制的推進和效果，關系到河湖健康的未來，是值得研究和探討的重要課題。筆者結合自身參與組織全國河長制專題培訓研討班和全國河長制湖長制總結評估工作的體會，就河長制實施進展、工作差距以及河長如何履職等相關問題進行分析研究，并提出相關對策和建議，借以拋磚引玉。

1 全面推行河長制湖長制的進展和成效

全面推行河長制湖長制是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是破解我國新老水問題、保障國家水安全的戰(zhàn)略舉措，是維護河湖健康生命、實現河湖功能永續(xù)利用的重大制度創(chuàng)新，具有歷史必然性[5]。

調研發(fā)現，全國各省份結合實際，做到了工作方案到位、責任落實到位、相關制度和政策措施到位、監(jiān)督檢查和考核評估到位，31個省(自治區(qū)、直轄市)均建立了河長會議制度、信息共享制度、信息報送制度、工作督察制度、考核問責與激勵制度、驗收制度等制度，部分地方還出臺了河長巡河、工作督辦等配套制度，河長湖長體系全面建立，形成了黨政負責、水利牽頭、部門聯動、社會參與的工作格局。

各地黨政主要負責同志主動將河湖“老大難”問題作為自己的責任田，既掛帥又出征，帶動各級河長履行巡河、管河、護河、治河職責。各地針對亂圍亂堵、亂占亂建、亂采亂挖、亂倒亂排等老百姓關心的河湖突出問題，積極開展專項整治行動，有的集中整治非法采砂、非法碼頭，有的實施退圩還湖，有的開展“生態(tài)河湖行動”“清河行動”，有的開展消滅“垃圾河”“黑臭河”專項治理，收到明顯成效。

在一場場河湖治理戰(zhàn)役中，各級河長湖長發(fā)揮著關鍵作用。僅在2018年，全國省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長湖長巡河巡湖次數就達717萬人次，有的省份河長湖長巡查發(fā)現并督辦整改河湖問題超10萬個。截至2019年11月30日，全國共清理整治河湖“四亂”問題13.4萬個。通過實施河長制湖長制，損害河湖行為得到抑制，一些河湖水域岸線逐步恢復，一些河湖基本消除黑臭臟現象，一些河湖水質明顯提升，河暢、水清、岸綠的景象開始顯現。同時，各地積極“開門治水”，推動河長制進企業(yè)、進校園、進社區(qū)，涌現出一批黨員河長、企業(yè)河長、巾幗河長、河小青、河小禹等“民間河長”。有的地方還引導成立河湖保護志愿服務組織，形成河湖管理保護合力。絕大多數居民對河湖清理整治效果比較滿意，認為河湖長制有效果，全社會關注河湖、保護河湖的氛圍逐步形成。

總體來看，31個省(自治市、直轄市)已于2018年底前完成全面建立河長制湖長制。各地積極推進了河長制湖長制督查和考核方案的制定，啟動了“一河(湖)一策”“一河(湖)一檔”編制、信息系統(tǒng)建設等基礎工作，加大河長制湖長制宣傳與培訓等，營造全民參與氛圍；各地認真貫徹落實中央決策部署，緊密結合本地實際，創(chuàng)造性開展工作，在河湖水質、城市黑臭水體整治等方面，治理成效明顯，積累了寶貴的經驗，社會公眾對河湖管理的滿意度逐步提升。水利部加強對長江等大江大河的采砂管理，大力推進長江干流岸線利用項目的清理整治，還在東、西、南、北、中部地區(qū)遴選出17條河湖開展示范河湖建設。2019年初水利部會同生態(tài)環(huán)境部組織開展了河長制湖長制總結評估，為進一步深化河長制湖長制工作奠定了基礎。

