檢察機關(guān)辦理民刑交叉公益案件訴訟模式選擇與完善

許 瑛 鐘劍煌

內(nèi)容提要：檢察機關(guān)提起單獨民事公益訴訟和提起刑事附帶民事公益訴訟是民刑交叉公益案件辦理的兩種基本模式，而后者已成為當前公益訴訟起訴案件辦理的最主要模式。通過對 “檢答網(wǎng)”190個關(guān)于 “刑事附帶民事公益訴訟咨詢”的實證分析發(fā)現(xiàn)：在制度供給不足的背景下，檢察機關(guān)在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件時，法律援引和適用不統(tǒng)一的情況普遍存在，訴前公告、證據(jù)、訴訟請求等具體問題矛盾較為突出。破解這種局面，首先，要調(diào)整公益訴訟制度的頂層設(shè)計，在不斷完善刑事附帶民事公益訴訟的基礎(chǔ)上促進單獨起訴與附帶起訴兩種辦案模式協(xié)同發(fā)展；其次，發(fā)揮檢察機關(guān)在辦理民刑交叉公益案件辦理中的主導責任，根據(jù)案件的具體情況做好單獨起訴與附帶起訴的程序分流；最后，無論適用哪一種訴訟模式，檢察機關(guān)都應當做好刑事檢察與公益訴訟檢察的銜接工作。

在犯罪行為導致多重責任聚合的案件中，為解決受侵害方因違法犯罪行為導致的損害賠償，有兩種主要途徑，一是提起刑事附帶訴訟，二是在刑事訴訟之外另行提起訴訟。隨著檢察公益訴訟的全面開展，刑事責任與民事公益損害責任交叉的案件大量涌現(xiàn)，辦理這一類案件時，在單獨民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟兩種訴訟模式之間，基層一線公益訴訟辦案檢察官幾乎是 “用腳投票”選擇了后者。刑事附帶民事公益訴訟既有其制度優(yōu)勢又一定程度適應了現(xiàn)實需求，但附帶訴訟這種模式缺陷也非常明顯，在實踐中各種問題亦層出不窮，導致公益訴訟的價值追求與案件辦理的實際效果之間存在著一定距離。正視刑事附帶民事公益訴訟存在的缺陷和不足，合理選擇公益訴訟辦案模式，做好刑事檢察與公益訴訟檢察的銜接工作，具有重要的意義。

一、民刑交叉公益案件辦理現(xiàn)狀

（一）檢察公益訴訟試點期間

2015年7月1日，根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)，檢察公益訴訟開始為期兩年的試點工作。試點期間，并沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)可以 （或禁止）通過刑事附帶民事公益訴訟這種訴訟模式來辦理公益訴訟案件，但是從政策導向來看，當時檢察公益訴訟作為一項實驗性制度，更加傾向于通過提起單獨的公益訴訟——這一具備完整公益訴訟構(gòu)造的模式來探索檢察公益訴訟制度。因此，試點期間刑事附帶民事公益訴訟這一訴訟模式并沒有像單獨公益訴訟那樣得到充分的實踐。據(jù)統(tǒng)計，試點期間全國檢察機關(guān)共提起公益訴訟案件653件，但僅有一例刑事附帶民事公益訴訟案件。①甘肅省人民檢察院課題組：《檢察機關(guān)刑事附帶民事公益訴訟制度研究》，載 《中國檢察官》2019年第3期。

