企業(yè)環(huán)境信息公開法治路徑建構(gòu)

陳積敏，江林升

（南京森林警察學(xué)院 生態(tài)環(huán)境法治研究中心，江蘇 南京 210023）

中共十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被提升到前所未有的國家戰(zhàn)略高度。企業(yè)作為社會主義市場經(jīng)濟的主要生產(chǎn)者和參與者，理應(yīng)融入生態(tài)文明建設(shè)的行列。[1]然而，企業(yè)始終在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和追逐經(jīng)濟利潤之間尋找“納什均衡點”。當(dāng)前經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型陣痛，深刻影響著企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略。為了在夾縫中求生存，一些企業(yè)仍舊頂風(fēng)作案，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，比如2010年以來，上市公司江蘇輝豐生物農(nóng)業(yè)股份有限公司持續(xù)性地偷排高濃度廢水（以下簡稱“輝豐公司環(huán)境違法案）”，直到近日被生態(tài)環(huán)境部和證監(jiān)會聯(lián)合督辦查處。在“輝豐公司環(huán)境違法案”的發(fā)展歷程中，民眾不斷舉報污染行為，主管部門選擇性地忽視，當(dāng)?shù)丨h(huán)境受到長期嚴(yán)重地破壞。盡管輝豐公司受到法律的制裁，但也無法填平環(huán)境和當(dāng)?shù)孛癖娛艿降膶嶋H影響。環(huán)境問題所造成的損害不單單是即時性，更會產(chǎn)生代際性不利影響。[2]由此可見，在環(huán)境保護(hù)中，相比于事后制裁，預(yù)防性手段更具實效性。行之有效的預(yù)防性手段正是企業(yè)環(huán)境信息公開。本文試圖在企業(yè)環(huán)境信息公開的制度功能基礎(chǔ)上，探尋企業(yè)環(huán)境信息公開存在的諸多問題，并富有針對性地提出相應(yīng)地改進(jìn)建議。

一、企業(yè)環(huán)境信息公開的制度功能

環(huán)境問題的產(chǎn)生不僅僅由于企業(yè)單方污染行為，也與政府的管理行為密切相關(guān)。環(huán)境信息公開制度作為回應(yīng)環(huán)境問題的一種手段，其旨在修正政府監(jiān)管失靈和矯正企業(yè)的逐利性。

（一）修正政府監(jiān)管失靈

政府監(jiān)管失靈是建立在政府和市場的二元結(jié)構(gòu)中，強調(diào)政府所進(jìn)行的活動或采用的干預(yù)措施缺乏效率。政府監(jiān)管失靈是西方經(jīng)濟學(xué)界對于二戰(zhàn)以后政府過度干預(yù)市場的一種批判和反思理論。[3]在過去的二十年，中國處于經(jīng)濟發(fā)展的高速期，環(huán)境問題也隨之而來。從結(jié)果導(dǎo)向觀之，政府沒有處理和平衡好經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。也就是說，盡管政府采取各種手段防控企業(yè)污染行為，但是沒有實現(xiàn)良好的治理效果。[4]政府在環(huán)境問題中的監(jiān)管失靈體現(xiàn)在以下幾點：

第一，執(zhí)法權(quán)限分散造成效率低下。督查環(huán)境問題涉及多個部門，包括環(huán)保、市場監(jiān)管、城市管理等。多部門聯(lián)合執(zhí)法是破解環(huán)境問題中“九龍治水”的一種機制。多部門聯(lián)合執(zhí)法并非常態(tài)化的執(zhí)法機制。在環(huán)保領(lǐng)域的日常執(zhí)法中，部門之間受到多重因素影響，可能無法及時發(fā)現(xiàn)和查實環(huán)境污染行為，比如部門間的利益糾葛、部門間的專業(yè)化壁壘、部門之間缺乏違法線索移送機制等。

第二，無效的管理造成環(huán)境問題持續(xù)存在。環(huán)境污染問題的判定具有高度技術(shù)性和政策性。一旦企業(yè)沒有達(dá)到法律規(guī)定的更嚴(yán)苛的實質(zhì)性處罰標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)通常會無視環(huán)保部門責(zé)令改正的行政命令。[5]一方面，環(huán)境問題難以得到實際的解決，保障公眾宜居的生活環(huán)境。另一方面，大量的執(zhí)法資源被浪費，挫傷基層執(zhí)法人員的積極性。

