食用野生動物的法律規(guī)制

曾 健

(江南大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 無錫 214122)

長期以來因普遍存在的錯誤觀點與法律規(guī)制欠缺等因素,導(dǎo)致食用野生動物的現(xiàn)象仍然存在。2020年2月全國人大常委會通過《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《決定》),為全面禁食野生動物提供了重要的法律依據(jù)。但法律如何規(guī)制“食用野生動物”這一行為,仍需進一步探討。目前,法律規(guī)制的效果并不理想,主要是法律規(guī)制在實踐中面臨較大問題。因此,筆者從多個角度提出了完善食用野生動物的法律規(guī)制的建議。

一、食用野生動物需要被法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實因素

(一)理論基礎(chǔ):動物倫理

動物倫理是建立在人與自然的共生關(guān)系上,強調(diào)的是生態(tài)平衡。動物倫理審慎主義認為,野生動物是關(guān)乎到生態(tài)平衡與生態(tài)穩(wěn)定的重要自然資源,保護野生動物是人類應(yīng)有的自利行為。[1]動物福利主義主張,人類應(yīng)滿足動物生存的需求,不否定人類利用動物,但必須受到道德上的限定。動物權(quán)利主義認為,動物是可以感知苦樂的生命體,反對人類利用動物,利用行為是違背道德的。筆者認為,食用野生動物是對野生動物資源不合理的利用,不符合人與自然共生的關(guān)系理念,有違動物倫理的精神內(nèi)核。因此,在回答“野生動物能否被食用”的問題上,應(yīng)當(dāng)回歸到動物倫理視角下。

(二)現(xiàn)實因素:公共衛(wèi)生安全風(fēng)險

從食品安全的角度考慮,野生動物并不符合“食品”的安全標(biāo)準(zhǔn),因為野生動物生長在復(fù)雜的自然環(huán)境中,容易攜帶大量的病毒,其可食用性有待考證。一旦食用容易誘發(fā)野生動物源性疾病,將對人類的生命健康產(chǎn)生潛在的威脅。從衛(wèi)生檢疫的角度考慮,現(xiàn)實中較多的野生動物來源是一條非法的交易鏈,避開了動物衛(wèi)生檢疫等必要措施,潛伏的病毒無從知曉,病毒一旦侵入人體,將具有很強的傳染性。由此看來,食用野生動物對公共衛(wèi)生安全會造成不可控的風(fēng)險。禁止食用野生動物不僅是對野生動物有利、有效的保護,更是出于對人類長遠、安全利益的考慮。現(xiàn)實表明,食用野生動物應(yīng)當(dāng)被法律所明確禁止。

二、食用野生動物法律規(guī)制的檢視

(一)食用野生動物的法律規(guī)制路徑

1.民事規(guī)制?！段餀?quán)法》第四十九條對野生動物的權(quán)屬做出了規(guī)定,國家對野生動物資源享有所有權(quán),與《野生動物保護法》第三條規(guī)定具有一致性。有觀點認為,權(quán)屬所有規(guī)定并不表明國家當(dāng)然具備了禁止公眾食用野生動物的資格。[2]筆者認為,國家享有野生動物資源的物權(quán)是出于對野生動物資源保護的需要,國家對野生動物資源的利用與開發(fā)具有管理權(quán)是應(yīng)有之意。權(quán)屬規(guī)定直接否定了野生動物資源是無主物和私人所有物,間接否定了先占制度,因此,利用行為應(yīng)當(dāng)征得國家許可,非法利用野生動物資源是應(yīng)當(dāng)被禁止的。雖然《物權(quán)法》第四十九條的規(guī)定并不必然引起國家全面禁止食用野生動物的效果,但是折射出國家對于野生動物資源利用的態(tài)度——依法利用、注重保護。

2.行政規(guī)制?！兑吧鷦游锉Ｗo法》第三十條對食用野生動物實行分類規(guī)范,禁止為食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品,對非國家重點保護的野生動物及其制品的生產(chǎn)、經(jīng)營行為實行合法來源證明規(guī)定,并未對食用行為做出禁止性規(guī)定。第四十九條規(guī)定了行政法律責(zé)任,即沒收野生動物及其制品和違法所得,并處價值二倍以上十倍以下的罰款?！稕Q定》較《野生動物保護法》而言,更全面地對禁止食用野生動物提出了要求:一是擴大了禁食的野生動物范圍;二是對濫食野生動物行為施以更嚴格的法律責(zé)任。各地為了執(zhí)行《決定》,出臺了禁食野生動物的規(guī)定,強化了食用野生動物的法律責(zé)任,如《江西省禁止非法交易和食用野生動物辦法》,明確規(guī)定非法食用野生動物,處以五百元以上二萬元以下的罰款。