（二）檢察公益訴訟全面鋪開后

隨著檢察公益訴訟全面鋪開，相較于試點期間，檢察公益訴訟工作在實踐中發(fā)生一些變化，其中很重要的一點就是刑事附帶民事公益訴訟案件占比較高。②2018年12月25日最高人民檢察院舉行通報2018年檢察公益訴訟工作情況發(fā)布會上最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列答法制日報記者的內(nèi)容，中華人民共和國國務院新聞辦公室網(wǎng)：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/39596/xgfbh39601/Document/1644730/1644730.htm，2019年12月9日訪問。特別是2018年3月最高人民法院、最高人民檢察院 《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱 《公益訴訟解釋》）這一司法解釋出臺，其中第二十條規(guī)定：“人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理?！边@一規(guī)定為檢察機關(guān)適用刑事附帶民事公益訴訟這一訴訟模式提供了直接的法律依據(jù)。根據(jù)最高檢統(tǒng)計，在2018年1-11月起訴案件中，刑事附帶民事公益訴訟共1954件，占所有公益訴訟起訴案件的76.33%；③2018年12月25日最高人民檢察院舉行通報2018年檢察公益訴訟工作情況發(fā)布會上最高人民檢察院副檢察長張雪樵回答中央廣播電視總臺央視記者關(guān)于2018年全國檢察機關(guān)公益訴訟工作相關(guān)情況，中華人民共和國國務院新聞辦公室網(wǎng)：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/39596/xgfbh39601/Document/1644730/1644730.htm,2019年12月9日訪問。2019年1-4月，全國檢察機關(guān)共提起公益訴訟起訴案件890件，其中提起刑事附帶民事公益訴訟730件，占82.02%。數(shù)據(jù)顯示，目前公益訴訟起訴的案件中，刑事附帶民事公益訴訟已成為辦案的主要模式。雖然2019年以來最高人民檢察院多次表示出要加強單獨公益訴訟起訴案件的辦理，鼓勵單獨提起民事公益訴訟辦案模式，但從趨勢上來看，刑事附帶民事公益訴訟辦案模式占比仍進一步擴大。

以公益訴訟全面鋪開為分水嶺，刑事附帶民事公益訴訟這一辦案模式適用比率發(fā)生了重大變化，從無關(guān)緊要變成了主要辦案模式。在檢察公益訴訟全面實踐探索中，刑事附帶民事公益訴訟展現(xiàn)了其強大的 “生命力”。在訴訟模式的選擇上，隨著訴訟模式的宏觀導向消失，具體辦案模式的選擇取決于一線辦案檢察官，在單獨提起公益訴訟和提起刑事附帶民事公益訴訟兩種模式中，辦案檢察官幾乎是 “一邊倒”地選擇了刑事附帶民事公益訴訟。在刑事附帶民事公益訴訟的制度定位尚未完全明確、制度構(gòu)建尚不完善的背景下，刑事附帶民事公益訴訟模式是否真是民刑交叉公益案件的最佳辦理模式？值得反思。

二、刑事附帶民事公益訴訟模式概述

從制度的法律淵源來看，刑事附帶民事公益訴訟這一訴訟制度直接的法律淵源來自于 《公益訴訟解釋》第二十條之規(guī)定。但是這一司法解釋規(guī)定僅是原則性地作出規(guī)定民刑交叉公益訴訟案件可以在刑事訴訟中提起附帶民事公益訴訟，具體如何適用卻沒有作出規(guī)定。因此，探討這一制度的基本情況更多是要從法理和實踐中尋找。

（一）刑事附帶民事公益訴訟源起之探

根據(jù)是否可以在刑事訴訟過程中一并進行被害人民事賠償?shù)拿袷略V訟，英美法系和大陸法系基于不同的法律文化傳統(tǒng)形成了兩種不同做法。為了保障民事權(quán)益的充分救濟，英美法系國家嚴格區(qū)分刑事訴訟與民事訴訟，不允許民刑合一的審判制度。而在大陸法系國家，允許被害人利用刑事訴訟程序中的國家力量來維護自身權(quán)益的做法的刑事訴訟制度設(shè)計非常普遍，這一制度在我國語境下中被表述為 “刑事附帶民事訴訟”?！案綆А边@一表述，是非常具有中國本土特色的表述。我國刑事附帶民事訴訟起源于大陸法系的法律移植，但是在傳統(tǒng)大陸法系國家法律中卻找不到與 “附帶”相對應的表述。

“附帶”二字在漢語詞典中有兩種基本釋義，一是表示另外有所補充的，二是表示非主要的。④李行健編：《現(xiàn)代漢語規(guī)范詞典》，外語教學與研究出版社2014年版，第411頁。我國一直以來都有重刑輕民的傳統(tǒng)，歷史上很長一段時間刑民不分，盛行 “打了不罰、罰了不打”的觀念。重刑輕民的觀念從實體法延續(xù)到程序法中，就有了我國 “特色”的附帶民事訴訟制度。實踐中，我國附帶民事訴訟具有很大的局限性，一方面賠償范圍并非是全面賠償，只賠償物質(zhì)損害；另一方面，在有限的賠償范圍內(nèi)實際運作中還依賴于被告人是否有賠償能力。即使是這種低要求，現(xiàn)實中大多數(shù)刑事案件中被害人民事上的損害賠償也并非是通過刑事附帶民事訴訟實現(xiàn)的，當前，絕大多數(shù)刑事案件的被害人民事救濟是通過經(jīng)濟賠償以及和解的方式完成。⑤成小愛：《刑事附帶民事訴訟程序：內(nèi)涵、現(xiàn)狀與反思——以新〈刑事訴訟法〉的實施為切入點》，載《四川警察學院學報》2018年第3期。在重刑輕民的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實作用不明顯的雙重背景下，刑事附帶民事訴訟制度一定程度上成了一種 “空置”的制度，附帶的民事部分往往成了次要的和不受重視的。

