我國農村宅基地使用權流轉的法律問題研究

彭 輝，潘如新，趙 華，方鴻飛

(1.上海社科院法學所，上海 200000；2.“我國農村宅基地使用權流轉的法律問題研究”課題組，浙江 湖州 313000)

一、宅基地使用權流轉釋義

(一)宅基地使用權的概念

“宅基地一詞帶有濃郁的民族性，為我國法律所獨有”[1]。“宅基地”這一詞，可以追溯到1962年的《農村人民公社工作條例修正草案》之中，在這些規(guī)范文件中農村和城市的土地都被稱為“宅基地”。一直到1992年《土地管理法》才正式規(guī)定為農村宅基地，將城市宅基地排除在宅基地范圍之外?？s小宅基地定義的范圍，就意味著只有農業(yè)戶口才能享有宅基地用以修建房屋居住。

在實踐中，相關立法部門、行政部門嘗試對宅基地作出界定，不少學者也從不同角度解讀宅基地及其使用權的內涵。從總體情況來看，宅基地是指農民依法占有，用以建造其本身居住的房屋及其附屬設備的集體所有土地。

宅基地使用權顯然是經由宅基地衍生出來的一項權利，兩者之間既有聯(lián)系也有區(qū)別。宅基地本身屬于集體，農民不享有宅基地的所有權。但通過設定宅基地使用權，能夠將宅基地的使用權和所有權區(qū)分開來，使農民占有、使用宅基地，從中獲得最基礎的保障。

(二)宅基地使用權的法律屬性——用益物權

一般來說，土地具有財產和資源雙重屬性，前者追求的是經濟效率價值，后者則追求對人類的生存保障等公平價值理念[2]。我國農村宅基地使用權的性質正是如此，將其作為一種財產形態(tài)而存在時，其就具有物權性；將其作為一種資源形態(tài)存在時，宅基地使用權則顯而易見地成為了農民的生存保障權，具備社會保障性。

從土地的財產屬性來看，宅基地使用權的物權性可以從以下四點來體現(xiàn)：其一，我國《擔保法》《土地管理法》《物權法》中的宅基地使用權被規(guī)定為物權，這與物權法定的原則相符；其二，宅基地使用權具備“及物性”，農民控制、使用宅基地的權利在獲取使用權時就可以享有；其三，權利人能夠通過公示來顯示宅基地使用權；其四，宅基地使用權具備排他性。在同一塊土地上，沒有兩個宅基地使用權可以同時使用。所以，從權利本身的角度出發(fā)，宅基地使用權毋庸置疑是一項物權，并且除所有權人以外的民事主體可以享有宅基地的占有、使用和收益權，也就是說能夠將其歸于物權中的用益物權。

《物權法》雖然已經認可宅基地使用權作為一項特殊用益物權存在，但它不同于國有土地上的建設用地使用權等一般用益物權，它的收益、處分權能都受到了極大的限制?！锻恋毓芾矸ā泛蛧艺叩纫詮娏业男姓始s束了宅基地使用權本應體現(xiàn)的財產屬性。

(三)宅基地使用權流轉的主要方式

宅基地使用權流轉的主要方式分為轉讓、租賃、抵押、繼承、贈與等，但現(xiàn)行法律對宅基地使用權的流轉有著重重限制，隨著經濟的發(fā)展許多村民不惜披著合法的外衣觸碰法律的紅線，以期實現(xiàn)個人利益的最大化。轉讓和抵押這兩種方式最能夠體現(xiàn)宅基地使用權屬性中的財產價值，其中農民進行宅基地使用權流轉最常用的方式是“轉讓”。

二、宅基地使用權流轉的學說分析

宅基地制度是作為保障農民基本生存權利的主要制度，有如下基本特征：一宅兩制，房地分離；無償取得，長期使用；政府監(jiān)管，不可流轉；強調福利，漠視產權[3]。其中宅基地使用權的流轉是宅基地制度問題的核心，然而與宅基地使用權流轉相關的法律與政策越來越不能支撐農村經濟發(fā)展的需要。因此，法學界的諸多學者就宅基地使用權的流轉各抒己見，主要表達了以下觀點：

