氣象災(zāi)害管理的思考與建議

劉慶愛(ài) 劉浩 張娜 祁雪飛 張靜

摘要：本文以河北為例系統(tǒng)地分析了氣象災(zāi)害管理的必要性，氣象災(zāi)害管理的要素、原則和模式，根據(jù)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的特性，結(jié)合河北“7.21”特大暴雨的實(shí)例，查找河北省氣象災(zāi)害管理的不足之處，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：氣象災(zāi)害;災(zāi)害管理;氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理;綜合減災(zāi);風(fēng)險(xiǎn)管理模式

基金項(xiàng)目：項(xiàng)目名稱：軟科學(xué)研究專項(xiàng)目;河象災(zāi)項(xiàng)目名稱：氣象災(zāi)害防御重點(diǎn)單位防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力評(píng)估方法的研究;項(xiàng)目編號(hào)： 19455418D

中圖分類號(hào)： S429 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： ?A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI編號(hào)： ? 10.14025/j.cnki.jlny.2019.24.082

1 做好氣象災(zāi)害管理的必要性

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，自從1991年以來(lái)，全球突發(fā)性自然災(zāi)害已經(jīng)造成超過(guò)280萬(wàn)人死亡，8億多人受災(zāi)，災(zāi)害導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)1000億美元。2010年到2017年間我國(guó)由于各種自然災(zāi)害導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失已達(dá)到每年4000多億元，約占我國(guó)每年生產(chǎn)收入的6‰。氣象災(zāi)害作為最重要的自然災(zāi)害，造成的損失約占自然災(zāi)害造成損失的70%。

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重。與發(fā)達(dá)國(guó)家比較而言，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，穩(wěn)步推進(jìn)現(xiàn)代化是我國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)。我國(guó)的氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的水平跟發(fā)達(dá)國(guó)家仍有很大差距，“十二五”期間，我國(guó)自然災(zāi)害呈現(xiàn)多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)，突發(fā)性、異常性、反常性更加突出，氣象災(zāi)害對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)了極大的損失。據(jù)國(guó)外統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)調(diào)研，災(zāi)前防御戰(zhàn)略投入和減少災(zāi)害損失的效益比可達(dá)1∶7，因而，加強(qiáng)突發(fā)氣象災(zāi)害防治體系建設(shè)，堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，不斷提高我國(guó)防災(zāi)能力，減少災(zāi)害造成的損失，全面提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力，逐步提高我國(guó)的救災(zāi)和災(zāi)后重建能力，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)意義重大。

2 氣象災(zāi)害管理的要素

氣象災(zāi)害管理包括氣象災(zāi)害管理主體，氣象災(zāi)害管理客體，氣象災(zāi)害管理過(guò)程以及氣象災(zāi)害管理的法律法規(guī)四個(gè)基本要素。

