黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度探析

陳一遠(yuǎn)

（山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院，濟(jì)南 250100）

“治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度?！保?］509黨內(nèi)法規(guī)不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨在新的歷史條件下推進(jìn)制度治黨和依規(guī)治黨的重要載體，也是黨在新時(shí)代管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨的重要法度。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查指的是黨內(nèi)有權(quán)機(jī)構(gòu)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員、黨組織遵守與執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)情況所進(jìn)行的察看、檢查與督促等工作與活動(dòng)。堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在系統(tǒng)總結(jié)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上作出的重大戰(zhàn)略抉擇，體現(xiàn)了依法治理邏輯在黨的建設(shè)領(lǐng)域的具體延伸。深入推進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨，全面加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，既要著力達(dá)成“有規(guī)可依”的目標(biāo)，更要有效破解“有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴(yán)、違規(guī)不究”的難題，著力增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，有效發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)各級(jí)黨組織、所有黨員的硬約束作用。要達(dá)成上述目標(biāo)，建立健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度即為題中之義。

一、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度的重要價(jià)值

健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度是深入推進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨，有效提升全面從嚴(yán)治黨制度化水平的內(nèi)在要求，具有如下重要價(jià)值：

（一）健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度是傳承黨的建設(shè)與執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的基本要求

“沒有督查就沒有落實(shí)”是黨的建設(shè)和執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在浙江工作時(shí)即明確提出，“沒有督查就沒有落實(shí)，沒有督查就沒有深化?！保?］從黨發(fā)展壯大的歷史來看，加強(qiáng)監(jiān)督檢查一直是確保黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的路線方針政策與重大決策部署落實(shí)落地的重要法寶。在取得執(zhí)政地位后，黨中央更加注重加強(qiáng)和改進(jìn)督查工作，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處，各項(xiàng)制度發(fā)揮實(shí)效。1990年，中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》中規(guī)定，黨組織要承擔(dān)起監(jiān)督檢查干部下基層工作的責(zé)任，同時(shí)確定要建立健全巡視制度，對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行督促檢查。中共中央辦公廳1999 年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)督促檢查工作的意見》規(guī)定，對(duì)中央和各級(jí)黨委決策的貫徹落實(shí)進(jìn)行督促檢查是辦公廳（室）的重要職責(zé)，要把抓落實(shí)作為督促檢查工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要緊密圍繞黨的中心工作進(jìn)行督促檢查，要實(shí)現(xiàn)督促檢查活動(dòng)常態(tài)化；2012年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨委督促檢查工作的意見》，對(duì)黨委督促檢查工作的主要職責(zé)進(jìn)一步加以明確，要求應(yīng)建立健全分解立項(xiàng)制度、黨委決策部署落實(shí)情況報(bào)告制度、回訪復(fù)核制度與督查情況通報(bào)制度等黨委督促檢查工作制度，提出要加強(qiáng)督促檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制和組織建設(shè)、健全督促檢查工作機(jī)制、改善督促檢查工作條件、加強(qiáng)督促檢查工作業(yè)務(wù)建設(shè)和干部隊(duì)伍建設(shè)等，以不斷提高督促檢查工作水平。2012年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)《關(guān)于建立健全中央重大決策部署貫徹執(zhí)行情況監(jiān)督檢查機(jī)制的意見》，明確提出要建立健全監(jiān)督檢查及時(shí)跟進(jìn)機(jī)制、組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、科學(xué)運(yùn)行機(jī)制、懲戒獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與常態(tài)運(yùn)行機(jī)制，以進(jìn)一步提高監(jiān)督檢查工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平。中共中央2017 年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見》，明確規(guī)定了加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、工作原則、工作制度等，力促黨的督促檢查工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。由此看來，加強(qiáng)監(jiān)督檢查是黨在長(zhǎng)期革命、建設(shè)與執(zhí)政實(shí)踐中總結(jié)出的重要經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)當(dāng)成為加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作的基本遵循。