(一)禁止流轉

在該看法中，以孟勤國教授為主的學者從國情、社情和民情的角度出發(fā)，認為禁止農村宅基地使用權流轉是土地制度本身必不可少的一部分，要保護農民最為根本的生存權和發(fā)展權就必須保證該制度的穩(wěn)定和持續(xù)，并且認為農村宅基地入市的支持度之所以越來越高，是由于農民群眾的集體失聲，而既得利益群體并不會真正關注農民的需求。有三個原因使他們堅持“禁止流轉”的觀點：第一，中國仍處于社會主義初級階段，這種國情下多數(shù)農民未實現(xiàn)富足甚至仍生活在貧困線之下，只有嚴格限制宅基地使用權的流轉才能保證該批農民不因貧窮流離失所。第二，我國糧食安全局勢仍然嚴峻，如果徹底開放宅基地使用權的流轉，有限的耕地極有可能被無節(jié)制地轉化為工業(yè)用地、建設用地。第三，作為一個傳統(tǒng)的農業(yè)大國，我國農民人口占了較大比重，禁止宅基地使用權流轉也是為了防止農民利益被邊緣化，保障社會的和諧，這無疑體現(xiàn)了國家對農民利益的強烈關懷。

(二)限制條件流轉

持該意見的學者兼顧效率和安全統(tǒng)籌考量，認為一味地禁止宅基地使用權的流轉并不符合我國發(fā)展的客觀需要，在法律對宅基地使用權流轉條件有所限制的情況下，完全可以實行宅基地使用權的依法流轉。出于我國農村的社會保障制度并不健全等原因，可將宅基地使用權的流轉限制在本集體經濟組織的成員之間，同時對于后期引導城市居民通過合法方式和渠道進入流轉市場進行交易必須限定好必要條件。該看法與目前的政策法規(guī)是相符的，選擇將該權利的主體限制在了集體經濟組織成員之間。

(三)自由流轉

“自由流轉”的觀點在是在“限制條件流轉”觀點的基礎上進一步發(fā)展，該觀點從最大限度地發(fā)揮宅基地使用權的財產性能和增加農民收入的角度出發(fā)，認為可在宅基地所有權穩(wěn)定的前提下允許宅基地使用權進行自由流轉，城市居民也應被允許平等地參與到宅基地使用權的交易當中去。學者們還指出宅基地使用權流轉應該結合各地不同的情況采取多種模式，但無論在何種模式之下相關法律的完備和配套制度的建立健全都是必要的。梁慧星教授也認為宅基地使用權的自由流轉為權利人帶來了一定利益，作為宅基地的使用權人當然也有權分享這一收益。

(四)“自由流轉”是發(fā)展趨勢

筆者認為“自由流轉”是維護農民利益的需要，是市場經濟發(fā)展的需要，是時代發(fā)展的需要。

1.維護農民利益的需要。改革開放四十年以來，我國的社會主義市場經濟高速發(fā)展，宅基地所體現(xiàn)的社會保障性被不斷削弱。大批農民通過教育提高了綜合素質、開拓了眼界，不斷謀求更多的收入，自發(fā)融入到市場運行中去，土地和房屋對他們而言不再是安身立命的根本。在黨的第十八屆中央委員會第三次全體會議上，再次強調“探索農民增加財產性收入渠道，建立農村產權轉移交易市場”，并要求保護農民“公平分享土地增值收益”。從中可以得出，現(xiàn)行宅基地使用權制度過分輕視宅基地使用權的財產屬性已經致使使用權人的財產價值受到損害。一方面，農民擁有的土地使用權不能在市場中自由轉讓，其經濟價值自然無法實現(xiàn)，這一部分財產也就變?yōu)榱恕八喇a”。另一方面，在土地二元結構的大背景下，包括宅基地在內的農村土地都需要先征收轉化為國家所有才能進入市場，這一違反市場經濟主體平等規(guī)則的行為極大地損害了農民利益，也由此衍生出了征收強拆的農民群體性事件以及自發(fā)形成的宅基地使用權流轉的隱形市場[4]。因此，為充分滿足農民利益的需要，法律應給予宅基地使用權的財產價值和自由流轉充分的肯定。