3.刑事規(guī)制。食用野生動物要不要“入刑”一直存有爭議。支持觀點認為,行政措施不能奏效,需要刑法來補位,食用野生動物應(yīng)當(dāng)“入刑”。反對觀點認為,用行政措施來規(guī)制更合理,應(yīng)當(dāng)綜合考慮行為的社會危害性,不應(yīng)當(dāng)隨意“入刑”。現(xiàn)有法律規(guī)定對食用野生動物有一些刑法規(guī)制,“非法收購珍貴、瀕危野生動物制品罪”中“非法收購”被解釋為包括以食用為目的的非法購買。單純的食用行為能否以該罪來規(guī)制存有較大爭議。該罪的犯罪對象僅限于珍貴、瀕危野生動物及其制品,購買一般野生動物并食用并不構(gòu)成該罪。筆者認為,以食用為目的的鏈條上還包括非法交易等多種行為,刑法對這些行為做出了規(guī)定,對減少和控制食用行為有一定的影響作用,但從現(xiàn)實情況來看效果并不理想,必要時應(yīng)當(dāng)適度發(fā)揮刑法作用。

(二)食用野生動物法律規(guī)制存在的問題

1.野生動物范圍界定不清。法學(xué)界對“野生動物”的界定不并完全統(tǒng)一。環(huán)境資源法學(xué)界認為,野生動物是指在自然生長且未經(jīng)馴化的動物。[3]此范圍的界定是以物種的生存方式為標(biāo)準(zhǔn),不區(qū)分野生動物的價值性。現(xiàn)行《野生動物保護法》規(guī)定,野生動物是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物。此種范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)突破了物種的生存方式,依據(jù)物種的稀有程度和價值性來判斷,明顯縮小了野生動物的范圍?！稕Q定》禁食的野生動物范圍,不僅包括國家重點保護的陸生野生動物,也包括其他陸生野生動物以及人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物。人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物是否需要被禁食存在較大的爭議。人工繁育、人工飼養(yǎng)的野生動物具有特殊性,并不當(dāng)然屬于法律上的“野生動物”。[4]經(jīng)過“人工”技術(shù)改造,其“野生性”在退化,“人工性”在強化,與未經(jīng)馴化的野生動物不同。筆者認為,全面禁食此類動物,有待商榷。此類動物是經(jīng)過相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)和技術(shù)檢疫證明可以繁育、飼養(yǎng)的,繁育、飼養(yǎng)行為是經(jīng)過行政許可的,只要嚴格的檢疫證明沒有食源危害性,不應(yīng)被全面禁食。

2.實踐操作難度大。禁食野生動物的呼吁從未停止,但卻屢禁不止,主要原因有:一是法律雖然禁止了食用野生動物,但法律成本較低,禁食的威懾力不足。二是禁止食用野生動物的實踐操作難度很大,存在不少的阻力,難以短時間內(nèi)完全禁止,這是主要原因。食用野生動物行為具有隱秘性、短時性,食用行為發(fā)生的時間和地方不具有規(guī)律性,可能處于較隱蔽狀態(tài),食用行為不是持續(xù)性行為,難以被行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)。隨著食用行為的結(jié)束,證據(jù)很難掌握,其主觀性難以判斷。禁止食用野生動物的主要手段是行政規(guī)制,但行政規(guī)制是非常有限的,主要因為行政規(guī)制的立法不健全,行政監(jiān)管難度較大。

3.法律責(zé)任輕重難以把握。如何設(shè)置法律責(zé)任是最大的難題,既要達到全面禁止食用野生動物的效果,又要使得法律責(zé)任符合良法善治的要求。多地為了遏制、打擊食用野生動物,將聯(lián)合懲戒機制運用到禁食野生動物中,如部分省對“野味產(chǎn)業(yè)”的違法信息納入信用“黑名單”。聯(lián)合懲戒機制的運用是不合理的:一是失信懲戒的法律性質(zhì)是否是行政處罰或者是行政強制,有待商榷;二是失信懲戒涉及到限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù),屬于全國人大及其常委會的立法權(quán)限,上述規(guī)定超越立法權(quán)限;三是失信懲戒對行為人有較大的不利影響與后果,以此來懲戒食用野生動物的行為,有濫用失信懲戒之嫌?，F(xiàn)行規(guī)定對全鏈條上的各行為的法律責(zé)任設(shè)置不具有協(xié)調(diào)性,非法狩獵等行為的法律責(zé)任輕則為行政處罰,重則為刑事責(zé)任,而食用行為難以被苛以法律責(zé)任。同一鏈條上的不同行為存在法律責(zé)任上的差異,主要是法律規(guī)制的重心有所偏向,容易造成食用野生動物違法成本較低的“錯誤比較”。