（二）監(jiān)督檢查是黨內(nèi)法規(guī)制度的重要組成部分

綜合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史，監(jiān)督檢查已構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度的重要組成部分。中共中央1990 年制定實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》對(duì)監(jiān)督措施明確加以規(guī)定，將“監(jiān)督措施”確定為黨內(nèi)法規(guī)草案一般所應(yīng)包含的內(nèi)容。［3］5431992年，在黨的十四大修正通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中，“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”第一次被確定為黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的重要任務(wù)，“檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件”被確定為黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。中共中央2013年印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017 年）》，明確提出了健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查機(jī)制、明確黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督執(zhí)行責(zé)任部門、完善黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查方式、加大黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查力度等要求，以有效提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力；2017 年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查工作作出進(jìn)一步規(guī)定，明確提出，要“將黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施情況作為各級(jí)黨委督促檢查、巡視巡察的重要內(nèi)容，對(duì)重要黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施情況開展定期督查、專項(xiàng)督查”［1］513-514。很多黨內(nèi)法規(guī)還直接規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的有關(guān)內(nèi)容，下文將詳細(xì)闡述。綜上，我們不難發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要構(gòu)成要素，也是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要著力點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查上接黨內(nèi)法規(guī)制定與實(shí)施，下聯(lián)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估與調(diào)整，是在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)領(lǐng)域達(dá)成“良法善治”目標(biāo)的制度保障。

（三）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查是提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的必然要求

自毛澤東同志1938年提出要制定黨內(nèi)法規(guī)以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有了長(zhǎng)足發(fā)展進(jìn)步。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，全黨共有黨內(nèi)法規(guī)3843部；其中，中央黨內(nèi)法規(guī)195 部、中央部委黨內(nèi)法規(guī)236部、地方黨內(nèi)法規(guī) 3412 部。［4］黨的十八大以來，制度建設(shè)在黨內(nèi)治理中的地位更加凸顯，更多數(shù)量的黨內(nèi)法規(guī)得以修訂、出臺(tái)。同時(shí)，我們也要清醒的看到，“徒法不足以自行”，黨內(nèi)法規(guī)這一“黨內(nèi)之法”的實(shí)施效果并不理想，有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴(yán)、違規(guī)不究的問題并不鮮見，黨內(nèi)法規(guī)制度低效、失效的問題依然比較突出。習(xí)近平總書記指出，“我們要下大氣力建制度、立規(guī)矩，更要下大氣力抓落實(shí)、抓執(zhí)行，堅(jiān)決糾正隨意變通、惡意規(guī)避、無視制度等現(xiàn)象?！保?］189-190他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“黨內(nèi)法規(guī)不少，主要問題在于執(zhí)行不力，有的是缺乏執(zhí)行能力，有的是缺乏執(zhí)行底氣?！保?］22要有效化解黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行底氣不足”、“執(zhí)行能力不強(qiáng)”等執(zhí)行力不夠的難題，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查即為必然選擇。缺乏有力的監(jiān)督檢查，黨內(nèi)法規(guī)制度往往難以得到有效實(shí)施，其權(quán)威也就無法得到保障。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，“抓好法規(guī)制度落實(shí)，必須落實(shí)監(jiān)督制度，加強(qiáng)日常督察和專項(xiàng)檢查?！保?］205由此可見，要有效提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度勢(shì)在必行。

二、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度的表現(xiàn)形式

就黨內(nèi)法規(guī)已有制度規(guī)范而言，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度的表現(xiàn)形式主要有如下四種類型。

