投資便利化與投資環(huán)境優(yōu)化：以中國和巴西為視角

魏 丹，唐妍彥

（澳門大學(xué) 法學(xué)院，澳門 999078）

一、投資便利化作為促進(jìn)投資工具的興起

投資便利化近年來在全球經(jīng)濟(jì)議程中的地位越來越高，連WTO，主要關(guān)注于貿(mào)易政策而非投資政策談判的國際性組織，也有意將“投資便利化”納入談判議程。①Investment Facilitation for Development：Opening the doors of the WTO for hard rules on investment，https：／／ourworldisnotforsale.net／2017／Investment_rebuttal.pdf，visited on 9 August 2019.事實(shí)上，投資便利化對(duì)于各個(gè)國家投資的可持續(xù)發(fā)展和包容性增長至關(guān)重要。從目前投資政策將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)外國投資自由化及便利化的發(fā)展特點(diǎn)來看，②UNCTAD，2010 World Investment Report：Investing in A Low-Carbon Economy，p.24，https：／／unctad.org／en／Docs／wir2010_en.pdf，visited on 13 August 2019.未來將有更多國際組織和國家參與到投資政策便利化的改革中來。從定義上說，投資便利化是指一系列旨在幫助投資者更容易建立和擴(kuò)大投資，以及在東道國開展日常業(yè)務(wù)的政策和行動(dòng)。[1]它的側(cè)重點(diǎn)不在于投資法律規(guī)范以及投資者權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，而是調(diào)整實(shí)踐中對(duì)于相關(guān)投資政策的適用以及與投資者和其他利益相關(guān)者的接觸。這種東道國與投資者的互動(dòng)將提高整個(gè)投資過程的效率，從而達(dá)到吸引投資的效果。直到2017年，由14個(gè)發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家成員組成的“發(fā)展投資便利化之友”（FIFD）在第十一屆WTO部長級(jí)會(huì)議上提出了一個(gè)《關(guān)于促進(jìn)發(fā)展投資促進(jìn)的非正式對(duì)話》的提案，期望啟動(dòng)關(guān)于投資便利化協(xié)議在WTO的談判。③Workshop on Investment Facilitation for Development，截止2019年6月9日，成員國為16名。

值得注意的是，中國與巴西也同時(shí)出現(xiàn)在這十四個(gè)提案國家的名單中。巴西，作為曾經(jīng)對(duì)于締結(jié)雙邊投資條約最不積極的國家之一，①在20世紀(jì)90年代初，巴西簽訂了14個(gè)BITs，但是均未通過巴西國會(huì)的批準(zhǔn)，因此很長一段時(shí)間內(nèi)巴西都是國際投資條約體系中的局外人。近幾年卻頻繁參與有關(guān)投資便利化政策的探討，不僅制定了以投資便利化為核心的《合作與促進(jìn)投資協(xié)定（Cooperation and Facilitation Investment Agreement，CFIA）》雙邊投資條約，②截止至今日，巴西已經(jīng)跟12個(gè)國家成功簽訂了CFIA，除了莫桑比克之外，還包括安哥拉、墨西哥、馬維拉、哥倫比亞、智利、哥倫比亞、埃塞俄比亞、圭亞那、阿聯(lián)酋、摩洛哥以及厄瓜多爾。Data from official website of Brazilian Government，https：／／concordia.itamaraty.gov.br／pesquisa？s＝Coopera%C3%A7%C3%A3o%20e%20Facilita%C3%A7%C3%A3o＆tipoPesquisa＝1，Visited on 31 October 2019.還積極地參與多邊投資協(xié)定的談判。而中國，作為曾經(jīng)締結(jié)傳統(tǒng)雙邊投資條約最積極的國家之一，[2]將其當(dāng)成規(guī)制與調(diào)整對(duì)外直接投資的主要手段，[3]并且以提供投資者保護(hù)為吸引外資的主要內(nèi)容。這兩個(gè)曾經(jīng)對(duì)于國際投資協(xié)定持完全相反態(tài)度的國家，卻在“投資便利化”這一投資政策上令人驚喜地達(dá)成共識(shí)，其中轉(zhuǎn)變也令國際社會(huì)倍感好奇。

二、中國與巴西在投資便利化領(lǐng)域的發(fā)展路徑

中國和巴西作為發(fā)展中國家“投資便利化”政策改革的領(lǐng)導(dǎo)者，無論在多邊、雙邊還是單邊層面均有不同程度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)不僅表明了中國與巴西對(duì)“投資便利化”政策的發(fā)展立場(chǎng)，也體現(xiàn)了中國與巴西作為發(fā)展中國家對(duì)于國際投資規(guī)則改革與發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)。