氣象災(zāi)害管理的主體是指組織氣象災(zāi)害管理活動(dòng)，履行氣象災(zāi)害管理職能，反映氣象災(zāi)害管理本質(zhì)，直到形成整個(gè)氣象災(zāi)害管理本體的能動(dòng)性的主導(dǎo)要素。2012年8月河北省人民政府和中國(guó)氣象局聯(lián)合為河北省氣象災(zāi)害防御指揮部、河北省氣象災(zāi)害防御中心揭牌，河北省氣象災(zāi)害防御實(shí)現(xiàn)了由單一部門(mén)防災(zāi)向綜合防災(zāi)減災(zāi)的轉(zhuǎn)變。省、市、縣三級(jí)政府和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了常態(tài)化運(yùn)行的氣象災(zāi)害防御指揮部和辦公室，設(shè)立了相應(yīng)的聯(lián)絡(luò)員，擴(kuò)充了防災(zāi)減災(zāi)專家組，建立了信息共享、聯(lián)合檢查、共商應(yīng)急防御措施等制度。在與氣象災(zāi)害抗?fàn)幍倪^(guò)程中，河北省氣象災(zāi)害防御指揮部逐漸完善各項(xiàng)規(guī)章制度，真正實(shí)現(xiàn)了“政府領(lǐng)導(dǎo)，部門(mén)聯(lián)動(dòng)”，氣象災(zāi)害防御指揮部履行了氣象災(zāi)害管理的職能。但是從另一個(gè)層面上來(lái)講，氣象災(zāi)害防御工作是一項(xiàng)涉及到全社會(huì)的工作，所以，氣象災(zāi)害防御工作不僅包括氣象部門(mén)的管理人員，還包括每一位群眾，他們作為氣象災(zāi)害主體的重要成員，既要承擔(dān)起監(jiān)督他人減災(zāi)行為的責(zé)任，也要有提高自身的減災(zāi)意識(shí)和防災(zāi)能力的自覺(jué)性。河北省氣象災(zāi)害防御指揮部的信息員覆蓋全部行政村，并逐步向重點(diǎn)自然村和城市社區(qū)延伸，氣象志愿者隊(duì)伍日益壯大，微信、微博粉絲組織的氣象災(zāi)害防御志愿服務(wù)隊(duì)伍日漸成規(guī)模，氣象災(zāi)害防御向全民化防災(zāi)減災(zāi)更進(jìn)一步。

與氣象災(zāi)害管理的主體相對(duì)應(yīng)，氣象災(zāi)害管理的客體是災(zāi)害管理的接收者，是氣象災(zāi)害管理活動(dòng)中管理主體作用的客觀對(duì)象。氣象災(zāi)害管理的客體范圍很廣，包括減災(zāi)活動(dòng)中所有的資源，防災(zāi)過(guò)程中政府或者社會(huì)投入的資金，氣象災(zāi)害發(fā)生過(guò)程中有關(guān)的數(shù)據(jù)等。例如，河北省氣象災(zāi)害防御指揮部成員單位以及各成員單位中的專業(yè)人員都是氣象災(zāi)害防御中的客體。

氣象災(zāi)害管理過(guò)程是指氣象災(zāi)害管理的主體通過(guò)氣象災(zāi)害管理的客體完成氣象災(zāi)害管理目標(biāo)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，通過(guò)組織、指揮、協(xié)調(diào)等過(guò)程相互作用，每一項(xiàng)氣象災(zāi)害管理的過(guò)程都發(fā)揮其作用，完成氣象災(zāi)害管理的計(jì)劃組織領(lǐng)導(dǎo)和控制功能。

氣象災(zāi)害管理的相關(guān)法律法規(guī)是氣象災(zāi)害管理的有力工具，是實(shí)現(xiàn)管理功能的核心。氣象災(zāi)害的立法和相關(guān)制度是規(guī)范人們行為，使其行為符合氣象災(zāi)害管理總體以及政府和部門(mén)頒布的各項(xiàng)規(guī)章制度和法律，如氣象災(zāi)害防御條例，分災(zāi)種防御辦法，氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理辦法，氣象災(zāi)害防御標(biāo)準(zhǔn)化體系等。河北省在成功應(yīng)對(duì)2012年“7·21”暴雨之后，在《河北省重大氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了全國(guó)首部分災(zāi)種的氣象災(zāi)害防御工作政府規(guī)章——《河北省暴雨災(zāi)害防御辦法》，之后又相繼頒布了《河北省暴雪大風(fēng)寒潮大霧高溫災(zāi)害防御辦法》和《河北省氣象災(zāi)害防御條例》，并制定了《旅游景區(qū)氣象災(zāi)害防御要求》《尾礦庫(kù)降雨氣象服務(wù)規(guī)范》等5項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋地方法規(guī)、政府規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案和防御標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)方面的法律法規(guī)。這些制度的頒布和推行，使氣象災(zāi)害管理工作的法律依據(jù)更加充分，氣象災(zāi)害管理主體的主導(dǎo)作用可以更加有效地發(fā)揮。