第三，企業(yè)和政府共謀產(chǎn)生環(huán)境破壞的風(fēng)險。“規(guī)制俘獲”通常指政府在政策和標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，受到經(jīng)濟利益、聲譽等激勵，形成有利于利益集團的政策。[6]在中國環(huán)保實踐中，規(guī)制俘獲現(xiàn)象通常發(fā)生在執(zhí)法領(lǐng)域，地方政府受到企業(yè)稅收、領(lǐng)導(dǎo)人個體意志等影響，對污染企業(yè)一路開綠燈，犧牲地方環(huán)境生態(tài)利益。

由此可見，政府監(jiān)管失靈的表現(xiàn)形式是多樣的，細(xì)究失靈的原因主要源于政府與企業(yè)之間的信息不對稱。企業(yè)是環(huán)境信息的掌控者，搜集企業(yè)相關(guān)的環(huán)境信息是政府監(jiān)管的前提。囿于執(zhí)法力量的有限，政府部門無法持續(xù)性地通過行政檢查，收集企業(yè)的環(huán)境信息。[7]此外，企業(yè)會通過相應(yīng)的技術(shù)處理，偽造超過規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境信息，以應(yīng)對政府的例行檢查。企業(yè)主動公開環(huán)境信息一定程度上能消弭信息的不對稱：從宏觀角度而言，政府通過對企業(yè)信息的收集和研判，對產(chǎn)能低下的企業(yè)予以淘汰，對污染嚴(yán)重的企業(yè)予以淘汰，從而達(dá)到宏觀調(diào)控的目的。從微觀角度而言，政府通過企業(yè)公開的環(huán)境信息，能夠動態(tài)地、直觀地了解企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的影響，防范企業(yè)污染生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險。

（二）踐行企業(yè)的社會責(zé)任

工業(yè)化進(jìn)程中，環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，其間出現(xiàn)的企業(yè)自然成了環(huán)境問題的“罪魁禍?zhǔn)住薄Ｓ绕涫谴笮推髽I(yè)借助技術(shù)壟斷、資源獨占等，一味片面地追尋利益最大化，無視保護(hù)生存生活環(huán)境的需求。肇始于19世紀(jì)末，臻于二戰(zhàn)前后的企業(yè)社會責(zé)任理論，旗幟鮮明地向企業(yè)的逐利性開火，呼吁企業(yè)積極追尋實現(xiàn)其他社會目標(biāo)。社會責(zé)任理論的后繼者卡羅爾提出社會責(zé)任理論的責(zé)任層次，按照責(zé)任重要性次序分為經(jīng)濟責(zé)任、法律責(zé)任、倫理責(zé)任、自由選擇性服務(wù)責(zé)任。[8]依托于卡羅爾的理論，思考環(huán)境生態(tài)保護(hù)目標(biāo)在企業(yè)社會責(zé)任中的性質(zhì)和定位。

首先，環(huán)境生態(tài)保護(hù)目標(biāo)是企業(yè)應(yīng)恪守的法律責(zé)任。1989年實施的《環(huán)境保護(hù)法》早已明確企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。21世紀(jì)前后的二十年，中國側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展，一定程度上破壞了生態(tài)環(huán)境。同時，法律對于企業(yè)破壞環(huán)境的懲戒力度有限，企業(yè)違法成本較低，污染環(huán)境行為屢禁不止。2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修改引入了環(huán)境民事公益訴訟制度，提升了破壞環(huán)境的成本，標(biāo)志著中國進(jìn)入嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境階段，典型的例證是泰興天價處罰案。[9]2011年至2013年，江蘇泰興六家化工企業(yè)將2萬噸廢棄硫酸傾倒入河。修法后，六家企業(yè)被提起公益訴訟，最終判賠承擔(dān)人民幣2．15億元的生態(tài)修復(fù)費用。