1.中國

中國參與投資便利化有關(guān)的政策談判可以追溯到20世紀(jì)90年代，中國作為成員國參與了APEC在菲律賓馬尼拉通過的《亞太經(jīng)合組織馬尼拉行動(dòng)計(jì)劃》，并提出了實(shí)現(xiàn)“茂物目標(biāo)”（Bogor Goals）所需的貿(mào)易和投資自由化和便利化措施。③1996 年亞太經(jīng)合組織部長級(jí)會(huì)議，https：／／www.apec.org／Meeting-Papers／Annual-Ministerial-Meetings／1996／1996_amm，訪問日期：2019年2月22日。2017年8月初，在上海召開的金磚國家第七次經(jīng)貿(mào)部長會(huì)議，“金磚五國”金磚五國達(dá)成了《金磚國家投資便利化綱要》，并且在9月金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人廈門會(huì)晤中獲得批準(zhǔn)。2017年，中國作為FIFD的發(fā)起人[4]，向WTO提交了《關(guān)于發(fā)展投資便利化的非正式對(duì)話的提案》。④JOB／GC／122-WTO Documents，https：／／docs.wto.org／dol2fe／Pages／FE_Search／FE_S_S009-DP.aspx？ language＝E＆CatalogueIdList＝236954，236782，236668，236429，236189，236149，235960，235961，235962，235526＆CurrentCatalogueIdIndex ＝6＆FullTextHash ＝＆HasEnglishRecord＝True＆HasFrenchRecord＝True＆HasSpanishRecord＝True，visited on 22 October 2019.該提案認(rèn)為，鑒于貿(mào)易與投資之間的相互聯(lián)系日益增加，它們?cè)诖龠M(jìn)全球發(fā)展和包容性增長方面具有相互促進(jìn)的作用，建議WTO進(jìn)一步推進(jìn)關(guān)于世貿(mào)組織如何促進(jìn)跨境投資的討論，最終目標(biāo)是促進(jìn)其成員國更具包容性的貿(mào)易和增長，尤其是發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家。

除此之外，中國與其他國家在自由貿(mào)易區(qū)的談判中有關(guān)投資便利化的成果也有耀眼的成績。以中國-東盟自貿(mào)區(qū)為例，中國-東盟自貿(mào)區(qū)各成員國在2003年7月1日簽署的《中華人民共和國與東南亞國家聯(lián)盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》中的第五條就指出，希望建立一個(gè)自由、便利、透明并具有競(jìng)爭(zhēng)力的投資體制以促進(jìn)投資。⑤《中華人民共和國與東南亞國家聯(lián)盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議（中文譯文）》第五條。2009年8月15日頒布的《中華人民共和國政府與東南亞國家聯(lián)盟成員國政府全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議投資協(xié)議》具體就實(shí)現(xiàn)投資體制自由化、加強(qiáng)投資領(lǐng)域的合作、促進(jìn)投資便利化和提高投資相關(guān)法律法規(guī)的透明度做出規(guī)定。

同時(shí)，中國作為投資便利化議題的積極推動(dòng)者，在國內(nèi)層面也實(shí)施了一系列的改革嘗試。中國建立了7個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，其所采取的投資便利化措施代表了中國提升投資便利化水平的最佳實(shí)踐。[5]值得注意的是，2018國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布了新版的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》。作為最重要的便利化措施管理規(guī)范，自由貿(mào)易區(qū)的負(fù)面清單在全國負(fù)面清單開放措施基礎(chǔ)上，在更多領(lǐng)域試點(diǎn)取消或放寬外資準(zhǔn)入限制。⑥國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布2018年版自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，中華人民共和國政府網(wǎng)，http：／／www.gov.cn／xinwen／2018-06／30／content_5302502.htm，訪問日期：2019 年 9 月 25 日。除了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之外，中國政府還出臺(tái)了有關(guān)便利外國投資者的一系列政策。⑦商務(wù)部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)外商投資審批工作的通知，http：／／www.mofcom.gov.cn／article／b／f／200903／20090306094785.shtml，訪問日期：2019年9月26日。例如2018年2月，商務(wù)部辦公廳、工商總局辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行外商投資企業(yè)商務(wù)備案與工商登記“單一窗口、單一表格”受理有關(guān)工作的通知》，①關(guān)于實(shí)行外商投資企業(yè)商務(wù)備案與工商登記“單一窗口、單一表格”受理有關(guān)工作的通知 https：／／www．scio．gov．cn／32344／32345／39620／39637／xgzc39643／Document／1645119／1645119．htm，訪問日期：9 月 30 日。進(jìn)一步提升外商投資環(huán)境法治化、國際化和便利化水平，在全國推行外商投資企業(yè)商務(wù)備案與工商登記“單一窗口、單一表格”受理，以簡化外資企業(yè)設(shè)立程序來降低企業(yè)成本。該模式是我國繼2017年在WTO提交有關(guān)“投資便利化”議題的提案之后完善國內(nèi)投資政策便利化的重要舉措。

