山西省國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告工作中存在的問(wèn)題與改進(jìn)建議

建立省政府向省人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度，是落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能要求的重要舉措。2018年以來(lái)，山西省積極貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》，高質(zhì)量完成了山西省2017年度和2018年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告工作，但是在報(bào)告工作中也遇到了一些困難和問(wèn)題，需要加以改進(jìn)。本文就國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

一、國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告工作開(kāi)展情況

2018年以來(lái)，在省委省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，省財(cái)政廳與省自然資源廳、省國(guó)資委等部門(mén)各司其職、勠力同心、周密配合，認(rèn)真梳理出包括企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源資產(chǎn)在內(nèi)的全口徑國(guó)有資產(chǎn)情況，編寫(xiě)了2017年度、2018年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告，全力推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理公開(kāi)透明，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理和治理體系建設(shè)。

2019年1月，省十三屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議首次聽(tīng)取并審議了山西省2017年度金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告和國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告。2019年9月，省十三屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議聽(tīng)取并審議了山西省2018年度企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融資產(chǎn)）管理情況的專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告和國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告。綜合報(bào)告從國(guó)有資產(chǎn)基本情況、管理情況及改革成效、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)及收益分配情況、風(fēng)險(xiǎn)防控情況、行政事業(yè)單位資產(chǎn)占用和處置收益情況、國(guó)有資產(chǎn)管理工作中的困難和問(wèn)題、下一步主要措施等方面向省人大常委會(huì)詳細(xì)報(bào)告了國(guó)有資產(chǎn)管理情況，得到了省人大的充分肯定，向全省人民亮出了國(guó)有資產(chǎn)“家底”，交出國(guó)有資產(chǎn)“明白賬”。

二、國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告工作中存在的困難和問(wèn)題

（一）體制機(jī)制建設(shè)仍需健全

2018年，山西省研究制定了《山西省人大常委會(huì)關(guān)于貫徹實(shí)施＜中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)＞的工作方案》、《中共山西省委關(guān)于建立省政府向省人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》、《山西省國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告五年規(guī)劃（2018-2022年）》和《山西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<省政府向省人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況工作規(guī)則>的通知》，初步搭建起國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度體系，建立了縱向上下互通、橫向密切協(xié)作的組織領(lǐng)導(dǎo)體制。明確了省財(cái)政廳負(fù)責(zé)綜合報(bào)告、金融企業(yè)和行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理情況專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告的編報(bào)工作，省自然資源廳負(fù)責(zé)國(guó)有自然資源管理情況專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告的編報(bào)工作，省國(guó)資委負(fù)責(zé)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）管理情況專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告的編報(bào)工作。但是通過(guò)兩年的工作實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告體制機(jī)制仍需進(jìn)一步完善。

配套制度需進(jìn)一步制定完善。國(guó)資報(bào)告編寫(xiě)是一項(xiàng)新工作，特別是綜合報(bào)告涉及面廣、內(nèi)容繁雜，而報(bào)告的格式、結(jié)構(gòu)沒(méi)有規(guī)范性的文件可參考，編寫(xiě)過(guò)程中常常感到經(jīng)驗(yàn)不足，框架結(jié)構(gòu)、報(bào)告重點(diǎn)、內(nèi)容詳略等方面都不易把握，急需研究制定國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告和各專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告編制辦法。

配合部門(mén)責(zé)任未在制度中明確。山西省在《省政府向省人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況工作規(guī)則》中明確了國(guó)資報(bào)告工作中財(cái)政部門(mén)、國(guó)資委和自然資源部門(mén)的責(zé)任，但未對(duì)其他需配合部門(mén)職責(zé)做出規(guī)定。如綜合報(bào)告撰寫(xiě)涉及的文物資產(chǎn)與水資源資產(chǎn)管理情況需要文物部門(mén)和水利部門(mén)配合提供，但是工作規(guī)則中未明確需配合部門(mén)職責(zé)，缺乏相應(yīng)的制度依據(jù)。

（二）基礎(chǔ)工作方面仍顯薄弱

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高。一是事業(yè)單位所辦企業(yè)存在監(jiān)管體制不清、職責(zé)不明的問(wèn)題，財(cái)政部門(mén)、國(guó)資部門(mén)、主管部門(mén)多部門(mén)多頭管理又都監(jiān)管乏力。通過(guò)摸底發(fā)現(xiàn)部分事業(yè)單位所辦企業(yè)2018年決算數(shù)據(jù)存在漏報(bào)情況。二是部分規(guī)模較小的企業(yè)決算數(shù)據(jù)未經(jīng)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)，導(dǎo)致企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性無(wú)法保證。