其次，環(huán)境生態(tài)保護(hù)目標(biāo)是企業(yè)應(yīng)遵循的倫理規(guī)范。企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任是我國傳統(tǒng)價值觀約束的結(jié)果。我國傳統(tǒng)價值觀強調(diào)人與自然的和諧共生，進(jìn)而產(chǎn)生天人合一的理念。企業(yè)在其生產(chǎn)活動中應(yīng)當(dāng)考慮到環(huán)境承載能力以及社會整體繼續(xù)發(fā)展的權(quán)利，也不能危及社會公共利益。

最后，環(huán)境生態(tài)保護(hù)目標(biāo)應(yīng)是企業(yè)自我選擇遵守的目標(biāo)。市場經(jīng)濟中，良好的信譽是企業(yè)的立足之本。[10]一旦企業(yè)產(chǎn)生環(huán)境污染事件，經(jīng)過媒體曝光和發(fā)酵，民眾通常會在一定時間內(nèi)抵觸相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品或提供的服務(wù)。目前，世界大多數(shù)500強企業(yè)已經(jīng)建立起對重要文件公開制度，這些對于企業(yè)獲得公眾支持從而獲取利潤是起到正面作用的。

保護(hù)生態(tài)環(huán)境是企業(yè)多重社會責(zé)任的目標(biāo)所在。環(huán)境信息公開是實現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的重要手段。一方面，環(huán)境信息的公開有助于促進(jìn)企業(yè)的透明化運作，打破企業(yè)運作中的技術(shù)壟斷，形成外部的約束條件。另一方面，通過環(huán)境信息公開，公眾了解各企業(yè)相關(guān)信息從而維護(hù)自身權(quán)益。尤其是發(fā)生環(huán)境侵權(quán)時，企業(yè)公開的環(huán)境信息是公眾維權(quán)的基礎(chǔ)。[11]

綜上所述，企業(yè)環(huán)境信息公開制度彌補了政府監(jiān)管失靈，有助消弭企業(yè)追逐私利的片面性，形成政府、企業(yè)、民眾多方參與的環(huán)境治理新格局。

二、企業(yè)環(huán)境信息公開的多重難題

2008年實施的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法（試行）》”）是中國第一個中央專門規(guī)定環(huán)境信息公開的規(guī)范，既包括政府環(huán)境信息公開制度，也涵蓋企業(yè)環(huán)境信息公開制度。為了落實2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于重點污染企業(yè)環(huán)境信息公開的制度設(shè)計，原環(huán)保部于2015年出臺《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》（以下簡稱“《辦法》”），這是第一部專門規(guī)定企業(yè)環(huán)境信息公開的部門規(guī)章。從零星式立法走向?qū)ｉT化立法，企業(yè)環(huán)境信息公開制度的地位和意義不言而喻。[12]在新時代的生態(tài)環(huán)保政策要求下，企業(yè)環(huán)境信息公開制度在可操性和實用性上還有待進(jìn)一步提升。

（一）義務(wù)主體的有限性

企業(yè)環(huán)境信息公開采取自愿公開和強制公開相結(jié)合的方式，相關(guān)法律規(guī)范對強制公開的企業(yè)主體予以規(guī)定?！掇k法（試行）》限定“兩超企業(yè)”作為企業(yè)環(huán)境信息強制公開的主體，包括超過地方排放標(biāo)準(zhǔn)的污染物排放企業(yè)以及污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)?！董h(huán)境保護(hù)法》則概括性地將強制公開主體規(guī)定為重點排污單位?！掇k法》采取列舉和兜底的方式明確《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的重點排污單位范疇。但是與《辦法（試行）》采取的羈束性立法方式不同，《辦法》對于重點排污單位的規(guī)定賦予環(huán)保部門較大的裁量空間，比如環(huán)保部門認(rèn)定的重點監(jiān)控企業(yè)，可能對環(huán)境敏感區(qū)造成較大影響。無論是“重點”還是“較大影響”都屬于不確定概念，語義的核心內(nèi)涵和外延皆難以確定。[13]換言之，地方環(huán)保部門對于重點污染單位的認(rèn)定具有較強的意志性，容易造成認(rèn)定結(jié)果的恣意和武斷。

