關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目背后的資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)

產(chǎn)業(yè)扶貧是促進(jìn)農(nóng)戶可持續(xù)增收的重要模式，是真正幫助貧困戶脫貧致富的有效途徑。忻州市作為國(guó)家集中連片特困地區(qū)，在近幾年的產(chǎn)業(yè)扶貧工作中取得了顯著成效，但隨著脫貧攻堅(jiān)的深入開展，一些問(wèn)題也逐漸顯露出來(lái)。在我處進(jìn)行的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用效果評(píng)估以及對(duì)有關(guān)市縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，扶貧資金形成資產(chǎn)未入賬、相關(guān)收益分配不科學(xué)等問(wèn)題仍普遍存在，如果未能盡快在政策上予以完善和規(guī)范，極有可能造成資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)，影響扶貧政策的實(shí)施效果。

一、案例簡(jiǎn)述

案例一，某縣葡萄園項(xiàng)目：該項(xiàng)目是縣里重要的扶貧項(xiàng)目之一。財(cái)政利用統(tǒng)籌整合資金182萬(wàn)元通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)方式投入該項(xiàng)目，明確用于購(gòu)買葡萄酒生產(chǎn)設(shè)備。目前，項(xiàng)目園區(qū)已完成葡萄種植、收購(gòu)、釀造等工序，進(jìn)入生產(chǎn)階段，項(xiàng)目預(yù)計(jì)能夠帶動(dòng)一百戶左右的貧困戶增收，發(fā)展前景良好。我們?cè)诤瞬檫^(guò)程中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題有，扶貧專項(xiàng)資金購(gòu)買形成的資產(chǎn)既未記入村“三資”賬，也沒(méi)有在酒莊做相應(yīng)記錄，村集體及酒莊人員對(duì)財(cái)政資金形成資產(chǎn)的歸屬權(quán)不甚了了；酒廠與村委會(huì)簽訂的固定資產(chǎn)使用管理協(xié)議中未規(guī)定使用這部分固定資產(chǎn)所需支付的費(fèi)用；另外，酒莊產(chǎn)生的利潤(rùn)怎樣分給貧困戶，在協(xié)議中只有“對(duì)貧困戶給予特殊分紅”“輻射全村貧困戶穩(wěn)定增收”等模糊性表述。

案例二，某縣箱包皮具加工項(xiàng)目：該項(xiàng)目屬于縣里手工業(yè)促進(jìn)會(huì)牽頭合作的幾大項(xiàng)目之一。財(cái)政利用統(tǒng)籌整合資金193萬(wàn)元投入該項(xiàng)目，共購(gòu)置生產(chǎn)設(shè)備442臺(tái)，村委會(huì)引入第三方企業(yè)入駐，通過(guò)將設(shè)備租賃給企業(yè)獲取固定收益金與優(yōu)先招聘貧困戶務(wù)工兩種方式帶動(dòng)貧困戶增收，檢查時(shí)已有20多名貧困戶在企業(yè)務(wù)工得到收入。我們?cè)诤瞬檫^(guò)程中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題有，整合資金購(gòu)買的設(shè)備已投入運(yùn)營(yíng)但未入固定資產(chǎn)賬；鄉(xiāng)政府在分配企業(yè)按設(shè)備總價(jià)6%支付的收益金時(shí)，直接匯入貧困戶個(gè)人銀行賬戶，無(wú)分配流程與依據(jù)。

案例三，某縣牛圈建設(shè)項(xiàng)目：該項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)位于黑山溝村。財(cái)政撥款10萬(wàn)元扶貧資金用于建設(shè)牛圈300平米，為能繁母牛的養(yǎng)殖提供場(chǎng)所。我們?cè)诤瞬橹邪l(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題是，村集體對(duì)于建設(shè)牛圈的水管、欄桿、房屋等設(shè)施未登記入賬，在村委會(huì)也沒(méi)有任何記錄。

二、問(wèn)題歸納

（一）資產(chǎn)不記賬，產(chǎn)權(quán)不明晰

村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度中規(guī)定對(duì)于各類勞動(dòng)資料，以及使用年限在一年以上，單位價(jià)值在500元以上的列為固定資產(chǎn)。對(duì)于村集體組織實(shí)施、在協(xié)議中明確屬于村集體的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)入“固定資產(chǎn)”賬。扶貧資產(chǎn)不記賬，一開始便缺少了極為重要的登記流程，那么這部分資產(chǎn)的后續(xù)管理更加難以為繼，極易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。