作為起源，一般認為在刑事案件中一并處理民事賠償?shù)闹贫绕鹪从诜▏?808年 《刑事訴訟法典》，該法第3條規(guī)定了這一制度并一直沿用至今，該條規(guī)定了刑事訴訟與民事訴訟可以一并提起：“L'action civile peutêtre poursuivie en même temps et devant les mêmes juges que l'action publique,à moins que celle-ci ne se trouveéteinte par prescription”。⑥法國在處理刑事案件中的民事爭議問題實行的是既可以一并提起民事訴訟，也可以單獨提起民事訴訟的 “雙軌制”訴訟模式。該法第3條規(guī)定了刑事訴訟法與民事訴訟可以在一個訴訟程序中一并提起，同時該法第4條則規(guī)定了刑事訴訟與民事訴訟也可以分別提到： “Elle peut aussi l'être séparément;dans ce cas,l'exercice en est suspendu tant qu'il n'a pas étéprononcé définitivement sur l'action publique intentée avant ou pendant la poursuite de l'action civile”。從文本翻譯和教義學視角來看，該條文強調(diào)的是民事訴訟和刑事公訴可以在同一個審判法庭 （法官）中處理，條文中并沒有可以與漢語 “附帶”相對應的表述。考察 “附帶”這一表述的中文淵源，可見于我國臺灣地區(qū) “刑事訴訟法”第九編第四百八十七條之規(guī)定。⑦該條規(guī)定：“因犯罪而受損害之人，于刑事訴訟程序得附帶提起民事訴訟，對于被告及依民法負賠償責任之人，請求回復其損害。前項請求之范圍，依民法之規(guī)定?！蔽覈_灣地區(qū)的 “刑事訴訟法”是在重刑輕民的戰(zhàn)爭背景中產(chǎn)生的，在民行交叉的案件中，對民事部分并不重視，才有了當時 “附帶”這樣的表述，基于語言的相同性，我國在刑事訴訟法制定過程中也使用了這一極具 “重刑輕民”色彩的 “附帶”表述。

從制度結(jié)構(gòu)來看，刑事附帶民事公益訴訟與刑事附帶民事訴訟具有結(jié)構(gòu)上的相似性，制度構(gòu)建上采取了刑事附帶民事訴訟的模式，因此在實踐中也不免 “繼承”了刑事附帶民事訴訟制度重刑輕民的 “基因”，在訴訟過程中 “公益訴訟”的獨立性體現(xiàn)不夠，容易成為刑事程序的 “附庸”。為了表述的簡潔性，將 “刑事附帶民事公益訴訟”簡稱之為 “附帶公益訴訟”。

（二）刑事附帶民事公益訴訟性質(zhì)之爭

在缺乏足夠制度供給的背景下，附帶公益訴訟性質(zhì)之爭主要集中于學理討論。關(guān)于其制度性質(zhì)，主要有有三種不同看法。第一種觀點認為，附帶公益訴訟是 《刑事訴訟法》中 “附帶民事訴訟”的一種特殊情形，在規(guī)定不明確的情況下，適用于附帶民事訴訟的相關(guān)規(guī)定。第二種觀點認為，附帶公益訴訟本質(zhì)上屬于公益訴訟，附帶公益訴訟應遵循公益訴訟的原理和規(guī)定。⑧邵世星：《檢察民事公益訴訟的若干重點問題》，載 《中國檢察官》2018年第13期。第三種觀點認為附帶公益訴訟是一種獨立的訴訟制度，其既不同于傳統(tǒng)的刑事附帶民事訴訟，也不是民事公益訴訟的下位概念，是一種獨立的新型訴訟制度。⑨徐日丹、閆晶晶：《依法保障公益訴訟起訴人的訴訟權(quán)利》，載 《檢察日報》2018年3月3日第3版。雖然 《公益訴訟解釋》明確了附帶公益訴訟這一訴訟模式，但是并沒有明確規(guī)定附帶公益訴訟參照哪一法律規(guī)定來適用，因此在法律進一步明確之前，這一爭議勢必會繼續(xù)延續(xù)。除了學理上的爭議外，實踐中各地方檢察機關(guān)和審判機關(guān)對附帶公益訴訟案件法律適用也存在不一致，法律適用上的不統(tǒng)一一定程度損害了公益訴訟的公信力和權(quán)威性。

