建設輻射南亞東南亞跨境旅游發(fā)展中心

文 明慶忠 云南財經(jīng)大學旅游文化產(chǎn)業(yè)研究院教授

2020 年5 月6 日召開的第十三屆云南省人民政府黨組第47 次（擴大）會議，強調(diào)要加快推進中國（云南）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設。2019 年國務院《關于印發(fā)6 個新設自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》提出，中國（云南）自由貿(mào)易試驗區(qū)涵蓋三個片區(qū)：昆明片區(qū)、紅河片區(qū)、德宏片區(qū)，三大片區(qū)建設均利好邊境跨境旅游發(fā)展。這些文件中提出的合作機制為推進云南省跨境旅游發(fā)展提供了政策支撐等難得的機遇。云南省應正視機遇與挑戰(zhàn)，著力于“問題導向”，更好地發(fā)揮自貿(mào)區(qū)平臺和“試驗田”作用，更好地發(fā)揮新時代改革開放新高地的示范、引領和輻射帶動作用，以自由貿(mào)易試驗區(qū)建設為新的動能，采取較有力的策略和措施，為建設面向南亞東南亞輻射中心助力，建設中國旅游的“南大門”和面向南亞東南亞甚至環(huán)印度洋地區(qū)的區(qū)域性國際旅游中心。

云南發(fā)展跨境旅游面臨的問題與困境

雙邊及多邊協(xié)調(diào)機制仍不健全?？缇陈糜魏献魃婕皣翌I土主權、口岸開放、海關監(jiān)管、對外投資、通關便利化、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、法律法規(guī)等諸多問題，涉及管理部門較多且政策性強，由于地方政府權限不足，需要從雙邊或多邊的國家層面來進行協(xié)調(diào)和推動。雖然目前我國與緬甸、老撾、越南等東南亞國家均建立了良好的外交關系，但由于雙邊及多邊國家權力的交錯復雜、互相信任不足及溝通不暢，使得跨境旅游合作機制以及旅游管理體制的實踐操作推進緩慢，具體的會晤協(xié)商機制、協(xié)調(diào)合作機制結構也尚未明晰，各自為營現(xiàn)象較為突出。

配套政策措施不足且限制較多。當前國家層面尚未出臺跨境旅游合作整體規(guī)劃以及相應配套政策支持，對于云南省邊境州（市）納入跨境旅游合作的具體區(qū)域，以及與周邊國家共同規(guī)劃、開發(fā)和管理跨境旅游合作方案尚不明確，各相關部門職責不明，缺乏強有力的機構保障，使得目前跨境旅游合作更多停留于概念層面，尚未有實質(zhì)性的推進。此外，出于國家安全考慮，現(xiàn)行的出入境管理政策和邊界管理制度對人員、交通工具及生產(chǎn)要素的自由往來具有剛性約束，實現(xiàn)出入境的高效便利需要雙邊國家的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因而在一定程度上阻礙了跨境旅游合作區(qū)的發(fā)展。

相關基礎設施建設較為薄弱。跨境旅游合作需要具有較為完善的基礎設施條件和旅游接待設施體系。近年來云南省邊境地區(qū)針對基礎設施建設和邊境旅游接待條件進行了一定程度的提升，但整體而言其供給側結構仍然相對滯后。而與云南省毗鄰的緬甸、老撾、越南等東南亞國家，受經(jīng)濟社會發(fā)展條件等綜合影響，其道路、水電、環(huán)境衛(wèi)生等基礎設施建設尚不健全，旅游基礎設施和公共服務體系還不完善，資金投入水平有待提升。同時，云南省及其毗鄰國家邊境地區(qū)的中高端旅游服務人才均相對較少，服務質(zhì)量普遍不高，難以滿足跨境旅游合作需求。

通關便利化條件不足。目前，云南省邊境口岸通關便利化程度普遍較低，相較于以往一團一證的簡單手續(xù)，一人一證的《中華人民共和國出入境通行證》需面見申請人進行審核并在公安辦證機關照相，繁復操作環(huán)節(jié)增加了時間成本。此外，受邊境旅游異地辦證資質(zhì)的限定，出入境口岸有了硬性要求，致使在跨境旅游出入境口岸的選擇方面存在不便，旅游環(huán)線建設易受阻。