（一）出臺(tái)專門黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)范

2019年，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，重點(diǎn)解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不足的問題。該規(guī)定雖然不屬于黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的專門黨內(nèi)法規(guī)，但是多處涉及黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的有關(guān)內(nèi)容，可以視為黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度體系的重要組成部分。第一，確定了不同主體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任履行情況的監(jiān)督檢查責(zé)任。一是地方黨委擔(dān)負(fù)在本地區(qū)監(jiān)督相關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任情況的責(zé)任；二是對(duì)主要規(guī)定其職權(quán)職責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)，黨委職能部門、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)、直屬事業(yè)單位等主體承擔(dān)督促、指導(dǎo)相關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)規(guī)工作與行為的責(zé)任；三是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)肩負(fù)監(jiān)督檢查其他黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任情況的責(zé)任；四是上級(jí)黨組織負(fù)有對(duì)下級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)重要黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查的責(zé)任；五是黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)履行督促黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任的職責(zé)。第二，明確了黨員、群眾和新聞媒體對(duì)相關(guān)主體執(zhí)規(guī)責(zé)任履行情況所享有的監(jiān)督權(quán)利，要求各級(jí)黨組織要充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。

（二）將監(jiān)督檢查列入黨內(nèi)法規(guī)文本

在收入《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（1978-2012）的300余件黨內(nèi)法規(guī)中，有30余件在黨內(nèi)法規(guī)文本中直接規(guī)定了監(jiān)督檢查的有關(guān)內(nèi)容。如，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定，各級(jí)黨委與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)定期檢查準(zhǔn)則的執(zhí)行情況。［3］41《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定，黨的各級(jí)組織承擔(dān)對(duì)準(zhǔn)則落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查的責(zé)任，而上級(jí)黨組織則要對(duì)下級(jí)黨組織加強(qiáng)監(jiān)督檢查。［7］669有的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查與對(duì)相關(guān)工作的監(jiān)督檢查同時(shí)加以規(guī)定。如，中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，黨委（黨組）及其組織（人事）部門負(fù)責(zé)對(duì)條例貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，紀(jì)檢機(jī)關(guān)（監(jiān)察部門）則承擔(dān)監(jiān)督檢查干部選拔任用工作的責(zé)任。［8］255-256有些黨內(nèi)法規(guī)既將監(jiān)督檢查納入黨內(nèi)法規(guī)文本，又在印發(fā)該黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性文件中規(guī)定監(jiān)督檢查的相關(guān)內(nèi)容。譬如，根據(jù)中共中央《關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則〉的通知》，各級(jí)黨組織承擔(dān)監(jiān)督檢查準(zhǔn)則貫徹執(zhí)行情況的責(zé)任；而該準(zhǔn)則也同時(shí)規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)督檢查準(zhǔn)則實(shí)施情況的責(zé)任。［9］495-500

（三）在印發(fā)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性文件中加以規(guī)定

有些黨內(nèi)法規(guī)未在法規(guī)文本中明確規(guī)定監(jiān)督檢查的內(nèi)容，而是在印發(fā)該黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性文件中加以規(guī)定。比如，《中共中央關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）〉的通知》規(guī)定，中央辦公廳要會(huì)同中央組織部、中央編辦等單位，對(duì)條例實(shí)施情況適時(shí)開展專項(xiàng)檢查。［1］5962019 年，中共中央在印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》的通知中要求，中央組織部應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門對(duì)條例貫徹落實(shí)情況加強(qiáng)督促指導(dǎo)，確保條例得到有效實(shí)施。［10］

（四）對(duì)黨內(nèi)法規(guī)所涉工作的監(jiān)督檢查作出規(guī)定

有些黨內(nèi)法規(guī)未對(duì)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查加以規(guī)定，但明確了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)所涉工作進(jìn)行監(jiān)督檢查的基本要求。比如，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議2016年10月27日通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，黨委（黨組）、紀(jì)委（紀(jì)檢組）負(fù)責(zé)對(duì)履行黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；［7］1270-1276中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2016年11月30日印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》規(guī)定，“上級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況進(jìn)行定期督查、專項(xiàng)督查”。［7］483

除上述四種類型外，其他黨內(nèi)法規(guī)以及相關(guān)規(guī)范性文件則對(duì)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查未作明確規(guī)定。對(duì)照黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度所擔(dān)承的重要使命，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有制度規(guī)定尚難以適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查工作的現(xiàn)實(shí)需要，亟待加以規(guī)范。