（三）刑事附帶民事公益訴訟價值之辨

從制度構(gòu)建之初的價值追求來看，“附帶訴訟”這一訴訟模式是為了更好地實現(xiàn)訴訟效率、全面追責和保護弱勢受害人這一目標。附帶公益訴訟將刑事訴訟與民事公益訴訟合二為一，合并審理同一犯罪行為所引起公益侵權(quán)訴訟。理論上而言，對檢察機關(guān)來說，在辦理案件刑事部分時收集到的證據(jù)有利于為公益訴訟提供證據(jù)支撐，在節(jié)約檢察資源的同時刑事檢察工作的開展可以有效促進公益訴訟檢察工作的開展；對當事人來說，可以減少重復出庭、重復舉證帶來的訴累，受害人亦可以借助國家機關(guān)的力量來彌補其弱勢地位。⑩龍婧婧：《檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的探索與發(fā)展》，載 《河南財經(jīng)政法大學學報》2019年第2期。但是這一制度目標在實踐中尚未實現(xiàn)。當前我國附帶公益訴訟的實際運用過程中，過分地強調(diào)訴訟的附屬性，忽略了公益訴訟的獨立性以及在程序上與刑事訴訟的可分性，使公益救濟問題淹沒在國家追究、懲罰犯罪的過程中，反而不利于對公益保護。因此，雖然附帶公益訴訟理論上具有實現(xiàn)司法效率、節(jié)約司法資源的作用，但是實踐中卻發(fā)生異化，沒能做好司法效率與保護公益二者之間的平衡，司法效率雖然有一定程度的提升，但是這一提升卻沒有司法公正的堅實基礎(chǔ)。

附帶民事公益訴訟作為一項新制度，在理論層面，其在我國法治體系中的定位尚未完全明確，制度設(shè)計的價值目標需要在實踐中進一步體現(xiàn)。但是從當前實然的角度來看，附帶公益訴訟已經(jīng)是公益訴訟 （起訴）案件的最主要辦案模式。我們既要鼓勵制度創(chuàng)新，更要查找出制度運行中存在的問題，及時調(diào)整，避免制度 “野蠻生長”帶來的負面效果。

三、檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟現(xiàn)狀剖析

（一）刑事附帶民事公益訴訟的研究樣本

1.研究樣本的選取

作為本文實證研究客體的 “刑事附帶民事公益訴訟實踐問題”來自于 “檢答網(wǎng)”平臺。①為解決辦案中遇到的疑難復雜問題，2018年10月最高人民檢察院在全國檢察機關(guān)局域網(wǎng)上線了 “檢答網(wǎng)”平臺，上線以來檢答網(wǎng)已成為各地檢察機關(guān)和檢察人員法律政策運用、具體問題咨詢解答、各項業(yè)務交流的重要平臺。本文以“刑事附帶民事公益訴訟”為關(guān)鍵詞在檢答網(wǎng)平臺檢索，截至2019年8月25日，共檢索出246個結(jié)果，其中 “新聞類”檢索結(jié)果計16個，“咨詢類”檢索結(jié)果計227個，剔除其中無效咨詢37個，剩有190個有效咨詢作為文本研究樣本。（檢答網(wǎng)中 “新聞類”檢索結(jié)果主要為刑事附帶民事公益訴訟的相關(guān)新聞報道、法律規(guī)定、司法解釋和指導案例，反映的并不是刑事附帶民事公益訴訟開展過程中遇到的問題，故對此不展開分析。）本文只對 “咨詢類”問題進行分析。盡管190個咨詢所反映的問題并非實踐中關(guān)于刑事附帶民事公益訴訟的全部問題，但這已基本可以反映當前檢察機關(guān)在運用附帶公益訴訟時遇到的主要問題和現(xiàn)實困境。