把云南建設成為輻射南亞東南亞跨境旅游發(fā)展中心的建議

以自由貿(mào)易試驗區(qū)建設為新的動能，充分釋放區(qū)位優(yōu)勢，三片區(qū)分工協(xié)作。將昆明建設成為面向南亞東南亞的國際旅游中心城市、國際區(qū)域旅游合作先行區(qū)以及面向南亞東南亞的旅游輻射中心與集散中心，將河口建設成中越邊境旅游試驗區(qū)和新興跨境旅游目的地，將瑞麗建設成跨境旅游合作區(qū)和沿邊開發(fā)開放新高地。

探索邊跨境旅游“云南模式”。以自由貿(mào)易試驗區(qū)建設為新契機，在自由貿(mào)易試驗區(qū)框架下在省級層面率先設立邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)，條件成熟后爭取成為國家級的“兩區(qū)”建設示范區(qū)。瑞麗依托瑞麗—木姐國家級跨境經(jīng)濟合作區(qū)和瑞麗“重點開發(fā)開放試驗區(qū)”“有一個美麗的地方”“東方珠寶城”“口岸明珠城市”四張名片，建設瑞麗—木姐滇緬跨境旅游合作區(qū)。重點打造旅游綜合體、旅游商貿(mào)區(qū)；建設鄉(xiāng)村旅游點、少數(shù)民族村寨和特色旅游小鎮(zhèn)，建立專營免稅店、特色購物街區(qū)、特色商業(yè)區(qū)、跨境購物區(qū)，打造旅游演藝體驗項目；打造跨境觀光游、民族文化體驗游、研修旅游、溫泉康體游、運動休閑游、熱帶特色美食旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老度假游、自駕露營游、節(jié)慶賽事游、紅色旅游、民俗風情表演游等旅游產(chǎn)品；全面推進出入境便利化、基礎設施建設、公共服務體系建設、跨國自駕游產(chǎn)品開發(fā)、旅游自由貿(mào)易區(qū)建設、科技運用與管理輸出、人力資源開發(fā)、旅游安全管理等，爭取納入國家“一口岸多通道”管理首批建設試點，重點在瑞麗建設中緬邊境旅游經(jīng)濟貿(mào)易中心、西南開放的重要國際陸港、國際文化交流窗口、沿邊統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展先行區(qū)和睦鄰安鄰富鄰模范區(qū)。河口依托昆河高速公路、紅河航道等國際交通優(yōu)勢，以河口邊境經(jīng)濟合作區(qū)為引領，聯(lián)動紅河綜合保稅區(qū)，在跨境旅游線路開辟跨國自駕旅游產(chǎn)品開發(fā)、旅游客源互薦互送、世界文化遺產(chǎn)聯(lián)合申報等方面，深化與越南北部九省的跨境旅游合作。重點建設旅游功能區(qū)、旅游商貿(mào)區(qū)、特色旅游小鎮(zhèn)，完善專營免稅店、特色購物街區(qū)、特色商業(yè)區(qū)、跨境購物區(qū)、跨境文藝演藝等，打造以軍旅體驗游線、娛樂購物游線、運動養(yǎng)生游線、休閑考古游線、探秘游線、異國風情等為依托的旅游產(chǎn)品等。

建設中國—南亞東南亞旅游信息中心。利用建設“數(shù)字云南”“一部手機游云南”“一部手機辦事通”和自貿(mào)試驗區(qū)積極構建5G 產(chǎn)業(yè)體系，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與實體經(jīng)濟深度融合，加快推進面向南亞東南亞的離岸呼叫中心業(yè)務。完善昆明區(qū)域性國際通信業(yè)務出入口局功能，擴容國際通信出口帶寬的機會，建設中國—南亞東南亞智慧旅游大數(shù)據(jù)平臺、旅游信息中心。

打造面向南亞東南亞的健康旅居目的地。充分利用云南地理、氣候、生態(tài)、建設“中國最美麗省份”、打造“三張牌”、特色小鎮(zhèn)等條件，利用自貿(mào)試驗區(qū)“可按照規(guī)定開展干細胞臨床前沿醫(yī)療技術研究項目。大力發(fā)展中醫(yī)藥服務貿(mào)易，推動中醫(yī)藥海外創(chuàng)新發(fā)展，推進邊境地區(qū)人員往來便利化，開辟境外人員入境就醫(yī)緊急救助通道等，大力發(fā)展健康旅游，吸引南亞東南亞國家居民和第三國旅游者來云南旅游、康養(yǎng)、醫(yī)療、居住等。