三、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的基本模式

（一）一元制、二元制與多元制監(jiān)督檢查模式

根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查主體的數(shù)量，可以將其分為一元制、二元制與多元制三種模式。一元制模式指的是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查主體為某一個(gè)或某一類主體的監(jiān)督檢查模式。如，《干部教育培訓(xùn)工作條例（試行）》規(guī)定，“干部教育培訓(xùn)主管部門按照干部管理權(quán)限，會(huì)同有關(guān)部門對(duì)干部教育培訓(xùn)工作和貫徹執(zhí)行本條例情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”［8］319；《中國(guó)共產(chǎn)黨黨旗黨徽制作和使用的若干規(guī)定》規(guī)定，“黨的各級(jí)組織應(yīng)對(duì)本規(guī)定的執(zhí)行情況經(jīng)常進(jìn)行監(jiān)督檢查”［11］68；中共中央紀(jì)委《關(guān)于印發(fā)〈（中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政準(zhǔn)則）實(shí)施辦法〉的通知》規(guī)定，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)《廉政準(zhǔn)則》和《實(shí)施辦法》貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查［9］552。二元制模式指的是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查主體為兩個(gè)或兩類主體的監(jiān)督檢查模式。如，根據(jù)《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，“各級(jí)黨委和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)要定期檢查本準(zhǔn)則的執(zhí)行情況”［3］41；根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》，上級(jí)黨的委員會(huì)與紀(jì)律檢查委員會(huì)承擔(dān)監(jiān)督條例實(shí)施的責(zé)任［3］212；根據(jù)中共中央《關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例〉的通知》，各級(jí)黨委（黨組）與黨的教育工作委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)條例貫徹執(zhí)行情況開展監(jiān)督檢查［9］334。多元制模式指的是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查主體為三個(gè)或三類及以上的主體的監(jiān)督檢查模式。如，根據(jù)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》，各級(jí)黨委、政府及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門均負(fù)有對(duì)規(guī)定執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的職責(zé)［11］266；《中國(guó)共產(chǎn)黨地方選舉工作條例》則規(guī)定，條例的監(jiān)督實(shí)施主體為黨的中央委員會(huì)、地方各級(jí)委員會(huì)以及紀(jì)律檢查委員會(huì)。［3］193-194

（二）業(yè)務(wù)部門、專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與主體監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查模式

根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查主體的性質(zhì)，可以將其區(qū)分為業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的模式、專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的模式與主體監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的模式。

一是黨內(nèi)法規(guī)所涉業(yè)務(wù)部門監(jiān)督檢查模式。有些黨內(nèi)法規(guī)根據(jù)“業(yè)務(wù)誰主管、監(jiān)督檢查誰負(fù)責(zé)”的原則設(shè)定了由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查的模式。如，《干部教育培訓(xùn)工作條例（試行）》規(guī)定，干部教育培訓(xùn)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)該條例執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。二是專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查模式。根據(jù)黨章及《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)。有些黨內(nèi)法規(guī)將黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)這一黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)確定為黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查主體。在黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范對(duì)象并非紀(jì)律檢查方面工作的情況下，此種模式即屬專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查模式；如黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范對(duì)象是紀(jì)律檢查方面工作，則應(yīng)屬業(yè)務(wù)部門監(jiān)督檢查模式。譬如，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》要求黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)要定期檢查該準(zhǔn)則執(zhí)行情況的規(guī)定即屬此種模式。在實(shí)踐中，黨的督促檢查機(jī)構(gòu)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況所開展的監(jiān)督檢查亦應(yīng)屬于此種模式。三是主體監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查模式。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，在黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任體系中，黨委（黨組）負(fù)有主體監(jiān)督責(zé)任。有些黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，由各級(jí)黨委（黨組）負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督檢查，此種模式即為主體監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查模式。如，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》所規(guī)定的各級(jí)黨委要對(duì)該條例進(jìn)行監(jiān)督檢查即屬此種模式。