2.土地資源優(yōu)化配置的需要。由于大量農民迎著經濟快速發(fā)展的浪潮涌入城市，再加上宅基地使用權流轉的非自由性及其回收程序的空白，直接導致了多數(shù)閑置宅基地的出現(xiàn)。據資料統(tǒng)計，我國從現(xiàn)今至2030年每年將約過千萬的農村人口轉入城市地區(qū)，而農村宅基地閑置的數(shù)量也將大幅增加到每年18.36萬公頃[5]。許多農村都出現(xiàn)了“空心村”和宅基地面積超標的現(xiàn)象。這些被閑置的宅基地無法公開、合法地流轉，隨著時間的變遷就淪為了荒地、廢地，大量土地資源被迫浪費。這就造成了一個尷尬的局面：一邊是城市無地可用、地價高漲；一邊是農村廢棄土地、無價無市。這無疑反映出了現(xiàn)行宅基地使用權流轉的制度存在的缺陷。

土地資源是我國也是全人類賴以生存的稀缺資源，只有在土地資源配置上尊重市場的基礎性作用，通過市場調節(jié)供需，才能充分發(fā)揮土地的潛能。城市與農村在土地資源上的矛盾自然也就意味著現(xiàn)有的制度無法達到對土地資源的合理配置和利用。是以，想要緩解我國用地缺口矛盾，宅基地使用權就必須被納入市場經濟制度，即允許宅基地使用權在市場機制的調節(jié)下進行自由流轉，從而使得大量閑置的宅基地資源在市場機制的作用下達到高效利用的狀態(tài)，充分發(fā)揮土地的財產價值和利用價值。

3.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之所以止步不前與城鄉(xiāng)二元結構脫不開干系，隨著國家的不斷發(fā)展，農民要想平等地參與現(xiàn)代化進程、共享國家現(xiàn)代化建設的成果，就必須打破原有的城鄉(xiāng)二元化結構。當前的土地二元化政策嚴格限制了宅基地使用權的流轉，人為地擴大了城鄉(xiāng)差別，制造了公民間身份的差異，也因此影響了城鄉(xiāng)一體化的進程。城鄉(xiāng)土地利用的一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革中的主要內容，這就必然要求把宅基地使用權逐漸納入到市場經濟中去，用市場的手段達到優(yōu)化配置土地資源的目的。特別是在現(xiàn)今戶籍制度已經逐步開放的背景下，伴隨著我國城鄉(xiāng)經濟社會一體化的必然是社會成員身份的一體化?！稗r民”不再意味著一種固化的身份，并不在是從出生到死亡都只能生活在集體經濟組織之中，它可以成為一種每個人都可以選擇的職業(yè)。是否選擇從事農業(yè)生產，是否需要轉讓土地權利都將是權利人自身的一種理性選擇。也正是基于城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的要求，賦予宅基地使用權人在權利內容和支配程度上同國有建筑用地使用權人平等的權利，允許宅基地使用權的自由流轉是發(fā)展的必然趨勢，《物權法》在立法之初就出臺銜接性規(guī)定為修改調整宅基地使用權制度留下了一定空間[6]。

三、我國現(xiàn)行宅基地使用權流轉的立法及實踐

從土地的資源屬性方面來看，我國建國初期為謀發(fā)展形成了城鄉(xiāng)、土地二元結構的背景，在此背景之下，保障農民基本生存才是農村宅基地的主要作用。長期以來宅基地使用權制度自然形成了“重保障輕財產”的立法理念，在該理念指導之下，現(xiàn)行宅基地使用權體現(xiàn)出生存保障性、主體特定性、獲取法定性、權能限制性、權利無期限性等法律特征[7]，《擔保法》《土地管理法》等法律也以不同形式限制了宅基使用權的流轉。這些特征的存在使得農村宅基地使用權的社會保障性特別強，也使其與一般用益物權不同，是一種不完全、受限制的用益物權。