3 氣象災(zāi)害管理的原則和模式

氣象災(zāi)害管理是一項(xiàng)跨部門(mén)，跨學(xué)科的龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及氣象科學(xué)領(lǐng)域和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的方方面面。在氣象防災(zāi)減災(zāi)過(guò)程中，需要中央和地方政府綜合指導(dǎo)，政府和氣象部門(mén)針對(duì)災(zāi)害要素進(jìn)行會(huì)商，氣象災(zāi)害管理具有綜合減災(zāi)的原則;氣象災(zāi)害管理與一般性的社會(huì)工作的管理不同，防災(zāi)救災(zāi)工作的投入量巨大，但是管理所期待的效益并不能立即顯現(xiàn)，具有一定的時(shí)滯性。所以，在進(jìn)行氣象災(zāi)害管理的時(shí)候要有一定的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，科學(xué)籌劃對(duì)災(zāi)害的管理，真正做到防患于未然，氣象災(zāi)害管理具有準(zhǔn)備性的原則;在氣象災(zāi)害管理的實(shí)際操作中，各項(xiàng)工作的有效開(kāi)展都需要有人力、物力、財(cái)力作為支持，需要多種技術(shù)手段的配合以及法律手段的保障，氣象災(zāi)害管理部門(mén)需要及時(shí)有效地引導(dǎo)和調(diào)控各種因素和行為，使災(zāi)害管理工作實(shí)現(xiàn)減災(zāi)救災(zāi)整體效益的最大化，氣象災(zāi)害管理具有可調(diào)控的原則。

目前，氣象災(zāi)害管理有兩種較為成熟的模式，災(zāi)害危機(jī)管理模式和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式。災(zāi)害危機(jī)管理模式重在災(zāi)后恢復(fù)和重建計(jì)劃，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式重在災(zāi)前的防御。災(zāi)前進(jìn)行系統(tǒng)的準(zhǔn)備，制定減災(zāi)措施和程序，降低損失嚴(yán)重程度，對(duì)于氣象災(zāi)害管理，預(yù)防和控制是成本最低、實(shí)施最簡(jiǎn)便的方法。

4 氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的特性和實(shí)例

氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理著重于氣象災(zāi)害發(fā)生之前的防災(zāi)準(zhǔn)備，制定適時(shí)的程序（包括氣象災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警，應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演練，氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的分析評(píng)估等），將不可控的氣象災(zāi)害所造成的損失程度盡量降低。

氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理主要包括制度規(guī)范和修訂，氣象災(zāi)害預(yù)警，應(yīng)急響應(yīng)，救災(zāi)過(guò)程的保障工作，災(zāi)后重建，氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)價(jià)等幾個(gè)主要方面。下面從河北省的一次強(qiáng)暴雨過(guò)程中看氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)際流程。

2016年7月18～21日，河北省出現(xiàn)了強(qiáng)暴雨天氣過(guò)程，根據(jù)《氣象災(zāi)害防御條例》以及《河北省氣象災(zāi)害防御條例》，全省各級(jí)氣象災(zāi)害防御指揮部及指揮部辦公室提前部署，全省氣象部門(mén)建立了重大氣象信息報(bào)送主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)人與政府領(lǐng)導(dǎo)保持點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的直通式服務(wù)，并及時(shí)召開(kāi)了視頻會(huì)議。省、市、縣三級(jí)氣象部門(mén)通過(guò)突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)第一時(shí)間向重點(diǎn)防御單位責(zé)任人和基層氣象協(xié)理員、信息院發(fā)布各類預(yù)警信息292萬(wàn)條。18日隨著雨量增大，省指揮部啟動(dòng)四級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，19日逐步升級(jí)為三級(jí)、二級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。