從現(xiàn)有規(guī)范來看，環(huán)境信息強制公開的義務(wù)主體有限，主要以達(dá)到法律容忍排污界限和潛在污染環(huán)境可能性的企業(yè)為主。這一制度的構(gòu)造具有以下弊端：

一是立法的不平等?！豆痉ā返?條明確規(guī)定公司開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，需要承擔(dān)社會責(zé)任。維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)環(huán)境是社會責(zé)任的一大目標(biāo)。該條并沒有區(qū)分承擔(dān)社會責(zé)任的主體，而是一律平等適用于各種類型的公司。立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)平等對待原則，差別對待應(yīng)具備充分合理的理由。[14]環(huán)境信息公開區(qū)分主動公開和強制公開的分類，可能考慮到企業(yè)經(jīng)營成本，執(zhí)法監(jiān)管難度等因素。但是上述考量的因素與環(huán)境污染的結(jié)果孰輕孰重，不是全有或全無的結(jié)論。甚至，在當(dāng)前嚴(yán)格的環(huán)保態(tài)勢下，上述考量因素?zé)o法成為合理差別對待的理由。

二是忽視環(huán)境污染的動態(tài)性。以是否為重點污染單位作為環(huán)境信息強制公開主體的區(qū)分界限，具有一定的局限性。生產(chǎn)單位是否達(dá)到重點污染程度，往往采取量化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。位于重點污染量化臨界線的單位，同樣具有巨大的潛在污染環(huán)境風(fēng)險。一方面，囿于監(jiān)控技術(shù)的有限性，部分污染物可能難以被監(jiān)測。另一方面，排污行為是動態(tài)持續(xù)性的過程，某些時間段的排污量可能會超過重點污染的臨界線。因此，一刀切的環(huán)境信息強制公開主體的認(rèn)定方式會導(dǎo)致部分污染企業(yè)逃脫事先信息預(yù)防監(jiān)控。

三是違背預(yù)防為主的環(huán)保立法政策?！董h(huán)境保護(hù)法》第五條明確了環(huán)境保護(hù)堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主的原則。治理污染的成本是巨大的，甚至有些生態(tài)破壞是不可逆及不可修復(fù)的。[15]為了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良好保護(hù)和維持，應(yīng)當(dāng)強化對所有生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境信息監(jiān)管，而不應(yīng)僅選擇重點污染單位。

（二）公開內(nèi)容的模糊化

企業(yè)環(huán)境信息公開制度的效果取決于公開內(nèi)容的全面性和準(zhǔn)確性。公開事項和公開程度構(gòu)成了公開內(nèi)容。梳理當(dāng)前關(guān)于公開內(nèi)容的制度設(shè)計，不難發(fā)現(xiàn)存在諸多的不合理之處：

一是公開事項尚未統(tǒng)一。相較于《環(huán)保法》和《辦法（試行）》，《辦法》中對于企業(yè)環(huán)境信息強制公開事項首次采取“列舉+兜底”式立法技術(shù)。開放式的立法不僅給信息公開制度未來發(fā)展和完善留下足夠空間，也提高了環(huán)保行政的靈活性。地方政府在執(zhí)行環(huán)境信息公開制度時，可以根據(jù)地方環(huán)保治理需求，增加企業(yè)應(yīng)當(dāng)公開的環(huán)境信息。[16]但是，在備案審查漸趨完善的當(dāng)下，《辦法》實際上面臨合法性的詰問。《環(huán)保法》作為環(huán)保領(lǐng)域的基本法，其對于企業(yè)應(yīng)當(dāng)公開的環(huán)境信息采取封閉式列舉，并且沒有采取委任立法的模式，交由環(huán)保部門進(jìn)一步規(guī)定和細(xì)化公開的環(huán)境信息。由此，《辦法》中對于應(yīng)當(dāng)公開信息的擴充，有缺乏上位法依據(jù)和增設(shè)企業(yè)義務(wù)之嫌，比如公開排放口數(shù)量和分布情況、環(huán)保行政許可等情況。相對應(yīng)地，《辦法》中對于未履行環(huán)境信息公開義務(wù)的企業(yè)實施相應(yīng)的處罰，也存在缺乏依據(jù)，增設(shè)處罰的風(fēng)險。[17]另外，對于非強制公開主體的信息公開范圍，《辦法》僅規(guī)定了參照強制公開信息范圍。