2.研究方法

當前研究附帶公益訴訟的學者幾乎都能意識到刑事附帶民事公益訴訟存在不少問題，但是這些分析都具有一定程度的局限性。②例如有學者指出 “刑事附帶民事公益訴訟存在涉及罪名范圍窄，訴訟請求較單一，原告人主體制度缺乏強制性、統(tǒng)一性規(guī)范，特別是檢察機關(guān)的主體地位不統(tǒng)一的問題突出。”參見王中義：《我國環(huán)境資源刑事附帶民事訴訟探悉》，載 《法律適用》2019年第15期。甘肅省人民檢察院課題組在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)：“刑事附帶民事公益訴訟存在法律適用沖突、證據(jù)認定標準、調(diào)查取證、內(nèi)部協(xié)作不暢通、檢審溝通不協(xié)調(diào)等問題?！眳⒁娗耙?，甘肅省人民檢察院課題組文。一方面，學者囿于研究樣本的有限性，對當前附帶公益訴訟存在問題的分析很難做到全面梳理。另一方面，附帶公益訴訟雖然立法單薄，但是該制度事實上卻具有其系統(tǒng)性，一些學者對附帶公益訴存在問題分析的著眼點往往過于寬泛，以至于無法深入的掌握。為了對附帶公益訴訟當前運行中存在的問題進行一個相對全面和深入的梳理，本文對檢答網(wǎng)中的227個咨詢問題進行逐條個案分析，來確保樣本分析的具體性和全面性；同時檢答網(wǎng)目前作為檢察機關(guān)內(nèi)部使用平臺，反映的是檢察機關(guān)在適用附帶訴訟中問題，因此這一研究又具有專業(yè)性和針對性。

（二）刑事附帶民事公益訴訟運行困境展示

參照訴訟流程和具體環(huán)節(jié)，本文將檢答網(wǎng)中190個問題歸類為17類，經(jīng)過統(tǒng)計分析，各類問題咨詢的相關(guān)情況如圖1：

圖1：刑事附帶民事公益訴訟問題總體分布情況

通過對190個關(guān)于刑事附帶民事公益訴訟的問題進行分析，主要呈現(xiàn)以下特點：（1）法律適用不統(tǒng)一的情況普遍存在。在缺乏明確規(guī)定的情況下，有的檢察機關(guān)參照適用 《刑事訴訟法》關(guān)于刑事附帶民事訴訟的相關(guān)規(guī)定辦案，有的則依據(jù)單獨公益訴訟相關(guān)規(guī)定辦案，不同檢察機關(guān)、檢察人員對附帶公益訴訟的理解適用存在差異。（2）爭議問題貫穿整個訴訟程序。從訴訟流程來看，附帶公益訴訟存在的問題是體系性的，從管轄立案到判決執(zhí)行，從證據(jù)種類到證據(jù)采納，從一審二審到發(fā)回重審，從訴訟參加人到訴訟主張，都存在不同程度的適用混亂和困惑。（3）部分領(lǐng)域問題較為突出。雖然爭議問題是系統(tǒng)性的，但是從上圖中也能非常直接地看出，公告、訴訟當事人、證據(jù)形式和證據(jù)采納、訴訟主張等問題最為突出，這幾個問題已經(jīng)占據(jù)了咨詢數(shù)量的近一半。

（三）原因分析

1.附帶公益訴訟缺乏足夠制度支撐

上文提到，關(guān)于附帶公益訴訟制度，僅有的法律依據(jù)就是 《公益訴訟解釋》第二十條的原則性規(guī)定?！懊徽齽t言不順”，在缺乏明確依據(jù)的背景下，刑事附帶民事公益訴訟的具體問題往往有賴于檢察機關(guān)與法院的溝通，由于檢察官和法官對公益訴訟制度的理解不一，法律適用不統(tǒng)一的情況就隨之而來。以咨詢中最突出的公告問題為例，統(tǒng)計中共有37個咨詢涉及公告問題，占比16%，具體包括：（1）檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟是否也要像普通公益訴訟程序一樣進行訴前公告。基層辦案檢察官基于訴訟期限、辦案效率考量傾向于無需提起公告；而最高檢的觀點認為，檢察機關(guān)不能以辦案效率等理由剝奪社會組織的訴權(quán)，雖然不是單獨的公益訴訟，但也要嚴格執(zhí)行公告程序。③張雪樵：《檢察公益訴訟比較研究》，載 《國家檢察官學院學報》2019年第1期。（2）如果進行公告，應當在哪一個訴訟階段提起，立案階段公告還是在起訴階段公告。由于這一制度涉及兩種訴訟、兩種制度體系，程序上合并帶來了制度的銜接問題，根據(jù) 《民事公益訴訟辦案指南》的規(guī)定，擬決定向人民法院提起訴訟的，應當在檢察建議或者公告期滿之日起二個月內(nèi)辦理終結(jié)。由于刑事訴訟程序進展具有不確定性，因此如果過早公告，則容易導致公益訴訟程序難以在辦案期限內(nèi)辦結(jié)；公告過遲，對于案情簡單和被告人被羈押的案件則容易導致刑事審判的過分遲延。（3）公告的具體形式要求。由于 《民事訴訟辦案指南》中只原則性地規(guī)定了在 “全國范圍的媒體上公告”，對于如何具體操作各地仍有困惑。