2 河長制湖長制實施方面存在的差距

2019年8月23日，十三屆全國人大常委會第十二次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議，栗戰(zhàn)書出席會議并作全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國水污染防治法》實施情況的報告。報告指出，《水污染防治法》實施存在不到位的問題，其中包括：法律責任的落實還有差距；飲用水安全保障有待加強；城鎮(zhèn)生活污水處理短板明顯；農業(yè)和農村水污染防治滯后，農業(yè)農村面源和點源污染防治缺乏科學合理的措施和手段；工業(yè)污染治理差距較大，工業(yè)污染尚未得到根本控制；船舶水污染防治工作有待提升。河長制從“有名”到“有實”還有較大差距。筆者研究認為，這些差距主要表現在以下幾個方面：

a. 人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的需求與河湖水環(huán)境現狀的差距。按照河長制湖長制的要求，各地都在積極打造美麗河湖、生態(tài)河湖、幸福河湖，但是由于受到資金投入等因素的影響，一些地區(qū)黑臭河道治理進展不快，有的河道反復出現黑臭[6]，相當多的城市雨污分流不到位，農村地區(qū)面源污染嚴重，水環(huán)境基礎設施建設長期投入不足[7]。2019年7月5日，生態(tài)環(huán)境部公布，全國259個地級城市黑臭水體數量1 807個，消除比例僅72.1%，水污染防治任務仍然艱巨。

b. 全面推行河長制湖長制的目標要求與各地貫徹落實不充分不平衡的差距。河長制湖長制六大任務目標明確，但是河長制非法治性檢視[8-9]，存在職非法定的困境[10]，有的地區(qū)對河長制的落實還不夠重視，治理機制泛化[11]，對河長的培訓力度還不夠，有的河長能力不足不知道怎么履職，社會監(jiān)督河長履職的力量沒有得到充分發(fā)揮，公眾力量沒有得到應有的重視[12]。

c. 河長湖長履職要求與實際履職不到位、考核評估機制不健全的差距。河長湖長有公示牌明確他們的職責，但是還有一些河長生態(tài)文明意識薄弱，履職不到位，部分河長只掛名、未履職，有的存在河湖治理畏難情緒，有的確實因為其他工作忙無法花精力應對河湖問題。據水利部不完全統(tǒng)計，2019年全國各地問責河長湖長和有關部門責任人3 961名。

d. 山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求與各部門多頭治理、河長辦綜合協調不暢的差距。國家層面的河長辦地位還沒有形成，對省級河長的考核制度沒有建立；各部門在河湖治理方面各自為政的現象依然存在[13]，缺乏系統(tǒng)思維，以權威為依托的等級制縱向協同的基本特征沒有改變[14]，河長辦的作用沒有得到充分發(fā)揮。

e. 執(zhí)法監(jiān)督的要求與地區(qū)河湖管理法律建設滯后、執(zhí)法隊伍薄弱的差距。執(zhí)法監(jiān)督是河長制的六大任務之一，但是目前水污染防治標準和規(guī)劃執(zhí)行不到位，水污染防治監(jiān)督管理制度落實不到位[15]，河湖長效管護制度和標準滯后。

f. 美麗河湖建設、河湖水域岸線空間管控要求[16]與河湖確權劃界工作滯后的差距。河道管理范圍和確權范圍界限不清，河湖確權劃界涉及部門多，信息不對稱，工作量大，關系復雜。部分河道違建問題甚至具備政府的合法審批手續(xù)，有的河灘地擁有政府部門的耕地確權登記，這些長期積累的問題難以一下子解決，很多省市的河湖確權劃界工作還沒有完成。

g. 共抓長江大保護、黃河高質量發(fā)展的要求與沿江、沿河全面落實河長制湖長制責任的差距。黨中央提出了長江要共抓大保護、不搞大開發(fā)，黃河要加強流域生態(tài)保護、推進高質量發(fā)展的戰(zhàn)略，只有入江入河的所有河湖真正落實了河長制湖長制[17]，長江的生態(tài)保護和黃河的高質量發(fā)展才能真正得以實現，目前沿江沿河的河長制湖長制責任落實并沒有真正到位。

h. 一河一檔、一河一策、河湖健康評價等基礎工作與實際要求的差距。河長制湖長制要求各級河長辦組織編制一河一策、一湖一策，但是相當河湖的一河一策是為了應付上級檢查，沒有真正做到問題導向、落實責任，河長沒有真正參與到一河一策的制定，也不知道自己的責任。大部分省市的一河一檔還沒有建立。

i. 河長制湖長制信息化建設的要求與實際進度、現實應用的差距[18]。省級河長制系統(tǒng)頂層設計不夠，省市縣的河長制系統(tǒng)各自開發(fā)，很少做到協調一致；已經建成的系統(tǒng)大多數處于一般信息的收集管理階段，動態(tài)管理不夠。據不完全統(tǒng)計，至少有三分之一以上的河長制信息系統(tǒng)沒有真正使用，在運行的系統(tǒng)中也只有一半的功能在運行，很多系統(tǒng)建成后，缺乏數據來源，例如水質數據；河長用的少，大多數河長不用，河長辦也只是作為收集了解信息之用，與河長制六大任務的全過程管理差距甚遠。

j. 河湖綜合治理的歷史欠賬、農村水環(huán)境整治等與投入需求之間的差距。很多地區(qū)缺少治河治湖資金的投入，特別是經濟不發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)，沒有投入來源，河湖管理保護也缺乏穩(wěn)定的投入保障機制等等。