（二）收益不明確，效果難保障

上述案例一中，葡萄酒莊在與村委會(huì)簽訂固定資產(chǎn)管理使用協(xié)議中，僅做出了部分資產(chǎn)管理的規(guī)定，而沒(méi)有約定資產(chǎn)收益率，這與相關(guān)文件中扶貧資產(chǎn)的租賃必須明確租賃費(fèi)用的規(guī)定不符。目前酒廠進(jìn)入生產(chǎn)階段，但最終能否產(chǎn)生利潤(rùn)受到市場(chǎng)環(huán)境、投資策略、合作渠道等多種因素影響。如此一來(lái)，既沒(méi)有支付村委會(huì)固定費(fèi)用，其利潤(rùn)又具有不確定性，無(wú)法保證村集體和貧困戶可獲得的利益，扶貧項(xiàng)目的效果缺少保障。

（三）制度不健全，分配不科學(xué)

上述案例一、二中，村集體對(duì)收到葡萄酒莊的利潤(rùn)、箱包廠的收益金后如何具體分配未做明確規(guī)定。調(diào)研的市縣也都普遍反映扶貧項(xiàng)目產(chǎn)生的收益分配缺少具體明確的制度規(guī)定，從縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村均沒(méi)有針對(duì)不同類型的扶貧項(xiàng)目制定合理可行的分配辦法，而沒(méi)有規(guī)范的流程和制度約束，收益安排的隨意性將大大增強(qiáng)。如此一來(lái)，無(wú)法保證扶貧資金的投入產(chǎn)出效果，扶貧精準(zhǔn)性有所折扣甚至“偏離靶心”。

三、問(wèn)題延伸

（一）扶貧資產(chǎn)管理政策現(xiàn)狀

財(cái)政投入資金形成資產(chǎn)的管理從縣鄉(xiāng)到省市乃至國(guó)家層面都缺乏相應(yīng)制度規(guī)范，未形成完整的體系。

從國(guó)家層面來(lái)看，多數(shù)文件都是對(duì)扶貧資金管理使用的規(guī)范，卻少見專門的扶貧資產(chǎn)管理制度。財(cái)政部在《關(guān)于做好財(cái)政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》中提出試點(diǎn)將資產(chǎn)折股量化到農(nóng)戶，按股分紅，但現(xiàn)實(shí)情況是：很多村級(jí)組織還未對(duì)資產(chǎn)入賬確權(quán)，進(jìn)一步的折股量化也就缺少依據(jù)，資產(chǎn)收益扶貧工作進(jìn)展遲緩。

從各省情況來(lái)看，不少省份都出臺(tái)了扶貧資產(chǎn)管理政策，其中又以江蘇、山東、四川等地較為領(lǐng)先。江蘇省發(fā)布的《江蘇省農(nóng)村扶貧資產(chǎn)管理辦法》，以及山東省扶貧辦發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目及資產(chǎn)管理工作的通知》，均對(duì)扶貧資產(chǎn)的管理使用予以重視。而我省相關(guān)政策發(fā)布則較為滯后，省政府辦公廳于2019年9月出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧資產(chǎn)管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確了扶貧資產(chǎn)范疇，提出了資產(chǎn)登記確權(quán)、收益分配等方面的工作內(nèi)容，要求各市縣結(jié)合實(shí)際，制定本級(jí)扶貧資產(chǎn)管理實(shí)施方案。但在我處調(diào)研時(shí)相關(guān)縣還未制定有關(guān)方案，重于資金投入、輕于資產(chǎn)管理。

（二）收入分配政策現(xiàn)狀

對(duì)于扶貧資產(chǎn)的收益分配，目前也沒(méi)有統(tǒng)籌兼顧、合理有效的分配政策。從國(guó)家層面來(lái)看，除國(guó)務(wù)院扶貧辦對(duì)光伏扶貧項(xiàng)目制定的《村級(jí)光伏扶貧電站收益分配管理辦法》外，其余多數(shù)文件只是對(duì)收益分配做出了“合理性、公平性、不可平均分配”等總體規(guī)定，缺乏具體指導(dǎo)意見。各省市縣也是僅僅對(duì)光伏扶貧項(xiàng)目的收益分配做出較為明確細(xì)致的規(guī)定，除此之外，對(duì)于其他同等重要的扶貧項(xiàng)目，從國(guó)家到市縣都沒(méi)有資產(chǎn)收益分配管理辦法，亟需補(bǔ)充完善。

四、相關(guān)建議

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化管理機(jī)制

“不謀全局者，不足謀一域”。在脫貧攻堅(jiān)的決勝階段，需要國(guó)家統(tǒng)籌全局，從政策層面予以完善，讓扶貧資產(chǎn)管理做到有法可依、有章可循。我省也應(yīng)當(dāng)參照借鑒江蘇、山東等地的經(jīng)驗(yàn)做法，探尋更加具有指導(dǎo)意義、具有地方特色的資產(chǎn)管理模式，加快《意見》落實(shí)。各級(jí)政府及財(cái)政等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)省政府《意見》出臺(tái)扶貧資產(chǎn)管理細(xì)則，針對(duì)資產(chǎn)的發(fā)包、出租、入股或自用等不同方式提供明確有效的指導(dǎo)辦法，推進(jìn)政策下沉，實(shí)現(xiàn)從省至縣都有“因地制宜”的制度辦法，切實(shí)鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果。