二是公開程度依靠企業(yè)自律。對于強制公開的信息程度，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，企業(yè)僅需向主管部門備案公開的內(nèi)容，主管部門無須進(jìn)行審查。除了明定公開的環(huán)境信息，《辦法》中還規(guī)定國家鼓勵企事業(yè)單位公開“有利于保護(hù)生態(tài)、防治污染、履行社會環(huán)境責(zé)任的相關(guān)信息?！边@就意味著其余與環(huán)保相關(guān)的信息，完全由企業(yè)自主決定公開哪些內(nèi)容，決定公開的程度，由此會導(dǎo)致企業(yè)發(fā)布虛假、片面的環(huán)境信息。甚至，實踐中，有些企業(yè)出于自身需要也公開了部分的環(huán)境信息，但其公開的內(nèi)容晦澀難懂，采用專業(yè)術(shù)語加以應(yīng)付，或采用虛假的數(shù)據(jù)來欺騙公眾，導(dǎo)致其公布信息的質(zhì)量不高。

三是商業(yè)秘密的認(rèn)定存在困難。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)極有可能通過重點排污物所含的成分，推斷出企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的核心技術(shù)。[18]《辦法》中規(guī)定涉及到商業(yè)秘密的環(huán)境信息依法可以不公開?！掇k法（試行）》中則明確企業(yè)不能以商業(yè)秘密為借口，不公開應(yīng)當(dāng)強制公開的環(huán)境信息。不同的制度設(shè)計則是權(quán)衡商業(yè)秘密和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)后的選擇結(jié)果。商業(yè)秘密的范圍和判定主體是不明確的。企業(yè)一旦以商業(yè)秘密為由不公開環(huán)境信息，尤其是重點排污物的信息，環(huán)保部門是否有權(quán)要求企業(yè)提供相應(yīng)的證明資料，進(jìn)而審核是否符合商業(yè)秘密不公開的范疇。

由此可見，關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容，《環(huán)保法》中對于企業(yè)環(huán)境信息制度僅限于重點排污單位，并且規(guī)定較為原則性，也并沒有賦予下位法規(guī)范立法裁量空間。下位法規(guī)范僅能在上位法的框架下，以實用主義為導(dǎo)向，作出一定的變通規(guī)定。企業(yè)公開環(huán)境信息的內(nèi)容模糊化正是源于不同層級規(guī)范的規(guī)定存在抵牾，缺乏總攬性、邏輯周延的總體制度設(shè)計。

（三）效果確保手段的單一化

企業(yè)環(huán)境信息公開制度是借助于信息手段的事先監(jiān)管手段。監(jiān)管手段的實效性是評估監(jiān)管手段的重要測量指標(biāo)。[19]企業(yè)環(huán)境信息公開制度效果確保的手段不僅依賴于合理的法律責(zé)任設(shè)計，還需要有匹配的配套制度。從現(xiàn)有規(guī)范和實踐來看，目前的效果確保存在以下兩大難題：

一是以行政管理為主，缺乏行之有效的公眾參與機制。2007年，《辦法（試行）》早已將公眾參與寫入立法目的，隨后2015年《環(huán)保法》設(shè)立“信息公開和公眾參與”專章，并提出要“完善公眾參與程序”。但是，作為落實《環(huán)保法》的《辦法》卻沒有規(guī)定相應(yīng)的公眾參與程序。由此可見，公眾參與仍舊是一種口號式的理念，并沒有落到實處。[20]究其背后的原因是多樣的：首先，公眾參與和信息公開制度之間的關(guān)系尚未厘清?！掇k法（試行）》將信息公開定位為公眾參與的一種手段。公眾參與是信息公開制度的目標(biāo)。《環(huán)保法》則是將信息公開和公眾參與并列處理，互為表里。但在實踐中，公眾參與作為推動信息公開的一種手段，還沒有達(dá)成共識。其次，公眾參與制度設(shè)計難以細(xì)化。信息公開制度的公眾參與范圍和程度，需要考慮到多種多樣的因素，比如行政成本、社會風(fēng)險防控等，難以簡化處理。最后，政府仍習(xí)慣干預(yù)行政模式，不擅長運用與公眾的合作行政來實現(xiàn)監(jiān)管環(huán)境的模式。[21]