加強基礎設施建設，增強旅游的通達性?！皹嫿ㄟB接南亞東南亞的國際開放大通道。加快推動孟中印緬經(jīng)濟走廊、中國—中南半島經(jīng)濟走廊陸路大通道建設，構建區(qū)域運輸大動脈。建設昆明國際航空樞紐和空港型國家物流樞紐，在對外航權談判中，在平等互利基礎上，積極爭取昆明航空樞紐建設所需的包括第五航權在內(nèi)的國際航權。支持昆明長水國際機場開展航班時刻改革試點。”以雙方現(xiàn)有的空、陸交通網(wǎng)絡為依托，探索多種交通方式組合。增加通往東南亞國家首都和重要旅游目的地的航線和航班。構建以昆明長水國際機場為樞紐、沿邊地區(qū)城市支線為輔助、面向南亞東南亞國家的航空網(wǎng)絡體系。加快大瑞鐵路、瑞麗—木姐—臘戍—曼德勒—皎漂鐵路、泛亞鐵路東線建設，加快中緬瑞麗江航道建設工程、紅河港及李仙江梯級庫群航運基礎設施以及沿線港口建設，做好國際旅游水路建設。加快建設跨國高速公路，推動跨境自駕旅游，建設中緬、中老、中越自駕車服務總部，鼓勵組建跨境旅游汽車公司，加快沿邊級跨境高等級公路網(wǎng)建設，繼續(xù)實施沿邊地區(qū)建制村公路通暢工程。加強沿邊公路與鐵路、航空、水運等運輸方式之間的有機銜接，構建便捷高效、通達內(nèi)外的多式聯(lián)運綜合交通體系。

提升旅游通關便利化水平。以開發(fā)開放為手段，以便利化往來為保障。樹立“開放、合作、互利、雙贏”意識，逐步擴大跨境旅游合作領域，放寬市場準入，促進物資、信息、資金、人才等發(fā)展要素的自由流動；以便利化往來為保障，提高鄰國之間人員、車輛的流動速率，構建跨境旅游合作“一卡通”或“一證通”等，允許持雙方認可的有效證件跨境自由流動；探索發(fā)放第三國人員“通行證”以及便利化的旅客簽證制度，在國家一類口岸設立口岸簽證機關，授權口岸簽證業(yè)務；國際游客實行和落實72 小時或144 小時過境免簽，持護照及有效簽證可以自由選擇異地口岸出入境；爭取公安部開放和放寬南亞東南亞游客進入中國旅游的范圍和區(qū)域，推動國家層面允許南亞東南亞公民持合法有效的出入境證件參加中方旅行社組織到自貿(mào)試驗區(qū)進行旅游活動。允許邊境跨境旅游團隊持護照及有效簽證可以自由選擇異地口岸出入境。實行自駕車口岸“一站式”通關模式，授予自駕車出入境旅游審批權限。

加大相關政策支持力度。增強加大中央財政對跨境旅游合作均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，提高國家專項扶持資金以及“兩區(qū)”扶持資金的傾斜，落實對邊疆地區(qū)基礎設施、配套設施、接待設施等方面的支持；落實中央財政對跨境旅游合作補助，對符合條件的公共設施、旅游等項目貸款給予貼息支持。實行購物離境退稅政策，大力提高國內(nèi)外游客購物消費水平。鼓勵搭建融資平臺，支持設立發(fā)展引導基金、風險投資基金、擔保資金等，拓寬旅游企業(yè)融資渠道，鼓勵、引導有條件的旅游企業(yè)采取多種形式上市融資。對跨境旅游合作土地用地計劃指標給予傾斜，探索、推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)。

加強對旅游人才的重點培養(yǎng)。積極實施“人才強旅”戰(zhàn)略。積極探索建立與國際接軌的全球人才招聘制度和吸引外國高技術人才的管理制度，開辟域外旅游人才綠色通道。積極引進國內(nèi)外旅游管理、策劃、規(guī)劃、培訓等優(yōu)秀技術人才；積極招錄、引進一批能熟練應用多種語言的人才，選送優(yōu)秀人才到國外學習。支持促進邊境旅游科研單位和旅游規(guī)劃單位咨詢。