（二）明晰資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，及時(shí)登記入賬

明確所有權(quán)歸屬。對(duì)于扶貧資金撥入村“三資”平臺(tái)、村集體組織實(shí)施項(xiàng)目所形成的扶貧資產(chǎn)，資產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬村級(jí)組織；對(duì)于光伏扶貧、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等情形形成的扶貧資產(chǎn)，縣政府要及時(shí)確定產(chǎn)權(quán)歸屬。在現(xiàn)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”的模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)按照現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度有關(guān)規(guī)定，“因地制宜”制定資產(chǎn)管理辦法，對(duì)不同類型的資產(chǎn)分類登記管理，按照規(guī)定詳細(xì)記錄扶貧資產(chǎn)明細(xì)，全面建立扶貧資產(chǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管臺(tái)賬。

明確使用方責(zé)任。當(dāng)資產(chǎn)投入使用時(shí)，要執(zhí)行“誰(shuí)使用，誰(shuí)管護(hù)”的原則，保證扶貧資產(chǎn)的充分利用和完好。資產(chǎn)的發(fā)包、出租、股份合作經(jīng)營(yíng)等，除了嚴(yán)格履行一系列討論、審核程序外，應(yīng)當(dāng)簽訂正式合同并分別存檔管理。使用方要嚴(yán)格按照合同約定做好資產(chǎn)管護(hù)工作，各級(jí)政府部門和組織也要定期與不定期地進(jìn)行抽查盤點(diǎn)，確保資產(chǎn)賬實(shí)一致和完整性。對(duì)于價(jià)值較高、專業(yè)化程度較強(qiáng)的資產(chǎn)，要派專人管理，及時(shí)維護(hù)保養(yǎng)，確保資產(chǎn)不被過(guò)度損耗。

（三）優(yōu)化分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效

明確收益是前提。不論是村級(jí)組織自行經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)還是租賃他人使用，都應(yīng)在協(xié)議中明確使用資產(chǎn)的收益率，在不低于資產(chǎn)賬面價(jià)值或扶貧資金投入總額的銀行同期基準(zhǔn)貸款利率的基礎(chǔ)上，允許各縣根據(jù)自身情況在浮動(dòng)范圍內(nèi)規(guī)定收益率，保證最低收益，保障資產(chǎn)收益權(quán)。

合理分配是關(guān)鍵。當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入決勝階段，不能再有初期“平均分配”的情況出現(xiàn)，要建立收益差異化分配機(jī)制，可參照相關(guān)省市的做法，綜合測(cè)算貧困人口收入水平并分類定級(jí)，按照“重貧多發(fā)、輕貧少發(fā)、均衡帶動(dòng)”的原則，利用“極差公式”等數(shù)學(xué)工具科學(xué)確定分配金額，確保分配方式的合理公正。

動(dòng)態(tài)管理是保障。參照“財(cái)政扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控”平臺(tái)，探索建立“扶貧對(duì)象管理”大數(shù)據(jù)平臺(tái)，打通社會(huì)勞動(dòng)保障局、扶貧辦與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的數(shù)據(jù)壁壘，嚴(yán)格貧困戶信息采集，及時(shí)核查認(rèn)定脫貧情況，收集新增幫扶人口資料，實(shí)現(xiàn)從貧困戶數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)更新到數(shù)據(jù)分析的動(dòng)態(tài)管理。

（四）加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)管，明確主體責(zé)任

明確部門職責(zé)。市縣脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，增強(qiáng)所有參與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)部門的凝聚力和向心力，根據(jù)其職能及實(shí)施項(xiàng)目類型明確管理職責(zé)，共同承擔(dān)扶貧資產(chǎn)監(jiān)督責(zé)任，做到工作層層分解，責(zé)任級(jí)級(jí)落實(shí)。各級(jí)財(cái)政、審計(jì)以及其他扶貧部門除加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)管外，應(yīng)及時(shí)督促指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序完成扶貧資產(chǎn)登記入賬工作。

強(qiáng)化基層責(zé)任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村“兩委”作為直接責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)做好扶貧資產(chǎn)登記造冊(cè)、后續(xù)管護(hù)、防止資產(chǎn)流失等方面工作。同時(shí)，合理調(diào)動(dòng)村民作為受益主體的積極性，動(dòng)員廣大群眾對(duì)扶貧資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。