二是以懲戒手段為主，缺少激勵機制。以《環(huán)保法》和《辦法》為規(guī)范基礎(chǔ)，環(huán)保部門可以對沒有履行環(huán)境信息公開義務(wù)的企業(yè)處以罰款。囿于執(zhí)法力量有限和信息不對稱，政府部門難以對企業(yè)公開環(huán)境信息的狀況全面客觀地評估。此外，以罰款為義務(wù)擔(dān)保手段，會使得企業(yè)違法成本較低，逃避遵守環(huán)境信息公開的義務(wù)。

三、企業(yè)環(huán)境信息公開制度的完善

為了降低行政機關(guān)的執(zhí)法成本，減少生態(tài)環(huán)境污染行為，應(yīng)完善企業(yè)環(huán)境信息公開制度，讓其發(fā)揮其應(yīng)有功用。

（一）構(gòu)建獎懲并舉的責(zé)任機制

有力的懲戒手段能夠震懾違法行為，合理的激勵手段亦能引導(dǎo)行為人理性地向制度目標(biāo)靠攏。我國當(dāng)前企業(yè)環(huán)境信息公開的責(zé)任機制呈現(xiàn)威懾力不足，處罰手段單一的特征。此外，在強制公開和主動公開的框架下，主動公開制度只是宣示性的鼓勵規(guī)定，缺乏一定的激勵機制。在我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，一些企業(yè)出于擔(dān)心環(huán)境信息的公開會增加其商業(yè)風(fēng)險和經(jīng)營成本壓力，不愿意主動公開環(huán)境信息。這樣做的后果便是導(dǎo)致公眾缺乏對環(huán)境信息的了解，其本身也會給企業(yè)帶來一定的負(fù)面影響。因此，實施獎懲并舉的責(zé)任機制，有助于提升企業(yè)公開環(huán)境信息的效果，具體可以從以下幾個方面落實：

一是引入信用監(jiān)管手段，增設(shè)公開企業(yè)環(huán)境信息公開的紅黑名單。信用社會建設(shè)將個體、組織等行為與信譽密切掛鉤。[22]日前，環(huán)保領(lǐng)域已先后出臺《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）、《關(guān)于加強企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于對環(huán)保領(lǐng)域違法失信聯(lián)合懲戒備忘錄》，實現(xiàn)環(huán)保問題“一處失信，處處受限”。[23]實際上，早在2009年江浙滬環(huán)保廳聯(lián)合制定了《長江三角洲地區(qū)企業(yè)環(huán)境行為信息公開工作實施辦法（暫行）》和《長江三角洲地區(qū)企業(yè)環(huán)境行為信息評價標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》。無論是企業(yè)信用評級制度，還是聯(lián)合懲戒制度的落腳點都在于遏制違法行為。為了激勵企業(yè)主動公開環(huán)境信息，自我擴大環(huán)境信息的事項，鼓勵更多的企業(yè)加入信用評級，可以建立信用紅名單，與企業(yè)稅收等優(yōu)惠政策掛鉤。

二是加大懲戒力度，提高違法成本。一方面，增加企業(yè)未按規(guī)定公開信息的責(zé)任種類和責(zé)任主體。現(xiàn)有規(guī)范體系中，對于未按規(guī)定公開環(huán)境信息僅處罰單位，處罰種類限于罰款。為了督促企業(yè)負(fù)責(zé)人肩負(fù)主體責(zé)任，對于未按規(guī)定公開信息的處罰主體擴展至企業(yè)負(fù)責(zé)人，比如與企業(yè)負(fù)責(zé)人的個人信用掛鉤。此外，處罰種類不限于行政處罰，探索在必要條件下引入刑事處罰以及吊銷企業(yè)許可證等其他類型的行政處罰。另一方面，將“未按規(guī)定公開環(huán)境信息”作為認(rèn)定污染環(huán)境違法犯罪的考量因素。如果企業(yè)發(fā)生污染環(huán)境違法甚至犯罪行為，并且沒有按規(guī)定公開環(huán)境信息，應(yīng)從重處罰或者量刑。[24]

