入河排污口管理之審計建議

入河排污口是指直接或者通過溝、渠、管道等設(shè)施向江河、湖泊排放污水的排污口。入河排污口管理是控制入河湖污染物總量、改善河湖水質(zhì)、保障水安全的關(guān)鍵。長江流域入河排污口是污水入江的“咽喉”，摸清入河排污口家底，對長江大保護意義重大。

一、入河排污口管理基本情況

2019年前，入河排污口管理職能在各級水行政主管部門。2004年，水利部制定了《入河排污口監(jiān)督管理辦法》，2015年進行了修訂。2017年，水利部組織了入河（湖）排污口調(diào)查摸底和規(guī)范整治專項行動，力求“摸清家底，找出問題，列出清單，建立臺賬”。通過一年多的時間，初步建立了入河排污口臺賬，清理整治了部分違規(guī)違法排污口。十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，組建生態(tài)環(huán)境部，將水利部“排污口設(shè)置管理”等職能劃轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境部。這次劃轉(zhuǎn)改變了水利、原環(huán)保部門對入河排污口的多頭管理，統(tǒng)一由生態(tài)環(huán)境部行使入河排污口的監(jiān)管與行政執(zhí)法。

2019年2月，生態(tài)環(huán)境部啟動長江入河排污口排查整治專項行動。行動涵蓋了長江經(jīng)濟帶的11個省（市），排查范圍是長江干流及主要支流兩側(cè)現(xiàn)狀岸線為基準(zhǔn)向陸地一側(cè)延伸2公里，太湖湖堤軸線外延2公里，重點完成“查、測、溯、治”4項主要任務(wù)。行動計劃2年左右時間完成，其中各地2019年底完成三級排查，2020年6月底完成監(jiān)測工作。

二、入河排污口管理存在的問題

2019年和2020年，南京市審計局連續(xù)兩年對南京市入河排污口管理情況進行了審計。入河排污口管理職能劃轉(zhuǎn)后，生態(tài)環(huán)境部迅速組織了長江入河排污口摸查整治工作，也取得了初步成效。但審計發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前入河排污口管理工作仍存在諸多問題，亟需引起各有關(guān)單位的重視和盡快整改。

一是日常管理制度缺失。當(dāng)前，各級地方政府雖然完成了“排污口設(shè)置管理”的職能劃轉(zhuǎn)，但生態(tài)環(huán)境部未出臺入河排污口管理的規(guī)定，還在沿用以前水利部牽頭制定的入河排污管理規(guī)定。該規(guī)定的很多內(nèi)容，如規(guī)定管理部門是“縣級以上地方人民政府水行政主管部門”，已不再適用。缺少符合新的職能設(shè)置的監(jiān)督管理制度，使得入河排污口日常監(jiān)管無章可循，日常監(jiān)督工作不暢。

二是摸查整治工作進度緩慢。2019年2月，生態(tài)環(huán)境部啟動了長江入河排污口排查整治工作，計劃將通過2年左右時間，重點完成“查、測、溯、治”4項主要任務(wù)。從審計情況看，這項摸查整治工作進度滯后于預(yù)期。截至審計日，由于前期生態(tài)環(huán)境部第一次摸查工作滯后，以及2020年新冠疫情的影響，各省大多未完成第一項“全面摸查”任務(wù)，未建立入河排污口名錄，工作進度滯后于計劃半年以上。

三是日常監(jiān)管工作存在缺位。入河排污口管理職能移交后，生態(tài)環(huán)境部門更多的精力是開展新一輪的摸查，而對以往摸查的排污口日常管理缺失。對以往摸查的規(guī)模以上入河排污口，生態(tài)環(huán)境部門未能延續(xù)一年兩次的監(jiān)督性監(jiān)測；仍按照原來重點污染源監(jiān)測計劃進行監(jiān)測，沒有覆蓋全部規(guī)模以上排污口，規(guī)模以下的入河排污口更是管理上的盲點；以往水行政主管部門摸查發(fā)現(xiàn)問題，整改工作未能延續(xù)。