從中國投資便利化發(fā)展背景來看，中國的發(fā)展路徑是區(qū)域性合作－國際組織推進(jìn)－國內(nèi)改革聯(lián)動(dòng)。目前，中國在國際投資法上的立場(chǎng)正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，從資本輸入大國發(fā)展成為資本輸入和資本輸出雙重身份混合大國。[6]除了完善本國國內(nèi)投資環(huán)境以吸引更多優(yōu)質(zhì)的外國投資之外，還要為大量在國外進(jìn)行投資的中國企業(yè)爭(zhēng)取更多的便利，以減少中國跨國公司海外投資的高額成本。因此，中國在與志同道合的國家加強(qiáng)區(qū)域性合作的同時(shí)，還試圖在WTO這樣有強(qiáng)大影響力的國際組織中與更多國家就促進(jìn)“投資便利化”達(dá)成共識(shí)。從中國的發(fā)展路徑看，中國在全球“投資便利化”投資政策的發(fā)展過程中有很深的參與度，尤其是在區(qū)域性自由貿(mào)易區(qū)與中國國內(nèi)層面的改革嘗試。在具體措施上，區(qū)域性自貿(mào)區(qū)協(xié)議試圖為人員和資金的自由流動(dòng)提供便利性政策框架，以協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)資源分配以及提高資源利用率，降低成員國企業(yè)在其他成員國內(nèi)貿(mào)易投資運(yùn)營成本，提高競(jìng)爭(zhēng)力。中國不僅是“投資便利化”政策忠實(shí)的實(shí)踐者，也是積極的倡導(dǎo)者。這體現(xiàn)了發(fā)展中國家登上國際投資舞臺(tái)展現(xiàn)自己發(fā)展智慧，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化做出貢獻(xiàn)的決心。

2．巴西

巴西參與國際投資便利化政策探討的時(shí)間比中國晚，但卻是國際投資雙邊協(xié)定“投資便利化”改革的先驅(qū)者。這是由于在20世紀(jì)90年代初，巴西與其他國家簽訂了14個(gè)BITs，②在此背景下，巴西簽署了14項(xiàng)BIT，包括與英國（1994年）、瑞士（1994年）、智利（1994年）、葡萄牙（1994年）、德國（1995年）、韓國（1995年）、丹麥（1995年）、芬蘭（1995年）、法國（1995年）、委內(nèi)瑞拉（1995年）、意大利（1995年）、古巴（1997年）、荷蘭（1998年）、比利時(shí)盧森堡（1999年）。然而，這14個(gè)BITs均未通過巴西國會(huì)的批準(zhǔn)，[7]并且在此之后的很長一段時(shí)間內(nèi)，巴西都是國際投資條約體系中的局外人。然而在2015年，巴西帶著自己的雙邊投資示范協(xié)議（CFIA）加入國際投資規(guī)則領(lǐng)域，并且?guī)砹伺c傳統(tǒng)的雙邊投資協(xié)定（BIT）完全不同的設(shè)計(jì)與方法。CFIA以促進(jìn)投資便利化與雙方合作為其核心價(jià)值，③Data from official website of Brazilian Government，https：／／concordia．itamaraty．gov．br／pesquisa？s＝Coopera%C3%A7%C3%A3o%20e%20Facilita%C3%A7%C3%A3o＆tipoPesquisa＝1，Visited on 13 May 2020．其最為重要的三個(gè)與“投資便利化”有關(guān)的制度包括引進(jìn)機(jī)構(gòu)治理、由國際投資爭(zhēng)端預(yù)防模式加國家間仲裁混合爭(zhēng)端解決機(jī)制和設(shè)置投資合作和便利化議程。機(jī)構(gòu)治理是指CFIA建立了兩個(gè)機(jī)構(gòu)〔聯(lián)合委員會(huì)和國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)（監(jiān)查員）〕以幫助東道國與外國投資者建立聯(lián)系、維護(hù)信息透明度，為投資者提供便利?；旌蠣?zhēng)端解決機(jī)制是指將爭(zhēng)端預(yù)防模式設(shè)置為必經(jīng)程序，在爭(zhēng)端預(yù)防模式無法解決糾紛的情況下，才能啟動(dòng)?xùn)|道國與投資母國之間的仲裁機(jī)制。投資合作和便利化議程是指CFIA以附件的形式，將雙方締約國之間談定的促進(jìn)投資便利化的“具體措施清單”固定下來，包括要求締約國根據(jù)本國法律，建立迅速、透明和靈活的程序，以簽發(fā)另一方投資有關(guān)的文件、執(zhí)照和證書等等。④巴西 CFIA 示范法第 25 條。39620／39637／xgzc39643／Document／1645119／1645119．htm，訪問日期：9 月 30 日。