河北省氣象災(zāi)害防御中心及時(shí)召開(kāi)專題會(huì)議，認(rèn)真分析實(shí)況和暴雨災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)影響，通過(guò)多渠道，及時(shí)跟各個(gè)部門(mén)聯(lián)絡(luò)收集災(zāi)情信息，并于19日和20日制作發(fā)布了2期《重大氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》，22日制作了《河北省氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)專報(bào)》，對(duì)此次過(guò)程雨情及對(duì)各行各業(yè)造成的影響損失進(jìn)行了總結(jié)評(píng)估。降水結(jié)束后，及時(shí)完成全省各地市暴雨城市內(nèi)澇損失調(diào)查表的搜集上報(bào)工作，并及時(shí)奔赴重災(zāi)區(qū)調(diào)查災(zāi)情。

此次暴雨過(guò)程平均降水量為156.2毫米，高于“96·8”暴雨的122.4毫米和“7·21”暴雨的60.2毫米，僅次于“63·8”暴雨的321.4毫米。降水大值區(qū)主要集中在太行山區(qū)，全省有2594個(gè)站出現(xiàn)暴雨，有517個(gè)氣象站出現(xiàn)了特大暴雨，占河北省特大暴雨站數(shù)的79%。其中，100毫米以上降雨影響范圍達(dá)11.5萬(wàn)平方公里，覆蓋了全省61%的面積，超過(guò)“63·8”暴雨。針對(duì)此次重大暴雨，河北省氣象災(zāi)害防御指揮部及其辦公室提前部署，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急響應(yīng)，利用全省5000余個(gè)氣象站，水文站等地面觀測(cè)站，京津冀地區(qū)的7部新一代天氣雷達(dá)及風(fēng)云等各類氣象衛(wèi)星監(jiān)測(cè)天氣變化，兩次召開(kāi)視頻會(huì)議進(jìn)行會(huì)商。通過(guò)突發(fā)預(yù)警信息系統(tǒng)第一時(shí)間向各重點(diǎn)單位和信息員協(xié)理員等發(fā)布信息292萬(wàn)條，及時(shí)傳播預(yù)警信息，為社會(huì)公眾及時(shí)防御爭(zhēng)取了寶貴的時(shí)間。

5 建議及努力方向

“7·21”暴雨中，河北省氣象災(zāi)害防御指揮部有效利用指揮部辦公室建立的針對(duì)氣象災(zāi)害防御重點(diǎn)單位負(fù)責(zé)人、氣象員和氣象信息員的預(yù)警“叫應(yīng)”機(jī)制，及時(shí)提醒相關(guān)人員查收預(yù)警信息，做好了防范和應(yīng)對(duì)工作。但預(yù)警信息發(fā)布體制還存在短板，尚未建立高效的全網(wǎng)發(fā)布機(jī)制，在邊遠(yuǎn)地區(qū)、建筑工地等地存在盲區(qū)。河北省氣象災(zāi)害防御指揮部應(yīng)該及時(shí)完善信息傳播機(jī)制，加強(qiáng)做好與各成員單位及各市的指揮部的互聯(lián)互通，加強(qiáng)各個(gè)部門(mén)的信息共享，為氣象災(zāi)害管理工作做好數(shù)據(jù)支撐。

氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)象涉及到人與自然之間，區(qū)域和區(qū)域之間，基于氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的管理，既要保障安全又要利于發(fā)展，贏得長(zhǎng)期的最大利益，任何單一部門(mén)都不可能完成這個(gè)任務(wù)。所以，氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理需要統(tǒng)籌兼顧，綜合平衡各個(gè)部門(mén)，巧用全社會(huì)的力量，達(dá)到完成防災(zāi)減災(zāi)的目的。同時(shí)，氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理涉及國(guó)家、流域、各級(jí)政府和社會(huì)公眾等不同層次，各個(gè)層次有不同的責(zé)任和義務(wù)，從制定法律法規(guī)，到完善氣象災(zāi)害應(yīng)急管理體制，既需要從上到下的推動(dòng)和指導(dǎo)，也需要自下而上的實(shí)踐和提高，所以，必須建立起良性的運(yùn)行模式和協(xié)調(diào)機(jī)制。

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作者簡(jiǎn)介：劉慶愛(ài)，本科學(xué)歷，工程師，研究方向：自然災(zāi)害學(xué)。