部門(mén)間統(tǒng)計(jì)口徑分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)各異。一是財(cái)政廳和國(guó)資委數(shù)據(jù)口徑不同。財(cái)政廳和國(guó)資委各統(tǒng)計(jì)一套企業(yè)報(bào)表，但是由于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)渠道不同，兩個(gè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)的口徑不一、戶(hù)數(shù)不同、數(shù)據(jù)也不一致，造成報(bào)告撰寫(xiě)中數(shù)據(jù)不知如何采用的問(wèn)題。二是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)和金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)口徑存在重疊的情況。如國(guó)資委管理的金融類(lèi)企業(yè)數(shù)據(jù)存在企業(yè)報(bào)表和金融企業(yè)報(bào)表中重復(fù)統(tǒng)計(jì)的情況，導(dǎo)致報(bào)告數(shù)字不夠準(zhǔn)確。

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用效益不高。一是資產(chǎn)共享共用機(jī)制尚未全面建立。山西省2016年印發(fā)了《山西省人民政府關(guān)于大型科研設(shè)施與儀器等科技資源向社會(huì)開(kāi)放共享的實(shí)施意見(jiàn)》，但是相關(guān)實(shí)施細(xì)則尚未印發(fā)，受共享資源信息不暢、科技資源管理單位服務(wù)收費(fèi)服務(wù)障礙、缺乏激勵(lì)約束機(jī)制等問(wèn)題制約，高校、科研機(jī)構(gòu)資產(chǎn)目前仍然存在利用率不高，共享共用不足的問(wèn)題。二是通用資產(chǎn)配置不均現(xiàn)象未有效解決。山西省建立“公務(wù)倉(cāng)”管理模式以來(lái)，在資產(chǎn)調(diào)劑上做了大量工作，但是閑置資產(chǎn)盤(pán)活不夠、利用率不高的現(xiàn)象依然存在。

行政事業(yè)單位流動(dòng)資產(chǎn)和在建工程占比高。經(jīng)了解分析，貨幣資金余額主要有預(yù)收或應(yīng)付款未及時(shí)清理、存量資金未及時(shí)上繳、資金支出進(jìn)度較慢、以及事業(yè)單位非財(cái)政性結(jié)余資金幾種類(lèi)型。行政事業(yè)單位缺乏資金管理意識(shí)、資金使用效率不高、存量資金盤(pán)活不足的問(wèn)題急需規(guī)范。在建工程長(zhǎng)期不轉(zhuǎn)固的形成既有工程款不到位、產(chǎn)權(quán)糾紛、工程手續(xù)不全等客觀(guān)原因，也有管理人員重視程度不夠、政策不清、賬務(wù)處理不及時(shí)、管理不到位、人員更替、資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理部門(mén)間銜接不暢等主觀(guān)原因，還有現(xiàn)行政策的制約，如《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》中規(guī)定“基本建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)在完工可投入使用或試運(yùn)行合格后3個(gè)月內(nèi)編報(bào)竣工決算”，但未對(duì)沒(méi)有如期竣工決算的提出制約措施，制度的約束力不強(qiáng)。已投入使用在建工程長(zhǎng)期不轉(zhuǎn)固問(wèn)題的存在造成行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)報(bào)表數(shù)據(jù)不實(shí)，國(guó)有資產(chǎn)使用效益未能充分發(fā)揮。

行政事業(yè)單位資產(chǎn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)需進(jìn)一步夯實(shí)。一是集中統(tǒng)一管理的不動(dòng)產(chǎn)核算不規(guī)范。機(jī)關(guān)不動(dòng)產(chǎn)由機(jī)關(guān)事務(wù)管理局統(tǒng)一管理后，由機(jī)關(guān)事務(wù)管理局持有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)證，根據(jù)新的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，統(tǒng)一管理后的不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)由占有使用的單位作為會(huì)計(jì)確認(rèn)主體，但部分單位將權(quán)屬變更后實(shí)際占用的不動(dòng)產(chǎn)理解為借用，不入賬核算，上述情形的存在制約了國(guó)資報(bào)告數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。二是劃撥的土地使用權(quán)價(jià)值嚴(yán)重低估。根據(jù)政府會(huì)計(jì)制度規(guī)定，行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)劃撥土地使用權(quán)估價(jià)入賬，不得不入賬或按名義價(jià)值1元入賬。實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)部分單位未對(duì)土地使用權(quán)合理估價(jià)，而是將土地使用權(quán)價(jià)值填寫(xiě)為一元至幾十元等嚴(yán)重低于價(jià)值的金額上報(bào)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位劃撥的土地使用權(quán)價(jià)值嚴(yán)重低估，政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量失真。