除了在雙邊投資協(xié)定上的改革，巴西參與的南方共同市場(chǎng)（MERCOSUR）于2017年4月簽訂了區(qū)域性協(xié)定《南方共同市場(chǎng)內(nèi)合作和便利化投資議定書》⑤Protocolo de Cooperación y Facilitación de Inversiones Intra Mercosur，available at：https：／／legislativo．parlamento．gub．uy／temporales／S2018050635－008227658．pdf，visited on 12 October 2019．。事實(shí)上，該議定書是通過區(qū)域化巴西CFIA模式來進(jìn)行創(chuàng)新。因?yàn)槌税臀髦?，其他MERCOSUR國家是傳統(tǒng)雙邊投資條約的締約國（阿根廷、巴拉圭以及烏拉圭）。該協(xié)定也從投資便利化的角度解決了MERCOSUR內(nèi)一個(gè)長期存在的問題，也就是該區(qū)域內(nèi)投資政策的不確定性是限制投資流量和成員國間投資深入擴(kuò)大的關(guān)鍵因素。⑥Facundo Perez Aznar，Henrique Choer Moraes：The MERCOSUR Protocol on Investment Cooperation and Facilitation：Regionalizing an Innovative Approach to Investment Agreements，https：／／www．ejiltalk．org／the－mercosur－protocol－on－investment－cooperationand－facilitation－regionalizing－an－innovative－approach－to－investment－agreements／巴西對(duì)于投資便利化在WTO的談判推動(dòng)也出了自己的一份力，除了作為FIFD成員提交的集體提案之外，2017年4月24日，巴西與阿根廷還聯(lián)合向WTO提出了啟動(dòng)關(guān)于投資便利化協(xié)議談判的提案⑦Possible Elements of A WTO Instrument On Investment Facilitation，Communication From Argentina And Brazil，JOB／GC／124 －WTO Documents．。

在頒布了CFIA示范法、區(qū)域性協(xié)議以及國際組織的推動(dòng)之外，巴西對(duì)于國內(nèi)投資環(huán)境便利化的改革也一直在持續(xù)中。①UNCTAD：Simplifies procedures for foreign investors in financial sector，Investment Policy Hub，27 Sep 2019，available at：https：／／investmentpolicy．unctad．org／investment－policy－monitor／measures／3442／brazil－simplifies－procedures－for－foreign －investors－in －financial－sector．2020年5月巴西政府頒布了第43號(hào)決議（RESOLUO NO43，DE 4 DE MAIO DE 2020）②Available at：http：／／www．in．gov．br／web／dou／－／resolucao－n－43－de－4－de－maio－de－2020－255374994？inheritRedirect＝true＆redirect＝%2Fweb%2Fguest%2Fsearch%3FqSearch%3DRESOLU%25C3%2587%25C3%2583O%2520N%25C2%252%E2%80%A6．，宣布對(duì)直接投資監(jiān)察員制度（Direct Investments Ombudsman Mechanism）進(jìn)行改革，進(jìn)一步為在投資便利化發(fā)展浪潮下發(fā)展投資爭(zhēng)端預(yù)防奠定了方向。因?yàn)樽畛醯谋O(jiān)察員辦公室僅面向與巴西簽訂了CFIA的締約國投資者開放使用。但是，第43號(hào)決議決定將其開放提供給所有投資者，不論其國籍如何。換言之，新的直接投資監(jiān)察員制度為所有在巴西的外國投資者提供幫助與支持，接收有關(guān)投資的請(qǐng)求和詢問，與負(fù)責(zé)每個(gè)案件的公共機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦、州和市級(jí)）共同為投資者排憂解難。