出于對農民基本生存及居住的保障，現(xiàn)行的宅基地使用權流轉制度嚴格限制流轉條件和主體范圍，這種設計在以前的確恰當并且有利，在大部分情況下可以避免部分或者單個農民家庭陷入喪失基本生活條件的困境中，雖然也可能使大部分農民都處于貧困之中[8]。然而隨著城鄉(xiāng)一體化進程的不斷推進，限制宅基地使用權的流轉顯得愈發(fā)不合時宜，由此也帶來了諸多難題。不僅如此，成都、廣東、天津等地對宅基地使用權流轉的試點，也浮現(xiàn)出來了一些新的問題，可謂是“一波未平一波又起”。

(一)我國現(xiàn)行的宅基地使用權流轉制度

我國現(xiàn)行法律規(guī)定對宅基地使用權流轉的限制較為嚴苛，宅基地使用權僅可以在農村集體經濟組織的內部進行流轉，且無法單獨流轉，必須嚴格遵循“地隨房走”的原則，也就是說流轉的重心并非宅基地使用權而是其上的房屋所有權。除此之外，任何宅基地使用權流轉行為都被嚴格禁止。

1.我國法律對宅基地使用權流轉的限制。根據我國《物權法》第一百五十三條的規(guī)定，宅基地使用權適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。而《土地管理法》的第六十二條、第六十三條，對農民擁有的宅基地數(shù)量、面積及轉讓、出租作出了嚴格的限制，根本上體現(xiàn)的是對農民基本生存的保障?！段餀喾ā返谝话侔耸臈l和《擔保法》第三十七條則明確規(guī)定不得單獨抵押宅基地使用權。

除此之外，國務院辦公廳1999年發(fā)布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、2004年發(fā)布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》及國土資源部2004年發(fā)布的《關于加強農村宅基地管理的意見》則完全阻斷了宅基地使用權在農民和城鎮(zhèn)居民之間流轉的渠道。在這種形勢下地方性的法規(guī)和規(guī)章也就限制宅基地使用權的流轉作出了相關規(guī)定。

2.宅基地使用權制度和房屋所有權制度之間的矛盾。根據我國《物權法》第一百四十七和一百四十八的規(guī)定，農村房屋所有權和宅基地使用權應當是“地隨房走、房隨地走、房地一體”的關系。并且《繼承法》第三條確認了農民擁有房屋的完全所有權。因此，農民是可以自由處分其所有的房屋的。但，我國《物權法》第一百八十四條和《土地管理法》第六十三條均表明宅基地使用權不得轉讓、抵押、出讓或者出租用于非農建設。這與《物權法》第一百四十七、一百四十八條所規(guī)定的宅基地使用權完全可以隨其上房屋的自由流轉而流轉是完全矛盾的。不僅是《物權法》，與我國《擔保法》第三十六條規(guī)定的宅基地使用權可以與房屋一起抵押也是矛盾的。

當前我國沒有相應的法律就宅基地使用權的繼承問題作出規(guī)定。但隨著越來越多的農民涌入城市，他們脫離了農村集體經濟組織，當繼承的情形發(fā)生時，必將剝奪城鎮(zhèn)新戶對農戶宅基地的繼承權。這種剝奪是極不合理的，也是迫切需要改變的一種現(xiàn)象?！蛾P于加強農村宅基地管理的意見》和《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》均已透露，城鎮(zhèn)居民不被允許在農村建房、購房及取得宅基地使用權。但我國的《繼承法》第三條規(guī)定了，遺產是公民遺留下的在他去世時享有個人權利的全部財產，其中當然包括個人所有的房屋。即，城鎮(zhèn)居民可以通過繼承來獲得農村住房的，然后在“房地一體”的原則下，其相應地獲得了宅基地使用權。如果要強制認定繼承的城鎮(zhèn)居民僅取得了房屋卻沒有取得宅基地使用權，那很明顯所繼承房屋的宅基地使用權的權利主體會出現(xiàn)缺位；而且，在這種情形下宅基地使用權歸集體所有，而房屋所有權必然會受到宅基地使用權的極大限制。最關鍵的是，我國《繼承法》中明確了農村房屋是可以繼承的，那么農村宅基地使用權也應該繼承。這與《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》及《關于加強農村宅基地管理的意見》中嚴格禁止城市居民采取任何手段取得農村房屋和宅基地使用權是相矛盾的。