公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性資產(chǎn)管理工作有待加強(qiáng)。一是管理體制機(jī)制不完善。公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性資產(chǎn)因其復(fù)雜性往往涉及的管理部門(mén)和利益主體眾多，管理形式多樣，從而造成產(chǎn)權(quán)和事權(quán)邊界模糊，相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)界定、事權(quán)劃分制度體系不健全。二是文物資產(chǎn)價(jià)值無(wú)法可靠取得。文物資產(chǎn)因其稀缺性和特殊性，往往沒(méi)有公允價(jià)值可供參考，山西省作為文物大省，在填報(bào)公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)報(bào)表時(shí)，很多文物資產(chǎn)采取估價(jià)方式確定價(jià)值，且沒(méi)有統(tǒng)一估價(jià)口徑，文物資產(chǎn)價(jià)值不能準(zhǔn)確反映，導(dǎo)致行政事業(yè)性資產(chǎn)價(jià)值不夠準(zhǔn)確。

國(guó)有自然資源資產(chǎn)價(jià)值難以核定。目前國(guó)有自然資源價(jià)值評(píng)估體系尚未建立，自然資源專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查和價(jià)值評(píng)估工作在技術(shù)層面與清查統(tǒng)計(jì)的要求還存在較大差距。自然資源價(jià)值量的指標(biāo)設(shè)計(jì)需綜合考慮各類(lèi)資源的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益的多重屬性和用途，加之很多自然資源價(jià)值沒(méi)有市場(chǎng)交易價(jià)格，指標(biāo)設(shè)計(jì)難度較大，核算體系尚未建立。僅以實(shí)物量形式反映、沒(méi)有價(jià)值量核實(shí)的國(guó)有自然資源資產(chǎn)難以為環(huán)境與發(fā)展綜合規(guī)劃、政府績(jī)效考核提供決策依據(jù)。

（三）服務(wù)財(cái)政中心工作不足

資產(chǎn)數(shù)據(jù)利用不足，服務(wù)政府決策能力有待提高。一是目前填報(bào)的公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性資產(chǎn)報(bào)表只統(tǒng)計(jì)資產(chǎn)，未統(tǒng)計(jì)相應(yīng)的負(fù)債情況，造成公共基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)對(duì)應(yīng)的政府債務(wù)在報(bào)表中未予反映，未能有效支撐地方政府債務(wù)研究。二是對(duì)資產(chǎn)數(shù)據(jù)深入挖掘分析不足。在做好國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告工作過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)掌握了大量的國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)，但是目前這些數(shù)據(jù)僅僅存在系統(tǒng)中，體現(xiàn)在報(bào)告中，沒(méi)有讓數(shù)據(jù)“活起來(lái)”，缺乏深入挖掘分析，為政府決策提供參考。

存量資產(chǎn)盤(pán)活還需加快推進(jìn)。在減稅降費(fèi)大背景下，將閑置的政府存量資產(chǎn)盤(pán)活變現(xiàn)是緩解當(dāng)前財(cái)政收支壓力的有效做法。為更好的支持落實(shí)完成減稅降費(fèi)政策，解決財(cái)政收支矛盾，2019年省財(cái)政廳與省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合以盤(pán)活變現(xiàn)潛力最大的省本級(jí)行政事業(yè)單位及其企業(yè)在并六城區(qū)和省外的土地、房產(chǎn)為試點(diǎn)組織開(kāi)展清查盤(pán)活，目前清查工作基本完成，下一步需加快進(jìn)度做好清查出的閑置資產(chǎn)盤(pán)活變現(xiàn)，充分挖掘國(guó)有資產(chǎn)增收潛力，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡。

（四）信息化手段利用不足

綜合報(bào)告數(shù)據(jù)平臺(tái)尚未建成。目前，山西省尚未建成全口徑國(guó)有資產(chǎn)信息共享平臺(tái)，各資產(chǎn)管理部門(mén)間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的信息化水平不高。

資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)功能不完善。目前，資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)只能登記“固定資產(chǎn)”、“無(wú)形資產(chǎn)--土地使用權(quán)”卡片，對(duì)于今年開(kāi)始執(zhí)行的“政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——公共基礎(chǔ)設(shè)施”、“政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——政府儲(chǔ)備物資”在系統(tǒng)中尚無(wú)法登記，導(dǎo)致信息系統(tǒng)中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。