從巴西投資便利化發(fā)展背景來看，巴西的發(fā)展路徑是由雙邊協(xié)定改革－區(qū)域性合作與國際組織推動(dòng)－國內(nèi)投資環(huán)境完善。巴西在“投資便利化”領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)是獨(dú)一無二的，其CFIA模式是目前唯一以“投資便利化”作為核心吸引外資手段的雙邊投資協(xié)定，期望實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、包容性經(jīng)濟(jì)增長、減少風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防爭(zhēng)端。除了雙邊投資條約的改革，巴西還尋求與同在南美洲的南方共同市場(chǎng)國家進(jìn)行促進(jìn)“投資便利化”的區(qū)域性談判，就締約國確保信息和商業(yè)機(jī)會(huì)的透明度以及具有投資促進(jìn)專門知識(shí)的政府機(jī)構(gòu)之間的合作信息交流達(dá)成協(xié)定。在國際組織層面，巴西與中國并肩作戰(zhàn)，向WTO提案引入“投資便利化”議題。從巴西的發(fā)展路徑看，巴西更多的是將自己有關(guān)投資便利化的經(jīng)驗(yàn)帶向國際，從區(qū)域性協(xié)定到國際多邊協(xié)定，巴西通過自己獨(dú)特的模式參與到國際投資規(guī)則改革風(fēng)潮中來，在國際投資治理中推出新方案，并試圖搭建一種框架，將“投資便利化”這一符合大多數(shù)國家普遍利益訴求的議題不再局限于國與國之間的雙邊或區(qū)域合作，而是推廣到全球，期待更多的國家能夠參與進(jìn)來。在其國內(nèi)層面，巴西也在不斷地完善投資環(huán)境，最新的改革使得直接投資監(jiān)察員制度將涵蓋了巴西的外國直接投資的100%，而僅CFIA計(jì)劃的這一比例僅為3．1%。③Jose Daniel Reyesdaniela Gomez－Altamirano，Philippe De Bonneval：Brazil makes a smart move to attract and retain foreign investment，Private Sector Development Blog，July 18，2019，available at：https：／／blogs．worldbank．org／psd／brazil－makes－smart－moveattract－and－retain－foreign－investment．Visited on 04 July 2020．它傳達(dá)了一個(gè)明確的信息，即巴西希望優(yōu)化并改善國內(nèi)的投資環(huán)境，為所有投資者提供便利。

三、中國與巴西在“投資便利化”議題中的共同點(diǎn)與差異性

中國與巴西有關(guān)“投資便利化”議題的發(fā)展路徑不同，但是在實(shí)質(zhì)性措施以及利益訴求上具有一定的趨同性。本文將分析中國與巴西的不同提案提出來的相同或者不同的促進(jìn)投資便利化措施、態(tài)度，以及他們所面臨的共同挑戰(zhàn)。

中國的提案是作為對(duì)WTO發(fā)起“投資便利化發(fā)展的開放式和非正式對(duì)話”的初步貢獻(xiàn)，提出一些實(shí)質(zhì)性問題和概念以便成員國們參考。主要包括提高投資政策框架的透明度方案、提高與投資有關(guān)的行政程序效率的備選方案以及關(guān)注發(fā)展中和最不發(fā)達(dá)成員國的需求。巴西和阿根廷的提案所涉及因素比中國的提案更廣泛，并且指出投資便利化是促進(jìn)跨境投資流動(dòng)，從而加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)全球化的有意義手段。巴西提案提出世貿(mào)組織投資便利化工具的可能要包含的13個(gè)要素，同時(shí)給出了將“投資便利化”納入WTO討論的強(qiáng)有力的理由：由于《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）》中已經(jīng)存在與服務(wù)有關(guān)的投資法律規(guī)范，[8]但是從公共政策的角度來看，成員國沒有理由僅僅采用或調(diào)整制度和監(jiān)管措施對(duì)服務(wù)的投資提供便利，卻不包括一般的投資。因此，巴西提案建議WTO應(yīng)認(rèn)真考慮建立一個(gè)共同框架，將投資便利化擴(kuò)大到一般性投資，將其他類型的投資（如貨物投資）也納入進(jìn)來。

1．中國與巴西在WTO提案的共同點(diǎn)

中國與巴西的提案均提出了未來WTO有可能進(jìn)行的談判所涉及的要素，同樣是發(fā)展中國家，兩個(gè)國家的提案出現(xiàn)了一定程度的趨同性。

首先，兩份提案均強(qiáng)調(diào)提高投資政策透明度以及東道國政府行政效率作為促進(jìn)“投資便利化”的主要措施。提高政策透明度與行政效率看似簡單，卻是很多外國投資者在東道國進(jìn)行投資時(shí)所遇到的最大阻礙。在實(shí)踐中，常常因?yàn)橥顿Y者在進(jìn)行東道國繁雜的程序要求時(shí)既耗時(shí)又效率極低，從而浪費(fèi)大量精力在處理形式化的程序中。中國和巴西意識(shí)到這一問題，在提案中提出一系列提高透明度與行政效率的具體措施。兩份提案相較于WTO現(xiàn)有的《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》，在投資政策的透明度以及可預(yù)測(cè)性方面的措施都更加具有具體性以及可操作性，并且所涉及的投資措施范圍也更加廣泛。前者呼吁將便利化的投資措施適用于所有投資行為，而后者僅僅適用于與貨物貿(mào)易有關(guān)的投資措施。