(二)我國現(xiàn)行的宅基地使用權流轉實踐

1.宅基地使用權的私下交易。實踐中宅基地伴隨農村房屋一同流轉的形式有很多，總的來說主要是以下三種：城市居民通過冒名頂替騙取批準或者各種不同的方式，在農村占用宅基地修建房屋；農民將閑置的房屋出售給城鎮(zhèn)居民；部分考慮深遠的農民以及經營者，在也許能成為新區(qū)的城市近郊地段買下一些農村宅基地，然后在新區(qū)建成后再將它以更高的價格拋售出去[9]。我國法律沒有規(guī)定在不同集體經濟組織成員之間宅基地使用權是否可以流轉，但出于對宅基地使用權取得成員權特征的考慮，應當是不被允許的。

目前宅基地使用權的抵押權不被我國的《擔保法》《土地管理法》等法律認可，那么在宅基地上修建的住宅也應該不能夠用于抵押，因為在該情況下，由于法律規(guī)定宅基地不得抵押，房屋的抵押權人往往不能夠實現(xiàn)該房屋的抵押權。然而實踐過程中，農民會與部分組織私下簽訂合同，籌措資金，這樣一來就產生了隱性抵押的現(xiàn)象[10]。進城農民將宅基地作為信用擔保抵押出去的行為屢見不鮮，這也意味著隨著市場經濟的高速發(fā)展，法律對于宅基地使用權抵押的限制在實踐中名存實亡。這與立法者忽視了宅基地使用權財產屬性的原因是分不開。法律如果仍舊禁止宅基地使用權的流轉，不僅剩余的房屋和宅基地不得不被閑置，農村社會的融資方式也被迫減少，農村金融業(yè)務的發(fā)展受到了嚴重影響。

我國當前法律明文禁止宅基地抵押，但對于是否地上房屋的轉讓與抵押卻沒有規(guī)定?；凇胺o禁止即自由”的法理念，農民首先會轉讓或抵押房屋，但基于地隨房走的制度設計，宅基地也會隨同轉讓或者抵押，這類不受法律保護的宅基地隱性轉讓或抵押，必然會產生許多糾紛。

贈與即將宅基地使用權無償移轉給他人。由于贈與對象不是集體組織其他成員就是集體組織以外的成員。前者基于宅基地的“一戶一宅”原則，受贈者不受法律保護；后者基于宅基地使用權的身份性也不受法律保護。租賃是指雙方通過訂立合同的方式，出租人將宅基地在固定期限內交予承租人占有、使用。在實踐中，為了實現(xiàn)宅基地使用權的流轉很多人都采用了簽訂“永久”租賃合同的方式，這種關系名為“租賃”實為“買賣”。

盡管法律并沒有給宅基地使用權的流轉開辟綠色通道，但基于經濟利益和城市用地的需要，長時間下來雙方自然而然地形成了法律管轄之外的地下交易市場。這種交易不受法律保護，因此也就存在許多問題。如：(1)宅基地在私下進行的流轉進行并不受制度管控，對原有土地市場的正常秩序造成破壞，妨礙了房地產市場的良好運行；(2)交易雙方如果產生矛盾或糾紛，由于法律沒有明文規(guī)定這樣的事項，那么在法院的實際運作可能會不利于一方的權益，也就無法很好地處理此類糾紛；(3)地下交易缺乏有效的監(jiān)管機制和合理的利益分配機制，在這個交易流程中僅買賣雙方獲得了利益，宅基地所有人的權益蒙受了損失；(4)法律規(guī)范之外的地下交易行為會使交易者出于利益目的無所不用其極，強行擠占農村耕地充當宅基地交易，損害國家利益。在城市土地市場幾近飽和，而農村土地市場幾乎空白的情況下，這個宅基地地下交易市場只會越來越活躍。長此以往，不采取有效措施，小的問題不斷積累勢必會引發(fā)大的矛盾。

2.宅基地使用權流轉的改革試點。從“所有中心”轉變?yōu)椤袄弥行摹笔钱斍笆澜绺鲊谕恋刂贫仍O計上的立法理念，這種理念意味著我國需要給宅基地使用權人更多的權利和自由支配空間，而要達到這一目的就必須逐步放開對宅基地使用權流轉的限制。國土資源部在2013年開展了試點工作，希望通過實踐摸索出適合我國國情的宅基地使用權流轉制度，突破現(xiàn)有體制框架。目前，除重慶和成都兩大“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”外，浙江、安徽、廣東等地作為試點地區(qū)已經開始展開宅基地流轉試點工作，摸索建立宅基地有償退出制度和差別化有償使用制度。