3 強化河長湖長作用發(fā)揮的對策建議

目前，河長制湖長制正在從“有名”向“有實”的轉變。水利部于2018年10月印發(fā)《關于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見》，2019年12月印發(fā)《關于進一步強化河長湖長履職盡責的指導意見》。各級河長湖長是河湖管理保護工作的領導者、決策者、組織者、推動者，要增強政治自覺和行動自覺，主動作為、擔當盡責，當好河湖管理保護的“領隊”，做到守河有責，守河擔責，守河盡責。為此，筆者提出以下幾點思考和建議：

a. 設立具有權威性的各級河長辦，讓河長有地位有抓手。河長制是一項系統(tǒng)工程，涉及多部門、多區(qū)域、上下游、左右岸。河長辦是推動河長制湖長制的工作機構，權責地位十分重要，是河長湖長履職的重要抓手。國家層面有全面推行河長制部際聯席會議，水利部部長是召集人，水利部設立河長制湖長制工作領導小組辦公室，水利部河湖管理司司長擔任河長辦主任。目前，國家層面的這個機構設置權威性不夠，難以從行政上督查考核各省的河長制工作。建議設立國家河長辦，由國務院副總理或者水利部部長擔任河長辦主任。各級河長辦的設置應是各級政府的協調機構，可以掛靠水利部門，但一定不能成為水利部門的下屬機構，最好是由所在地區(qū)黨政副職擔任河長辦主任，便于協調區(qū)域力量參與河湖管理工作。不少省市縣由副省長或者副市長或者副縣長擔任河長辦主任，協調工作十分有力。浙江省河長辦與五水共治辦合署辦公，效果也很好。

b. 壓實河長任務，讓河長有責任有擔當。河長制湖長制是黨中央作出的我國河湖管理的重大決策，落實好河長制是各級黨政領導的政治責任，是兩個維護的要求，是生態(tài)文明建設的要求，是全面貫徹新時代中國特色社會主義思想的要求。河長制的重心是河長要履職，河長能否履職的關鍵是河長的責任心。一個河長心里是否裝著人民群眾的期盼，是否具有責任意識，是做好河長制工作的前提。擔任河長的都是各級領導干部，工作協調能力應該是足夠的，關鍵是要有責任心。例如，巡河的關鍵是發(fā)現問題以及如何落實解決，問題交辦單是否有反饋機制；巡河不是根據制度的需要被動巡河，而是要主動巡河、常態(tài)化巡河，及時處理各種問題，特別是解決群眾最關心的突出問題。河長要有責任，也要賦予相應的權力，至少應該包括河湖管理知情權、資源協調分配權、重大項目決策權、工作考核問責權。

c. 加強對各級河長的考核，讓河長有壓力有動力。通過考核，傳遞責任，獎勵先進，鞭策落后，解決河長“干不好怎么辦”的問題，全面推動河長制從“有名”向“有實”轉變。目前有對各級河長制工作的督察、評估和考核的要求，但是對各級河長的考核還很不夠，還沒有中央對省級河長的考核。要研究建立可操作的考核指標體系和制度，考核的內容主要是河湖面貌的變化，考核的依據應該是一河一策。

d. 加強部門協作和聯動，讓河長有協同有保障。目前遇到的問題大部分是河湖管理的歷史欠賬問題，包括河湖占用、灘地使用、河湖污染等等。目前的情況是，黑臭河道治理由住建部門管理，農村環(huán)境整治由農業(yè)農村部門管理，河湖岸線以及河道由水利部門管理，水污染防治由生態(tài)環(huán)境部門管理，管網建設由住建部門或者水務部門管理，有的地方河道養(yǎng)護由環(huán)衛(wèi)部門管理等等。如何協調各方力量，分解目標和分攤責任，共同治水，是河長制的重要內容。要利用好河長辦這個平臺，對河湖的治理要實事求是，堅持一河一策、一湖一策，雖不可能一蹴而就，但是必須有目標清單、責任清單、措施清單。要推廣交流成功經驗，解決實際問題，督促整改，切實改變水利部門單打獨斗的模式，一定需要各級黨政領導的積極參與。