三、完善食用野生動物的法律規(guī)制措施

(一)完善相關(guān)立法

1.修改《野生動物保護法》?，F(xiàn)行《野生動物保護法》具有一定的滯后性,無法適應(yīng)野生動物保護的現(xiàn)實需要,當(dāng)務(wù)之急是修改《野生動物保護法》。一是完善野生動物的界定范圍。野生動物的界定應(yīng)當(dāng)回歸到野生動物本身,反對“人類中心主義”的定義模式。二是增加“禁止食用野生動物”的相關(guān)規(guī)定。要明確禁止食用野生動物,禁止以食用為目的的生產(chǎn)、經(jīng)營、狩獵、利用等行為。三是對于食用野生動物實行分類規(guī)范與管理,禁止食用國家重點保護野生動物,對食用行為追究刑事責(zé)任;禁止食用一般野生動物,對食用行為追究行政責(zé)任,情節(jié)嚴重的,應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任;禁止非法食用人工繁育、人工飼養(yǎng)的野生動物,對非法食用行為追究行政責(zé)任,情節(jié)嚴重的,應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。

2.增設(shè)“非法食用野生動物罪”。禁止食用野生動物是亟待解決的社會問題,有必要設(shè)立“非法食用野生動物罪”?！胺欠ㄊ秤靡吧鷦游镒铩笔墙⒃谛姓胧o法奏效的情形下的一種補位,行為人違反法律規(guī)定,因食用野生動物被予以行政處罰,三次以上、價值較大、情節(jié)嚴重等情形下,應(yīng)追究刑事責(zé)任。對于“非法食用野生動物罪”的刑罰既要考慮懲罰犯罪的威懾力,適度地提高違法犯罪成本,又要應(yīng)當(dāng)考慮刑法謙抑的理念,杜絕重刑主義。打擊濫食野生動物行為并不是為了懲罰犯罪,而是為了保護野生動物。因此,“非法食用野生動物罪”的刑罰主要適用財產(chǎn)刑。

(二)完善司法路徑

1.加強野生動物保護公益訴訟。野生動物保護公益訴訟是解決野生動物保護重要的司法措施,最高人民檢察院提出要加強探索拓展野生動物保護領(lǐng)域的公益訴訟。食用野生動物的行為嚴重破壞了野生動物資源和生態(tài)環(huán)境,應(yīng)當(dāng)納入野生動物保護公益訴訟。公民個人提起公益訴訟的難度大且操作性較差,可以配套檢察院支持起訴。檢察院是法律監(jiān)督機關(guān),最適宜提起公益訴訟。但檢察院難以完全應(yīng)對現(xiàn)狀,應(yīng)當(dāng)賦予野生動物保護協(xié)會等符合條件的組織主體資格。對濫食野生動物等破壞野生動物保護的行為提起刑事附帶民事公益訴訟、民事公益訴訟,對有關(guān)部門怠于行使保護野生動物職權(quán)等問題提起行政公益訴訟。

2.合理把握法律責(zé)任。食用野生動物的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)回歸到野生動物保護的教育和預(yù)防中,防止法律責(zé)任過于嚴苛或?qū)捤?把握“行為結(jié)果相適應(yīng)”法律責(zé)任的理念。食用野生動物全鏈條的各行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)具有協(xié)調(diào)性,可以加重對“上游行為”的責(zé)罰,但對“下游行為”也不可偏廢,兩者協(xié)調(diào)才能有效禁止食用野生動物。食用野生動物的民事、行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)注重野生動物保護的生態(tài)修復(fù),刑事責(zé)任則應(yīng)注重保護生態(tài)法益,在不突破基本原則的基礎(chǔ)上可以適用財產(chǎn)刑、資格刑等非刑措施。

(三)完善執(zhí)法措施

1.加強野生動物保護行政監(jiān)管。大量非法交易和食用野生動物的現(xiàn)象存在,行政監(jiān)管不足是重要原因之一,加強野生動物保護行政監(jiān)管是禁止食用野生動物的關(guān)鍵。野生動物的行政監(jiān)管包括動物保護、動物開發(fā)利用的許可與審批、動物檢疫、宣傳教育等諸多內(nèi)容。目前行政監(jiān)管是“末端管理”模式,事前預(yù)防機制存在重大不足。一是要重視禁止食用野生動物的普法宣傳,充分發(fā)揮教育與預(yù)防在野生動物保護中的重大作用。二是要加強動物檢疫與市場檢查,杜絕野生動物的非法交易,防止不符合檢疫標(biāo)準(zhǔn)的野生動物進入市場、流入餐桌。三是完善野生動物人工繁育、人工飼養(yǎng)的許可和審批制度,許可和審批應(yīng)更注重相關(guān)科學(xué)與技術(shù)證實的結(jié)論,嚴防生物安全風(fēng)險。

2.建立社會有獎舉報制度?！兑吧鷦游锉Ｗo法》第六條第二款規(guī)定,任何組織和個人都有權(quán)向有關(guān)部門和機關(guān)舉報或者控告違反本法的行為。該規(guī)定為社會公眾參與野生動物保護提供了法律支撐,但該規(guī)定在實踐中未形成作用,主要原因在于社會公眾沒有舉報和控告的動力。建議建立濫食野生動物社會有獎舉報制度,鼓勵社會公眾向有關(guān)主管部門舉報濫食野生動物的行為,將打擊濫食野生動物收繳的罰款和罰金成立基金,用以獎勵舉報并提供重要線索的社會公眾。