我國先行在試點地區(qū)進行宅基地使用權流轉制度的改革，允許宅基地使用權進行流轉，在實際操作的流轉過程中有值得借鑒的地方，也有很多問題亟待解決。

其一，政府主導色彩濃重，無法真正開放農村宅基地使用權流轉市場。在試點過程中發(fā)現(xiàn)政府對宅基地的使用權是采取種種政策強制進行流轉的，農民對于這種流轉沒有任何發(fā)言權。并且，政府對置換房屋是否和商品房“同證同權” 并無規(guī)定，農民的財產和利益得不到有效的保護。以試點地區(qū)之一的天津來說，即使它承認宅基地所換房產具備商品屬性也稱不上真正實現(xiàn)了宅基地使用權的自由流轉，而是在政府的主導下，安置好農民居住地后，將宅基地轉化為國有土地再進行上市流轉。然而此時農村房屋已在性質上與原先大不相同，也就談不上是宅基地上市交易。

其二，政府進行的利益分配失衡。宅基地使用權流轉所帶來的收益不應只屬于農村的集體經濟，宅基地使用權的所屬方也有權獲得。但由于各地區(qū)經濟發(fā)展不同，且沒有統(tǒng)一的分配標準，在各地政府的決定下可能無法做到“同地、同權、同價”，造成收益分配不公平的現(xiàn)象發(fā)生。如，依舊以天津的“宅基地換房”模式為例，農民并不滿意政府的收益分配。據媒體報道：2008年5月，天津市共計有686戶農村家庭、3368名村民因為對所分配到的房子面積不滿，想以利益分配的不公起訴村委會、鎮(zhèn)政府乃至區(qū)政府。類似情況在其他試點地區(qū)也有發(fā)生顯然不是個例，而是試點模式下產生的一個極為嚴峻的問題。

其三，流轉后的農村保障制度建設不足。宅基地使用權被允許自由流轉，可使資源得到充分利用，在一定程度上緩解了土地資源的稀缺問題。但農村宅基地使用權的社會保障性在流轉后該如何實現(xiàn)，就需要不斷完善流轉后保障制度的不足。就試點情況來看，農村保障制度建設尚未落到實處，相關配套措施沒有及時跟上，如果沒有完善的社保和合理的補償標準，那么宅基地使用權的流轉不僅不能維護農民的利益，反而拉大了城鄉(xiāng)差距，使貧者更貧，宅基地使用權流轉制度的革新也就毫無意義。

四、解決宅基地使用權流轉問題的建議

隨著市場經濟的發(fā)展和社會保障制度的建立健全，城鄉(xiāng)二元結構的瓦解是必然趨勢，實現(xiàn)宅基地的使用價值和交換價值顯得尤為重要。但以往宅基地使用權流轉制度的立法理念一直都是“重保障輕財產”，實質上禁止了宅基地使用權的自由流轉，也就使得其無法充分發(fā)揮宅基地使用權的物權效能，更遑論實現(xiàn)交換和使用價值。因此，開放宅基地使用權的自由流轉是順乎民意、合乎規(guī)律的。以下是筆者提出的相關建議：

(一)宅基地使用權的專門立法

我國關于宅基地使用權流轉的規(guī)定大多數(shù)出自行政法規(guī)和國家政策之中，并未制定專門的法律，因此效力較低、內容也較為簡單，顯然已不適應我國城鄉(xiāng)發(fā)展的需求。就當前而言，制定一部專門的宅基地使用權法律，詳細規(guī)定宅基地使用權的性質、取得、流轉、消滅等內容，是完善宅基地使用權流轉立法的當務之急。