e. 重視農村河湖的治理和保護，讓基層河長有行動有激勵。街道和鎮(zhèn)級村級基層河長的履職，是河長制工作的最后一公里，十分重要。河長制如何在農村落地生根，直接關系到河長制工作的成敗。基層河長面廣量大，責任重大，長效管護要落實制度，人員、經費要有保障。要關心、激勵基層河長，讓他們積極履職、自覺巡河、及時發(fā)現問題。

f. 加強河湖管理的科技應用，讓河長治河有依托有支撐。河湖管理和保護任務艱巨，河長制的實施離不開科技的支撐。河長制湖長制六大任務的實施，都需要整合現有各種基礎數據、動態(tài)監(jiān)測和監(jiān)督數據，匯集其他行業(yè)數據和社會監(jiān)督數據，為全面推行河長制提供有效的數據支撐。例如河湖治理技術，信息化技術，大數據技術，河湖空間管控技術，水環(huán)境監(jiān)測技術等等。其中，水環(huán)境監(jiān)測直接關系到河長對河湖管理的效果評價、上下游河長的責任、生態(tài)補償的計算等等。

g. 大力提倡和發(fā)揮公眾參與的作用，讓河長工作有批評有監(jiān)督。政府要搭建平臺，鼓勵公眾深度參與，提升全民愛水護水的環(huán)保意識。群眾的參與和監(jiān)督作用是河長制能否長效運行的根本。群眾滿意是檢驗河長制工作的唯一標準。要建立民間河長的管理制度，包括選拔和聘用、激勵和榮譽等機制，重視研究如何讓企業(yè)河長承擔相應河湖管理的責任。

h. 加強對各級河長的培訓，讓河長有素質有能力。各級河長履職能力的提高需要通過系統(tǒng)的培訓，需要黨委組織部門要把河長培訓納入年度計劃，培訓內容包括政策、理論、專業(yè)、實踐等多方面的知識。鼓勵多種形式的培訓，案例分析、經驗交流和現場教學十分重要。河長要有全局的視野、全新的知識和全面的思路。

i. 加強對河長履職行為的監(jiān)管，讓河長責任有分解有傳遞。河長的主要任務是綜合協調，解決重大問題。河長要協調河長辦分解河湖管理的責任，綜合協調好各部門、各區(qū)域、各流域，水上水下，上下游，左右岸的各自的責任。要按照一河一策的責任清單，壓實各個部門，給各有關部門傳遞責任，給下級河長傳導責任。要善于給社會力量分攤責任，發(fā)動全社會參與治理，通過河長公示牌、民間河長、志愿者、舉報電話等方式，邀請第三方購買其服務。

j. 加強對河湖管理學科建設和人才培養(yǎng)的研究，讓河長湖長后繼有人。河湖管理是一項長期任務，目標是要打造流淌的河流，健康的河湖，造福人類的河湖。在實踐過程中有許多值得研究的理論問題，需要結合實際積極探索。河湖治理具有長期性、復雜性和艱巨性，需要加強人才的培養(yǎng)。如何改進專業(yè)設置，課程如何安排，教學與實踐如何對接，等等，高等教育義不容辭。

4 結 語

生態(tài)文明的基礎是水，人民群眾的美好生活離不開水，水是最普惠的民生，河湖管理的任務就是要把水管好，為人民謀幸福，這應該是水利工作者，特別是河湖管理者的初心和使命。河長湖長是人民群眾利益的代表，是河湖管理工作中部門責任缺位的補缺和補位，是加強行政資源有效發(fā)揮的重要抓手。加強河湖管理保護是生態(tài)文明建設的重要內容，要全面落實河長制湖長制，圍繞恢復河流湖泊的本來功能，通過集中治亂、系統(tǒng)治病、科學治根，推動河湖面貌持續(xù)改善，努力建設生態(tài)美麗幸福河湖。