三是建立多樣化的激勵機制，鼓勵企業(yè)主動公開環(huán)境信息。地方政府，尤其是污染嚴(yán)重的地區(qū)，可以探索將企業(yè)公開信息與否，與土地、財政、人力等優(yōu)惠措施掛鉤，促進(jìn)企業(yè)能夠主動公開環(huán)境信息，從而使得公眾了解企業(yè)相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，更好促進(jìn)公眾在消費時選擇環(huán)保產(chǎn)品，形成生態(tài)生產(chǎn)與生態(tài)消費的良性互動。

（二）適度擴大企業(yè)環(huán)境信息公開的范圍

企業(yè)環(huán)境信息公開范圍關(guān)涉到環(huán)境信息公開制度能否有效預(yù)防環(huán)境污染行為的發(fā)生，包括了公開主體和公開事項兩個方面。

要求所有企業(yè)公開環(huán)境信息公開，顯然是不切實際的設(shè)想，但是目前我國的企業(yè)對環(huán)境信息予以強制公開的范圍限在“雙超”企業(yè)具有很強的局限性。有針對性地漸進(jìn)地將相關(guān)企業(yè)主體納入環(huán)境信息公開范疇是可取的，重點關(guān)注下列兩類主體：一是上市公司及公用事業(yè)單位。相關(guān)規(guī)范對于上市公司的環(huán)境信息公開仍采取強制和自愿公開雙軌制。[25]上市公司不僅在生產(chǎn)市場獲利，而且也可能在資本市場謀取利益。基于利益風(fēng)險共擔(dān)原則和保護(hù)少數(shù)股民的權(quán)益，上市公司應(yīng)當(dāng)強制公開環(huán)境信息。相應(yīng)地，公用事業(yè)單位涉及對公共資源的占有、開發(fā)和提供，承擔(dān)更強的公共責(zé)任，其中理應(yīng)包括對生態(tài)環(huán)境保護(hù)。故，公用事業(yè)單位也應(yīng)當(dāng)被納入強制公開環(huán)境信息的范圍；二是采取潛在影響環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)界定強制公開主體，尤其是能源、化學(xué)工程、食品藥品制造業(yè)、機械制造、公共主體性質(zhì)的相關(guān)企業(yè)。對于這類企業(yè)的信息公開應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，基于企業(yè)的生產(chǎn)領(lǐng)域、產(chǎn)品性能等區(qū)別要求公開信息的種類和程度，從而達(dá)到既促進(jìn)水環(huán)境信息公開的目的，又能維護(hù)企業(yè)本身利益的目的。[26]

在公開事項上，應(yīng)當(dāng)以公開為原則，不公開為例，嚴(yán)格界定商業(yè)秘密范疇。企業(yè)周邊的環(huán)境信息也應(yīng)列入公開的范圍。企業(yè)為了降低運行成本，一般會采用環(huán)境成本外化的手段，實現(xiàn)自身利益的最大化。如果我們放任企業(yè)將內(nèi)部成本外部化，不僅會威脅到企業(yè)周邊的生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)重時還可能危及公共安全。國家環(huán)保部門早在2003年發(fā)布《國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的公告》，明確要求對于企業(yè)的信息公開應(yīng)當(dāng)拓展到其外部環(huán)境。由于文件不具有較強的法律約束力，難以實現(xiàn)預(yù)期效果。[27]在不公開的事項上，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注涉及商業(yè)秘密的環(huán)境信息。商業(yè)秘密是企業(yè)的利潤來源，具有獨立的經(jīng)濟價值，相關(guān)企業(yè)內(nèi)部規(guī)章都通過管理制度予以嚴(yán)格保密。世界范圍內(nèi)普遍認(rèn)同商業(yè)秘密應(yīng)當(dāng)保護(hù)。然而在環(huán)境信息的公開中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定商業(yè)秘密的范圍，不能讓企業(yè)以商業(yè)秘密為由，隱瞞或不公開相關(guān)與公眾利益有關(guān)的環(huán)境信息。[28]為了做好商業(yè)秘密的認(rèn)定工作，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的配套機制，比如可以采取環(huán)保部門組建內(nèi)部專家審核機制。此外，環(huán)保部門亦可采取更為靈活、成本更低的柔性方式，比如與相關(guān)企業(yè)簽訂承諾協(xié)議，企業(yè)以信譽等擔(dān)保不公開的環(huán)境信息確屬于商業(yè)秘密。一旦日后發(fā)現(xiàn)企業(yè)不公開的環(huán)境信息不屬于商業(yè)秘密，政府可以依托協(xié)議約定的追責(zé)方式追究企業(yè)責(zé)任。