（三）定期、專項(xiàng)與聯(lián)合監(jiān)督檢查模式

根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的方式，可以將其分為定期監(jiān)督檢查模式、專項(xiàng)監(jiān)督檢查模式與聯(lián)合監(jiān)督檢查模式。一是定期監(jiān)督檢查模式，指的是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)按照一定周期，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況所進(jìn)行的監(jiān)督檢查。比如，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》，黨委常委會(huì)每年對(duì)條例的執(zhí)行情況應(yīng)至少檢查一次。黨委常委會(huì)每年對(duì)條例執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查即屬定期監(jiān)督檢查模式。二是專項(xiàng)監(jiān)督檢查模式。在黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后，有關(guān)機(jī)構(gòu)為了解其實(shí)施情況所開展的監(jiān)督檢查屬于專項(xiàng)監(jiān)督檢查模式。譬如，在《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》出臺(tái)后，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)對(duì)等其實(shí)施情況所開展的監(jiān)督檢查即屬專項(xiàng)監(jiān)督檢查模式。專項(xiàng)監(jiān)督檢查模式常見于對(duì)新頒布實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督檢查。如，在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》修訂后，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)即對(duì)該法規(guī)實(shí)施情況組織開展了專項(xiàng)檢查工作。［12］52三是聯(lián)合監(jiān)督檢查模式，指的是多個(gè)主體聯(lián)合開展黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查，或?qū)h內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況以及其他事項(xiàng)一并進(jìn)行監(jiān)督檢查的模式，分別對(duì)應(yīng)主體聯(lián)合和對(duì)象合并兩種黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查模式。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況往往涉及多個(gè)部門，或與其他工作緊密關(guān)聯(lián)。因此，聯(lián)合監(jiān)督檢查模式在實(shí)踐中被廣泛采用。

四、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度的主要問題

（一）黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度定位不清

黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查與黨的監(jiān)督檢查、督促檢查、黨內(nèi)監(jiān)督等制度與工作均存在交叉，相互間的邊界、關(guān)系尚不明晰。這進(jìn)而導(dǎo)致，各級(jí)黨組織、黨員以及社會(huì)公眾對(duì)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查多缺乏明確認(rèn)知，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的重要意義與獨(dú)特價(jià)值重視不夠。

（二）黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度尚不健全

第一，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的專門制度規(guī)范缺失。中國(guó)共產(chǎn)黨一直高度重視監(jiān)督檢查、督促檢查工作，僅1999年以來就先后印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)督促檢查工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨委督促檢查工作的意見》《關(guān)于建立健全中央重大決策部署貫徹執(zhí)行情況監(jiān)督檢查機(jī)制的意見》《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見》等黨內(nèi)規(guī)范性文件，對(duì)督促檢查、監(jiān)督檢查工作予以規(guī)范。然而，在上述規(guī)范性文件中，并未明確提出黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查或督促檢查的問題。時(shí)至2019年，中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》開始對(duì)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查問題作出較為明確的規(guī)定，對(duì)完善黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度將產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。同時(shí)也應(yīng)看到，該規(guī)定以規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制為主要目的，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的規(guī)定也局限于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的范圍，與黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度化的要求尚相距甚遠(yuǎn)。其他有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的規(guī)定則散見于各黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件中，呈現(xiàn)失之于散、碎片化的特征，各規(guī)定之間缺乏協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，亟待制定一部統(tǒng)一的監(jiān)督檢查黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件予以規(guī)范。第二，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查主體制度不健全。一方面，僅有部分黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的主體；另一方面，大部分規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有規(guī)定具體的監(jiān)督檢查責(zé)任主體、具體標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施程序等，可操作性不強(qiáng)。有學(xué)者也提出，“各級(jí)黨組織和機(jī)構(gòu)中都沒有獨(dú)立的、專職的監(jiān)督機(jī)關(guān)或監(jiān)督部門，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督職責(zé)無法落實(shí)，也無法常態(tài)化”。［13］99另外，有些黨內(nèi)法規(guī)所設(shè)定的監(jiān)督檢查主體與執(zhí)行主體合一，容易陷入自我監(jiān)督乏力的困局，并使監(jiān)督檢查效果大打折扣。從黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的實(shí)踐來看，省級(jí)黨委，黨委辦公廳（室）等黨內(nèi)督查機(jī)構(gòu)，省委辦公廳法規(guī)室等黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，紀(jì)委、紀(jì)檢組等黨的紀(jì)律檢查、黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)構(gòu)均圍繞黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況開展過監(jiān)督檢查工作，監(jiān)督檢查主體呈現(xiàn)分散化特征，尚未形成監(jiān)督合力。第三，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查方式有待完善。黨中央明確提出應(yīng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況加強(qiáng)聯(lián)合督查、專項(xiàng)督查與定期督查，各地在黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查實(shí)踐中也多采用了上述監(jiān)督檢查方式，但是各項(xiàng)監(jiān)督檢查方式的具體運(yùn)行機(jī)制不夠健全，協(xié)作效應(yīng)尚未得到充分體現(xiàn)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的體制機(jī)制還不完善