其次，作為同樣從發(fā)展中東道國向新興經(jīng)濟(jì)體國家轉(zhuǎn)型的國家，中國與巴西的提案中都強(qiáng)調(diào)了“投資便利化”對(duì)于促進(jìn)投資的作用。因?yàn)橥七M(jìn)“投資便利化”的結(jié)果就是使東道國國內(nèi)投資環(huán)境更加優(yōu)化，以吸引潛在的投資者，留住現(xiàn)有的投資者。貿(mào)發(fā)會(huì)議的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在各項(xiàng)研究中，幾乎一致認(rèn)為國際投資者在作出投資決定之前會(huì)仔細(xì)研究國內(nèi)情況，才能謹(jǐn)慎決定是否進(jìn)行投資。因此，對(duì)于新興經(jīng)濟(jì)體國家來說，優(yōu)化國內(nèi)投資環(huán)境才是吸引外國投資的最佳方案。

最后，中國與巴西提交的方案共同面對(duì)來自部分其他成員國的反對(duì)。在WTO第11屆部長級(jí)會(huì)議上，F(xiàn)IFD邀請(qǐng)WTO的164個(gè)成員通過《關(guān)于發(fā)展投資便利化的部長級(jí)決定草案》，①Draft Ministerial Decision on Investment Facilitation For Development，https：／／docs.wto.org／dol2fe／Pages／FE_Search／FE_S_S009-DP.aspx？language＝E＆CatalogueIdList＝240692＆CurrentCatalogueIdIndex＝0＆FullTextHash＝371857150＆HasEnglishRecord＝True＆Has-FrenchRecord＝True＆HasSpanishRecord＝True，visited on 12 October 2019.試圖在WTO設(shè)立投資便利化小組，開展“有組織的討論，旨在建立投資便利化多邊框架”。共有94個(gè)國家對(duì)將投資便利化納入WTO討論持保留意見。從部分發(fā)達(dá)國家的意見中，由于目前WTO的提案中未來試圖達(dá)成的“投資便利化”政策框架回避了具有實(shí)質(zhì)性和有爭(zhēng)議的問題（如市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資者保護(hù)以及爭(zhēng)端解決等等），而發(fā)達(dá)國家認(rèn)為如果未能就實(shí)質(zhì)性問題達(dá)成協(xié)定，那就該問題的探討便沒有意義，他們不接受不解決實(shí)質(zhì)問題的中立性條約。②Joseph，Reji K.，Investment Facilitation Agreement in WTO：What It Contains and Why India Should Be Cautious？（December 7，2017）.Available at SSRN：https：／／ssrn.com／abstract＝3083945 or http：／／dx.doi.org／10.2139／ssrn.3083945，visited on 10 September 2019.還有部分發(fā)展中國家，例如印度，同樣對(duì)WTO將投資便利化納入議程持反對(duì)意見。但印度反對(duì)的不是“投資便利化”政策本身，而是反對(duì)在WTO討論投資便利化并且達(dá)成協(xié)議。印度認(rèn)為由于投資不涉及多邊貿(mào)易關(guān)系，關(guān)于多哈問題的談判應(yīng)該是工作的優(yōu)先事項(xiàng)，因而有關(guān)投資便利化的討論不屬于WTO的討論范圍，WTO并不是合適的討論平臺(tái)，因此它強(qiáng)烈反對(duì)在包括總理事會(huì)在內(nèi)的WTO正式機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資便利化談判的討論。③Investment facilitation cannot now be discussed formally at WTO.