因此，缺乏制度支撐，附帶公益訴訟具體適用的各個環(huán)節(jié)都容易出現(xiàn)適用不統(tǒng)一的情形?？上驳氖牵罡呷嗣駲z察院已經(jīng)認識到公告存在的問題并切實進行解決。對于是否要公告，最高人民法院、最高人民檢察院已經(jīng)統(tǒng)一明確，檢察機關(guān)應當發(fā)布訴前公告；同時明確可以提前公告，在批捕階段發(fā)現(xiàn)可以成案的就可以公告。④參見2019年8月30日全國檢察機關(guān)公益訴訟 “回頭看”專項活動總結(jié)暨推進公益訴訟辦案規(guī)范化電視電話會議上張雪樵副檢察長 《公益訴訟規(guī)范辦案的幾個問題》報告。對于公告的具體形式，最高人民檢察院于2019年7月31日下發(fā)了 《關(guān)于檢察民事公益訴訟訴前公告在正義網(wǎng)發(fā)布的工作提示》，要求自2019年8月1日起，檢察機關(guān)辦理民事公益訴訟以及附帶公益訴訟案件，訴前公告統(tǒng)一在正義網(wǎng)進行網(wǎng)絡公告發(fā)布?？上驳耐瑫r，我們更要看到公告問題只是附帶公益訴訟中的一個小問題，附帶公益訴訟目前還存在著一系列突出問題急需解決，制度完備之路任重而道遠。⑤除了公告外，在沒有明確規(guī)定下檢察機關(guān)對自身的稱謂、訴訟地位、訴訟主張等問題都會存在疑問。根據(jù)檢答網(wǎng)中反饋的問題，不同地區(qū)檢察機關(guān)的刑事附帶民事公益訴訟案件的出庭方式均具有不同，有的是由刑事案件的公訴人兼任，有的是由公益訴訟部門的檢察官兼任公訴人。參見范躍紅、張代磊：《創(chuàng)新舉措維護公益檢察官在行動》，載 《檢察日報》2018年4月1日第1版。也有地方采取刑事案件公訴人與公益訴訟檢察官共同出庭的做法。同時，不同檢察官對審判組織的構(gòu)成也有不同看法，有的檢察機關(guān)認為應當適用普通公益訴訟之規(guī)定組成七人的合議庭，有的檢察機關(guān)認為只需要適用普通刑事附帶民事訴訟之規(guī)定三人即可。

2.民刑交叉公益案件的路徑選擇不合理

除了附帶公益訴訟制度自身不完備之外，在辦理刑事責任與公益責任交叉的案件時，作為對訴訟模式選擇具有主導權(quán)的檢察機關(guān)，路徑選擇不合理也是重要原因。一些不宜采用附帶訴訟模式的案件也采用了這一模式辦理，就會導致案件辦理過程中出現(xiàn)各種問題。如在以下情形中，刑事附帶民事公益訴訟就不是最優(yōu)的選擇。

（1）被告人較復雜的情形。由于刑事訴訟與公益訴訟是兩種不同構(gòu)造、不同訴訟流程的制度，有的案件中，違法行為人是多人，但只有部分人是刑事案件被告人，附帶提起公益訴訟時，能否追加其余人為民事公益訴訟的被告，各地檢察機關(guān)做法不一、上下級檢察機關(guān)意見不一、檢法之間也意見不一。共同犯罪中有其他同案犯還在公安后續(xù)偵查中尚未移送審查起訴的案件，能否將全部未訴同案作共同被告人，還是等后面同案犯起訴時才再一并提刑附民，實踐中也并不確定。因此，在案情比較復雜、人員眾多的案件時，如何選擇至關(guān)重要。