四是未能充分利用原有成果。移交后，生態(tài)環(huán)境部門開展了新的摸查整治工作，而原來水利部門的摸查成果沒有充分利用。生態(tài)環(huán)保部的摸查范圍是長江干流及主要支流兩側(cè)岸線2公里內(nèi)，以前水利部門組織的兩輪摸查范圍涉及長江經(jīng)濟帶11個省市全域。當(dāng)前摸查工作范圍縮小，更要充分利用已有成果，對不在此次摸查范圍內(nèi)的排污口進行日常監(jiān)管。

三、原因分析

分析上述問題產(chǎn)生的原因，筆者認(rèn)為主要涉及以下幾個方面。一是生態(tài)環(huán)境部對日常監(jiān)管的重視程度不夠。入河排污口管理職能移交后，面對一項新增工作任務(wù)，生態(tài)環(huán)境部需要重新學(xué)習(xí)，盡早適應(yīng)工作需要。但隨著生態(tài)環(huán)境部啟動新的摸查整治工作，各地生態(tài)環(huán)境部門更多的人力、物力投入在新的摸查工作中，忽視了日常的監(jiān)督管理工作。二是地方生態(tài)環(huán)境部門主動作為意識不夠。地方入河排污口的摸查工作是在生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一組織下開展的，依賴于生態(tài)環(huán)境部的方案和標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境部部署的無人機摸查工作滯后于預(yù)期，又遇到突如其來的新冠疫情影響，導(dǎo)致工作進度普遍滯后于原定方案。三是存量問題整改難度大。歷史原因，在國家級紅線保護劃定之前，長江沿江水源地保護區(qū)內(nèi)存在著大型企業(yè)的溫排口、未經(jīng)審批的個別入江排污口。這些問題整改不僅需要大量資金，更需要高位協(xié)調(diào)，地方政府對轄區(qū)內(nèi)的央企等非本地企業(yè)的協(xié)調(diào)處置力度不夠。同時，在長江新設(shè)排污口、補辦排污口設(shè)置審批，都需要水利部長江委批準(zhǔn)。

四、對策建議

解決上述問題，筆者認(rèn)為需要做好以下工作。一是各級地方政府積極主動作為。與生態(tài)環(huán)境部等上級部門加強對接，推動盡快完成入河排污口全面摸查工作、建立入河排污口名錄。由于摸查工作完成時間還不確定，加上摸查的范圍有限，在此期間，應(yīng)該加強對現(xiàn)有入河排污口的日常監(jiān)督管理，充分利用以往成果，開展排污口清理整治工作。二是加強制度建設(shè)。當(dāng)前，各級地方政府都完成了入河排污口的職能劃轉(zhuǎn)工作，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)該盡早出臺入河排污口管理新規(guī)定，讓入河排污口監(jiān)督管理工作有章可循。三是各地應(yīng)嚴(yán)格落實生態(tài)紅線管控、水源地達標(biāo)建設(shè)要求。國家級生態(tài)紅線保護區(qū)域內(nèi)禁止一切不符合主體功能的開發(fā)活動，按照生態(tài)環(huán)境保護屬地主體責(zé)任，各地應(yīng)提早謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，早將國家級紅線內(nèi)存量問題列入整改計劃，杜絕新增違規(guī)開發(fā)活動，嚴(yán)格落實國家生態(tài)文明建設(shè)各項規(guī)定。四是加強入河排污口管理信息化建設(shè)。加快開展排污口排查、監(jiān)測、溯源工作，建設(shè)水環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)排污口監(jiān)測全覆蓋，實現(xiàn)部門間監(jiān)測數(shù)據(jù)共享。

長江是生命之河、黃金水道。長江入河排污口管理對長江生態(tài)環(huán)境保護至關(guān)重要。適應(yīng)常態(tài)化疫情防控背景，各地要建立長江入河排污口排查、監(jiān)測、溯源、整治等工作規(guī)范體系，為改善長江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量奠定基礎(chǔ)，持續(xù)推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展再上新臺階。