2.中國與巴西在WTO提案的差異性

雖然中國與巴西的提案在背景以及立場(chǎng)上存在共同點(diǎn)，但是從具體內(nèi)容上看，還是存在一定的差異性。首先，從兩國的提案可以看出，巴西對(duì)于“投資便利化”持有更加謹(jǐn)慎的態(tài)度。巴西與阿根廷的提案中，建議將涉及投資保護(hù)規(guī)則（包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、征收補(bǔ)償）以及爭(zhēng)端解決條款排除在談判范圍之外，以提高“投資便利化”提案討論的成功率。④巴西阿根廷提案，para.1.3，WTO work document JOB_GC_124.而在中國的提案中，并沒有明確提到未來討論“投資便利化”的具體范圍，也就是并沒有把任何要素排除在外。巴西對(duì)待國際投資條約一向持防御性態(tài)度，⑤巴西阿根廷提案，para.2.1，WTO work document JOB_GC_124.2015年在WTO的提案同樣如此。巴西在提倡“投資便利化”模式的前提下，仍然擔(dān)心投資協(xié)定的達(dá)成會(huì)壓縮東道國的政策空間，從另一方面說，選擇回避具有爭(zhēng)議的問題也更容易促使該提案在WTO成員之間達(dá)成共識(shí)，取得多邊協(xié)議的成功。

其次，巴西的提案中加入更多其CIFA模式的經(jīng)驗(yàn)。巴西CIFA作為目前唯一專注于投資便利化的雙邊投資協(xié)定，已經(jīng)得到國際投資規(guī)則領(lǐng)域的肯定。⑥UNCTAD，2016 World Investment Report： Investor Nationality： Policy Challenges，https：／／unctad.org／en／PublicationsLibrary／wir2016_en.pdf，visited on 20 September 2019.p.118因此在WTO的提案中，巴西引入了CIFA中的條款，如安排國家機(jī)構(gòu)承擔(dān)實(shí)際責(zé)任、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)治理；設(shè)立國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)（監(jiān)察員）加強(qiáng)成員國之間的合作以及東道國與投資者之間的交流；納入企業(yè)社會(huì)責(zé)任條款，呼吁成員國引導(dǎo)投資者自愿適用負(fù)責(zé)任商業(yè)行為的標(biāo)準(zhǔn)和原則。這些要素在中國的提案中均未提到，這也體現(xiàn)出在國際投資協(xié)定領(lǐng)域，巴西經(jīng)驗(yàn)要比中國豐富許多。

第三，巴西提案涉及問題更全面。巴西提案中所包含的要素共有13項(xiàng)，其中多邊機(jī)構(gòu)安排、分類實(shí)施時(shí)間表、技術(shù)援助、手續(xù)和文件要求等要素都是從促進(jìn)“投資便利化”政策的具體要求出發(fā)，認(rèn)為投資便利化措施可以逐步實(shí)施，并提供不同發(fā)展程度國家之間有意義的特殊和差別待遇。而中國的提案較為專注，僅僅專注于投資政策框架的透明度、提高與投資有關(guān)行政效率的具體措施，以及呼吁關(guān)注發(fā)展中與最不發(fā)達(dá)成員國的需求，在具體措施的選擇上比巴西范圍要窄。

四、中國與巴西合作新局面：未來達(dá)成“投資便利化”協(xié)定的可能性

事實(shí)上，中國與巴西投資經(jīng)貿(mào)往來頗多，早在2009年，中國已經(jīng)成為巴西第一大貿(mào)易伙伴、第一大出口目的地和第二大進(jìn)口來源國。①《2009 年中國成為巴西最大貿(mào)易伙伴》，中國駐巴西大使館，http：／／br.china-embassy.org／chn／jmwl／t651790.htm，訪問日期：2019年8月10日。而由于之前在國際投資規(guī)則的態(tài)度不同，一直未能達(dá)成有效的雙邊投資條約。中國與巴西作為最大的兩個(gè)發(fā)展中國家，曾經(jīng)在對(duì)待國際投資協(xié)定的態(tài)度上站在對(duì)立面，卻在“投資便利”政策立場(chǎng)上達(dá)成一致。它們向國際社會(huì)共同發(fā)出“一個(gè)聲音”：將“投資便利化”作為促進(jìn)投資的主要手段，不僅能保證東道國的政策空間，還能優(yōu)化東道國本身的投資環(huán)境。有了這樣的背景基礎(chǔ)，未來中國與巴西就“投資便利化”協(xié)定進(jìn)行雙邊磋商的可能性非常大。本文認(rèn)為，根據(jù)WTO兩國的提案以及共同參與的提案，考慮未來可以將以下要素納入兩國“投資便利化”協(xié)定談判：

協(xié)定適用范圍：中國與巴西之間的“投資便利化”雙邊協(xié)定將適用于促進(jìn)投資而采取的措施。由于中國與巴西共同參與的FIFD提案將市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資保護(hù)和投資者-國家爭(zhēng)端解決問題排除在外，因此考慮到巴西在雙邊投資協(xié)定中的謹(jǐn)慎態(tài)度，中巴在談判中仍然可以將該有爭(zhēng)議的因素排除出去，以提高談判的成功率。