一是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的重點(diǎn)不夠突出。在黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查實(shí)踐中，有關(guān)機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督檢查的重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)主要包括黨的章程、《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等，監(jiān)督檢查的內(nèi)容則涉及黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)宣傳、貫徹執(zhí)行、學(xué)習(xí)效果和問題查處等情況。除此之外，黨中央、中央紀(jì)委、中央各部門以及省級(jí)黨委尚需根據(jù)黨的執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)需要，明確應(yīng)對(duì)哪些黨內(nèi)法規(guī)、哪些重點(diǎn)事項(xiàng)予以監(jiān)督檢查。二是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查與相關(guān)制度的協(xié)同效應(yīng)發(fā)揮不夠。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查與黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)系尚未厘清，與黨的督促檢查、巡視巡察等相關(guān)制度融合不夠，尚未展現(xiàn)出應(yīng)有的顯示度，產(chǎn)生相應(yīng)的制度協(xié)同效應(yīng)。三是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的配套制度尚不健全。有些地方將黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查情況作為干部考核、選拔、任用的重要參考，有些地方則缺乏相應(yīng)配套機(jī)制，忽視了對(duì)監(jiān)督檢查結(jié)果的運(yùn)用，影響了黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查工作的權(quán)威與實(shí)效性。

五、完善黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度的基本路徑

（一）合理定位黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度

黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查涉及黨內(nèi)監(jiān)督與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域。就黨內(nèi)權(quán)力配置而言，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查屬于廣義黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)力的范疇，應(yīng)當(dāng)恪守權(quán)力法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本原則，踐行“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究”［2］199的基本要求，既要強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查權(quán)力的設(shè)定要有明確的黨章等黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，堅(jiān)持法無授權(quán)不可為；又要強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查權(quán)與黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)、實(shí)施權(quán)尤其是執(zhí)行權(quán)的協(xié)調(diào)發(fā)展，落實(shí)法定職責(zé)必須為的基本要求，在黨內(nèi)法規(guī)制度運(yùn)行中發(fā)揮應(yīng)有作用。從全面從嚴(yán)治黨的時(shí)代背景來看，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查在深入推進(jìn)制度治黨與依規(guī)治黨中具有不可替代的重要價(jià)值，既承擔(dān)著提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的重要使命，又可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度自身的缺陷與不足，為黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋提供重要參考。2019年，中共中央辦公廳在其印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》中明確了新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)督查檢查考核工作的具體要求。健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度，亦應(yīng)遵循上述文件精神，聚焦黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施中存在的突出問題，建立健全科學(xué)、系統(tǒng)、全面的監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)，突出監(jiān)督檢查工作實(shí)效，力戒形式主義、官僚主義?？傮w講來，要確立黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查職責(zé)獨(dú)立與工作融合相統(tǒng)一的權(quán)力配置原則，既將黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查確立為有關(guān)部門的一項(xiàng)具體職責(zé)，又要避免加重各級(jí)黨組織尤其是基層黨組織的監(jiān)督檢查負(fù)擔(dān)。