宅基地是最貼近農民利益的，除了要做好制度的頂層設計之外，宅基地相關立法工作的重中之重在于立法前的實地調查研究工作，不僅僅是對全國宅基地使用權狀況的準確把握，更要到鄉(xiāng)間地頭去了解廣大農民的意見，確保宅基地使用權的立法既有高度，又有深度，更要有溫度，達到立法為民的要求。同時在立法中要注意被轉讓的宅基地必須得到法律認可，是通過法定程序取得的合法的宅基地。此外，建立起一個宅基地使用權流轉的法律體系僅僅是打好了地基，“良法”得不到妥善地執(zhí)行就形同虛設，因此，一旦該法律體系形成，相應的司法、行政等配套措施必須同步更新，用以確保法律的實施。

(二)建立統(tǒng)一的宅基地使用權流轉市場

高度限制宅基地使用權的流轉就導致人們在利益驅使下自發(fā)形成了一個無序混亂的宅基地使用權地下交易市場。這不僅損害農民自身的利益，也損害國家和集體的利益。一味地禁止宅基地使用權的私下流轉并不能很好地打擊這個隱形市場，只有從根本的機制上著手才能解決問題，那么建立一個統(tǒng)一的宅基地使用權流轉市場就成了很好的選擇。

首先，從改革開放的實踐成果來看，只有通過市場與政府的協(xié)調配合，才能在統(tǒng)一市場的建立中最大限度地發(fā)揮政府宏觀調控和市場配置資源的優(yōu)勢，減少自身缺陷。因此，我們在建立統(tǒng)一宅基地使用權流轉市場時要從農村、農民的實際情況出發(fā)，并把握好市場規(guī)律有序推進統(tǒng)一市場的建立，不能操之過急。

其次，宅基地使用權的問題很復雜，建立統(tǒng)一的市場必須要有一個可以共享農村宅基地使用權信息和資源的平臺，增強宅基地使用權流轉市場的競爭力，并且該平臺的存在也是出于加強對宅基地使用權流轉信息規(guī)劃和監(jiān)管的考慮，保證宅基地使用權流轉市場合理合法運轉。

(三)政府適度干預宅基地使用權的流轉

從上述相關城市的宅基地使用權流轉試點中不難看出，如果宅基地使用權流轉的相關配套措施跟不上所導致的結果往往和原先的設想背道而馳。

其一，在政府主導下的宅基地使用權流轉，政府要始終堅持適度干預原則。這樣可以避免政府的權力擴大化、過分干預農民流轉宅基地使用權的自由、破壞社會公平正義的情形發(fā)生。

其二，要完善宅基地使用權流轉收益分配制度。從試點中可得出經驗：宅基地使用權流轉必須進入市場，不能任由政府全盤掌控利益分配。然而一旦進入市場流轉，宅基地使用權將由無償使用的福利性質轉變?yōu)橛袃斒褂谩Ｔ诖藭r，流轉價格主要是市場機制進行調節(jié)，要保障農民利益不受損必須由政府進行適當?shù)膬r格調控，給買賣雙方營造良好的市場環(huán)境。除此之外，宅基地使用權流轉的收益分配始終要堅持公平與效率的原則，相關的土地所有權人和使用權人應根據各自的土地權利獲取相應比例的收益份額[11]。

(四)完善農村的社會保障制度

我國宅基地使用權的重要特色就是具備社會保障性，宅基地的設立是國家用來保障農民的基本生存的，一旦宅基地使用權可以自由流轉，農民的社會保障水平極有可能就會降低。因此，要實現(xiàn)宅基地使用權的流轉，首先國家就要在農村的社會保障上加大財政支持力度，政府財政不足一直是農村社會保障落后的主因之一。政府在宅基地使用權流轉革新過程中必須承擔起維護農村社會保障的責任，建立起政府主導的社會保障制度。其次，必須完善農民社會保障的立法。應該盡早擬制《社會保障法》，就農村的社會保障在內容、形式、制度、監(jiān)督、責任等方面做出明確的規(guī)定。只有全面實現(xiàn)農村從土地保障到社會保障的轉變，降低農民對土地的依賴性，他們才能盡情發(fā)揮宅基地使用權的財產價值[12]。最后，改變城鄉(xiāng)二元化體制，縮小城鄉(xiāng)之間社會保障的差距。要使農民享有公平的社會保障必須改革戶籍制度，消除城市居民與農村居民的身份差距，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。