投資政策可獲取性和透明度條款：透明度有助于宣傳東道國的投資環(huán)境和投資機(jī)會(huì)，從而促進(jìn)締約雙方的投資。②聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)：《國際投資協(xié)議中的投資促進(jìn)規(guī)定》，https：／／unctad.org／ch／docs／iteiit20077_ch.pdf，第12頁，訪問日期：2019年8月 15日。此條款確保了關(guān)于投資制度的明確和最新信息均可公開獲取，特別是通過電子形式公開；重要的是，任何新的投資相關(guān)法律法規(guī)，或?qū)ΜF(xiàn)有法律法規(guī)的實(shí)質(zhì)性修改都應(yīng)及時(shí)通知對(duì)方。

提高與投資有關(guān)行政效率條款：該條款旨在解決政府效率低下、管理手續(xù)繁雜的問題。主要要求縮短行政處理時(shí)間、簡化與投資相關(guān)的許可和資格的要求與程序，包括許可證申請(qǐng)、投資者登記和稅務(wù)程序等等；建立單一窗口、統(tǒng)一電子程序；在各自國內(nèi)立法框架內(nèi)為投資項(xiàng)目工作人員的進(jìn)入和逗留提供便利；確保投資者能夠輕松獲得基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施。

提高適用投資政策的一致性及可預(yù)測(cè)性：該條款旨在打破投資政策的制定和實(shí)施不一致，力求為投資者創(chuàng)建一個(gè)可預(yù)測(cè)和有效的框架。因此要求締約國雙方建立一套投資審查和許可申請(qǐng)?zhí)幚淼墓餐瓌t，避免在適用投資法律和法規(guī)時(shí)歧視性地使用自由裁量權(quán)；確保投資政策的連續(xù)性穩(wěn)定性；為投資審查、評(píng)估和批準(zhǔn)機(jī)制制定詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保對(duì)待每個(gè)投資者提供相同的信息以及實(shí)施同樣的程序，從制度上保證了政策的可預(yù)期性以及執(zhí)行上的一致性。

引入機(jī)構(gòu)治理：建立雙邊協(xié)定以及國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)等機(jī)構(gòu)，致力于改善與投資有關(guān)的機(jī)構(gòu)治理，包括通過東道國政府和投資者之間更好地溝通，以回應(yīng)有關(guān)投資政策和申請(qǐng)的合理查詢并且解決投資者及其本國的建議或投訴。有效的機(jī)構(gòu)治理不僅能預(yù)防、管理和解決投資摩擦，還能從與投資者的溝通交流中及時(shí)向相關(guān)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息反饋。

可持續(xù)發(fā)展條款設(shè)置：以企業(yè)社會(huì)責(zé)任條款為基礎(chǔ)，以期促進(jìn)雙方跨國企業(yè)的負(fù)責(zé)任投資行為。企業(yè)在運(yùn)行投資項(xiàng)目的同時(shí)必須符合可持續(xù)發(fā)展的理念，具體內(nèi)容包括在進(jìn)行投資活動(dòng)中，跨國企業(yè)應(yīng)當(dāng)尊重保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，遵守東道國法律，以鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境進(jìn)步；遵守有關(guān)健康、安全、環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)的立法。

總而言之，中國與巴西兩個(gè)最大的新興市場(chǎng)國家，已經(jīng)在“投資便利化”這一核心價(jià)值上達(dá)成共識(shí)，未來也有很大可能就“投資便利化”政策達(dá)成雙邊投資協(xié)定，為兩國投資者在對(duì)方的投資過程中提供便利，進(jìn)一步南南合作的進(jìn)程。

五、結(jié)語

“投資便利化”在國際投資規(guī)則領(lǐng)域早已不是新鮮事物。與“投資自由化”不同，它在不改變本國自由化水平的前提下，通過提高投資政策透明度以及行政程序效率，維持投資措施的穩(wěn)定性與一致性，優(yōu)化東道國投資環(huán)境以提高對(duì)外資的吸引力。中國與巴西雖然經(jīng)歷了“投資便利化”領(lǐng)域不同的發(fā)展路徑，但是卻一致認(rèn)為投資便利化是提高本國投資市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素之一，只有東道國與投資者之間良好的互動(dòng)關(guān)系，投資者權(quán)益得到合法保障，通過實(shí)施投資便利化這樣的“軟措施”與市場(chǎng)準(zhǔn)入開放、稅收優(yōu)惠這樣的“硬條件”相結(jié)合，才能最終實(shí)現(xiàn)國家投資環(huán)境的優(yōu)化。