（三）拓寬公眾參與監(jiān)督機制

《環(huán)保法》明確規(guī)定完善公眾參與程序?；貧w到企業(yè)環(huán)境信息公開制度，公眾參與的落腳點應(yīng)當(dāng)是充分保障公眾環(huán)境知情權(quán)。從國際立法和實踐來看，《奧胡斯公約》通過規(guī)定司法救濟、行政救濟和第三方仲裁機構(gòu)，切實保障公民環(huán)境知情權(quán)。[29]在我國的憲制框架下，企業(yè)環(huán)境信息公開中的公眾參與可以從以下幾個方面保障：

一是立法明確合理有序的環(huán)境違法行為有獎舉報制度。當(dāng)前，有獎舉報制度通常僅在規(guī)范性文件中明確，不具有強有力的法律拘束力。《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》首次在地方性法規(guī)中規(guī)定環(huán)境違法行為的有獎舉報，充分調(diào)動了公眾參與環(huán)境治理的積極性。在有獎舉報制度的設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)做好舉報人的個人信息保護(hù)工作，避免受到企業(yè)的打擊報復(fù)。同時，有獎舉報制度也應(yīng)當(dāng)區(qū)分惡意打擊和合理舉報，防止無謂地增加行政執(zhí)法成本，也擾亂企業(yè)正常運作秩序。

二是建立民間信息監(jiān)察員制度，做好與民間河長的制度銜接。產(chǎn)業(yè)術(shù)語和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，成為公眾參與監(jiān)督企業(yè)環(huán)境信息公開的一大壁壘。通過聘請具有專業(yè)知識的離退休工程師、教師等擔(dān)任民間信息監(jiān)察員，有助于及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)信息公開中存在的問題。此外，在企業(yè)環(huán)境水資源信息公開事項的監(jiān)督上，可以借助各地聘請的民間河長，讓他們在巡河工作中比對水資源信息公開是否準(zhǔn)確到位[30]。

三是發(fā)揮環(huán)保組織的力量，凝聚公眾參與監(jiān)督企業(yè)環(huán)境信息公開。長期以來，我國環(huán)保組織在環(huán)境維權(quán)中力量羸弱?！睹袷略V訟法》和《環(huán)保法》修訂后，賦予“在市級以上民政部門登記的環(huán)保組織，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄的環(huán)保組織”提起民事公益訴訟的主體資格，讓環(huán)保組織長出了“牙齒”。隨著環(huán)境民事公益訴訟制度的實施和完善，環(huán)保組織在履行環(huán)保職責(zé)上會更加恪盡職守，具備豐富的維權(quán)資源，公眾對于環(huán)保組織的信賴度予以提升。[31]環(huán)保組織將名副其實地成為公眾參與環(huán)境治理意見表達(dá)的渠道和平臺，真槍實彈地監(jiān)督企業(yè)環(huán)境信息公開。

四、結(jié)語

在簡政放權(quán)的背景下，政府與企業(yè)的關(guān)系從“管理者—被管理者”模式走向合作治理模式。企業(yè)公開環(huán)境信息不僅可以節(jié)約行政資源，也是主動地融入政府的環(huán)境治理過程?，F(xiàn)有的企業(yè)環(huán)境信息公開規(guī)范框架尚顯粗糙，無論在公開主體、公開內(nèi)容還是效果確保手段上都有進(jìn)一步細(xì)節(jié)化的空間。結(jié)合企業(yè)環(huán)境信息公開的實踐問題，企業(yè)環(huán)境信息公開需要完善責(zé)任機制、擴大信息公開范圍、拓寬公眾參與渠道，形成企業(yè)環(huán)境信息公開的共享共治新局面。