（二）完善黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度體系

要系統(tǒng)總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)專門的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件，明確黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的責(zé)任主體、體制機(jī)制、方式方法與激勵(lì)保障機(jī)制等。首先，要健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查主體制度。要重點(diǎn)完善多主體共同參與的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督督查機(jī)制和針對(duì)不同監(jiān)督檢查對(duì)象的聯(lián)合督查機(jī)制，以發(fā)揮監(jiān)督檢查制度的最大效能。同時(shí)，為避免加重各級(jí)黨組織負(fù)擔(dān)，要在黨中央確定的督查體制中合理配置黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查權(quán)責(zé)，確保監(jiān)督檢查既有顯示度，又不重復(fù)。其次，應(yīng)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)類型，健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查責(zé)任制。對(duì)不同類型、不同層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)，要分別明確黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查責(zé)任主體與牽頭負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)督檢查的具體職責(zé)范圍；要整合黨內(nèi)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)與資源，建立健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)與黨內(nèi)督促檢查機(jī)構(gòu)、黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)構(gòu)、黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)的分工協(xié)作體制，以最小的制度成本，發(fā)揮最大制度績(jī)效。再次，要完善黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查報(bào)告制度。要將黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查情況在一定范圍內(nèi)公開，加大宣傳力度，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。黨的十八大以來，黨中央著力打造了落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神這一制度建設(shè)樣板，其采取的點(diǎn)名道姓通報(bào)等做法警示作用強(qiáng)，廣受人民群眾好評(píng)。強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查，要有效汲取中央八項(xiàng)規(guī)定精神督查的制度經(jīng)驗(yàn)，以公開促監(jiān)督，確保黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況在陽光下接受監(jiān)督。最后，應(yīng)健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查結(jié)果應(yīng)用制度。一方面，要健全問責(zé)機(jī)制，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)糾正、處置，并予以問責(zé)；另一方面，要強(qiáng)化對(duì)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查工作的考核評(píng)估，將監(jiān)督檢查結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政責(zé)任制考核、干部選拔任用的重要依據(jù)。

（三）健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查體制機(jī)制

其一，積極推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查與黨內(nèi)督促檢查制度、巡視巡察制度、民主生活會(huì)制度等有機(jī)融合，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度的顯示度，使黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查在依規(guī)治黨和全面從嚴(yán)治黨中發(fā)揮更大作用。其二，制定黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的規(guī)劃計(jì)劃。黨中央、中央紀(jì)委、中央各部門以及各省級(jí)省委以及黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查責(zé)任機(jī)構(gòu)應(yīng)制定黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的規(guī)劃計(jì)劃，明確開展監(jiān)督檢查的重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)、重點(diǎn)區(qū)域與重點(diǎn)機(jī)構(gòu)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施情況開展精準(zhǔn)監(jiān)督檢查。其三，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查與黨內(nèi)組織監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督、民主監(jiān)督，以及群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，有效激發(fā)各方監(jiān)督主體的監(jiān)督動(dòng)能，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督資源的統(tǒng)合效應(yīng)與黨外監(jiān)督的積極作用，避免陷入對(duì)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的路徑依賴?yán)Ь常餐χ贫戎吸h和依規(guī)治黨水平提升。其四，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查隊(duì)伍建設(shè)。既要重點(diǎn)培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查專門人才，又要著力建設(shè)一支專兼結(jié)合的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查隊(duì)伍，并加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高監(jiān)督檢查隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力和監(jiān)督檢查水平，為黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查提供有力的組織保障。

六、結(jié)語

立足全面從嚴(yán)治黨制度化的戰(zhàn)略目標(biāo)，面對(duì)管黨治黨的新形勢(shì)、新情況、新問題，健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度、進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查工作已然成為當(dāng)務(wù)之急。由此，即需要不斷提高黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度供給水平，健全黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查與黨內(nèi)督促檢查、巡視巡察等各項(xiàng)制度的有機(jī)融合，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查與黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，著力提升黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化與實(shí)效性水平，力促黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度在深入推進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨與全面從嚴(yán)治黨中發(fā)揮更大作用與應(yīng)有價(jià)值。