國(guó)有資產(chǎn)管理情況橫向?qū)Ρ葦?shù)據(jù)獲取渠道有限。省人大在對(duì)2017年的國(guó)資報(bào)告審議意見(jiàn)中提出要做好國(guó)有資產(chǎn)摸底調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析工作，明確有關(guān)指標(biāo)在全國(guó)的排名情況。但是受各省國(guó)資報(bào)告公開(kāi)程度和公開(kāi)時(shí)間的制約，數(shù)據(jù)資料收集難度大，難以將各項(xiàng)數(shù)據(jù)與其他省份分析對(duì)比，無(wú)法準(zhǔn)確反映國(guó)有資產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀和管理水平。

三、國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作的改進(jìn)建議

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，理順體制機(jī)制。一是加強(qiáng)財(cái)政部對(duì)國(guó)資報(bào)告工作的指導(dǎo)，推動(dòng)省市間經(jīng)驗(yàn)交流，研究制定國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告和各專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告編制辦法，規(guī)范報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容、報(bào)告格式以及附表內(nèi)容，改進(jìn)報(bào)告編報(bào)的方式方法，提高國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告編寫(xiě)質(zhì)量。二是明確配合部門(mén)職責(zé)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告配合部門(mén)的職責(zé)在制度中做出規(guī)定，進(jìn)一步壓實(shí)配合部門(mén)責(zé)任。三是進(jìn)一步細(xì)化財(cái)政部門(mén)與機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)職能分工，解決職能交叉、邊界不清的問(wèn)題，避免政出多門(mén)、工作不暢。

加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，保證數(shù)據(jù)分類(lèi)不重不漏。一是統(tǒng)一企業(yè)數(shù)據(jù)口徑，建議協(xié)調(diào)財(cái)政與國(guó)資委形成數(shù)據(jù)共享，共用一套報(bào)表上報(bào)系統(tǒng)，既能避免企業(yè)與部門(mén)重復(fù)工作，又能解決部門(mén)間數(shù)據(jù)“打架”的問(wèn)題。二是界定金融企業(yè)范疇，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）報(bào)送時(shí)要剔除金融企業(yè)數(shù)據(jù)，避免數(shù)據(jù)重復(fù)，相應(yīng)剔除的金融企業(yè)數(shù)據(jù)要納入金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)口徑，避免數(shù)據(jù)缺失。

盡快完善國(guó)有資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算制度。一是加快建立反映用途管制、資源差異、技術(shù)進(jìn)步等因素的國(guó)有自然資源資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算體系，探索形成反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境代價(jià)的價(jià)格形成機(jī)制，提高國(guó)有自然資源報(bào)告數(shù)據(jù)的權(quán)威性和準(zhǔn)確性。二是研究出臺(tái)文物文化資產(chǎn)準(zhǔn)則，規(guī)范文物文化資產(chǎn)的計(jì)量和列報(bào)，建立科學(xué)的文物文化資產(chǎn)評(píng)估體系，推進(jìn)文物文化資產(chǎn)核算規(guī)范化。

加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理。建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，推動(dòng)制度落實(shí)?，F(xiàn)行制度對(duì)在建工程及時(shí)轉(zhuǎn)固、存量資金及時(shí)清理、土地使用權(quán)等資產(chǎn)核算都做了相應(yīng)規(guī)定，2019年山西省印發(fā)了《山西省財(cái)政廳關(guān)于扎實(shí)做好行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理與資產(chǎn)管理有效結(jié)合的通知》，要求單位及時(shí)清理貨幣資金，加快已投入使用在建工程轉(zhuǎn)固，將劃撥土地估價(jià)入賬。但是由于缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制，制度執(zhí)行不力。建議對(duì)主觀(guān)原因造成的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理不規(guī)范的問(wèn)題加強(qiáng)監(jiān)督問(wèn)責(zé)，提高制度約束力。

加快國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作信息化建設(shè)。一是加強(qiáng)財(cái)政部對(duì)全口徑的國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)，組織平臺(tái)建設(shè)先進(jìn)省份經(jīng)驗(yàn)分享。二是盡快完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。準(zhǔn)確進(jìn)行資產(chǎn)分類(lèi)，增加公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資、自然資源的卡片的上報(bào)渠道。三是建設(shè)省市間國(guó)有資產(chǎn)信息共享平臺(tái)，對(duì)各省市國(guó)有資產(chǎn)管理主要指標(biāo)匯總統(tǒng)計(jì)，便于省市間數(shù)據(jù)分析對(duì)比。