（2）訴訟期限不相適應的情形。附帶民事公益訴訟實際上涉及兩套程序的適用。首先，一些案件被告人逃逸時間較長后才歸案，提起附帶民事公益訴訟，此時如何考慮訴訟時效，是否適用民事訴訟時效中止、中斷等規(guī)定，并不確定。其次，兩套程序并不是同步的，既有可能因刑事公訴延長審查期限或退回補充偵查，導致公益訴訟部分未能在規(guī)定辦案期限辦結(jié)；也有可能因公益訴訟部分的公告、訴訟審批期限過長或其他疑難復雜情況，導致延誤刑事訴訟程序。另外，由于公益訴訟損害賠償?shù)那髢敂?shù)額確定有賴于環(huán)境損害、環(huán)境修復費用的鑒定，雖然最高人民檢察院和司法部在積極推動“鑒定機構(gòu)在檢察公益訴訟中不預先收鑒定費”，⑥戴佳：《58家司法鑒定機構(gòu)在檢察公益訴訟中不預先收鑒定費》，載 《檢察日報》2019年8月6日。但是鑒定難、鑒定貴和鑒定過程漫長等問題依舊存在，如何協(xié)調(diào)因鑒定導致的訴訟期限仍舊存在諸多問題。

（3）證明標準不相同的情形。一般認為刑事案件的定罪標準大大高于民事案件的證明標準，但是在具體問題上卻需要具體分析。例如，附帶公益訴訟中的環(huán)境資源、食品藥品等一些犯罪屬于危險犯，在危險犯的案件中，在檢察機關(guān)不能證明被告人的行為給社會公共利益造成實際損害的情況下 （但已經(jīng)證明存在危險，如查獲行為人已經(jīng)生產(chǎn)出了大量假藥，但是否已經(jīng)銷售給了消費者、患者尚未知曉），提起刑事附帶民事公益訴訟是否恰當，因為公益侵權(quán)損害賠償要求實害結(jié)果的發(fā)生，由于食品藥品的損害結(jié)果具有長期性和隱蔽性，并不是很快能夠及時發(fā)現(xiàn)，取證更加不易。因此，如果只注重刑事部分證據(jù)材料，則容易導致公益訴訟部分證據(jù)材料不能被及時收集，甚至被犯罪嫌疑人損毀，導致公益侵權(quán)責任難以得到證實。

（4）不能保障附帶公益訴訟完整訴權(quán)的情形。第一，當刑事部分不起訴或者撤回起訴，附帶公益訴訟該如何處理，程序應該如何進行。刑事部分不起訴的，因刑事案件沒有進入法院的審理程序，便不存在 “附帶”的前提；如果是附帶公益訴訟起訴后法院已經(jīng)受理，此后刑事案件撤回起訴的，因民事公益訴訟部分已經(jīng)受理，此時該如何適用程序，是繼續(xù)審理還是重新提起單獨的民事公益訴訟？第二，當案件一審期間未提起附帶公益訴訟，二審能否提起？一審期間未提起附帶公益訴訟，二審發(fā)回重審程序能否提起？保障訴訟當事人訴權(quán)的完整性是司法文明的重要體現(xiàn)，訴訟程序是保障訴訟當事人權(quán)利的重要體現(xiàn)，是司法公平公正的基石，這是一個比司法效率位階更高的價值追求。附帶訴訟模式最主要最明顯的價值就在于司法效率，但是訴訟制度真正永恒的生命基礎(chǔ)在于其公正性。

從實踐中我們可看出，并不是所有的案件都適合采用刑事附帶民事公益訴訟。對于訴訟程序的選擇，檢察機關(guān)、檢察官是具有決定權(quán)的，承擔著主導責任。除了制度供給不足的客觀原因外，民刑交叉公益案件辦理過程中出現(xiàn)的上述困境很大程度上要歸因于檢察機關(guān)。檢察機關(guān)在辦案時絕不能一味地追求訴訟效率而強行搭上刑事訴訟的 “便車”，要根據(jù)案件實際情況合理地選擇訴訟路徑。

四、民刑交叉公益訴訟案件的路徑選擇

要破解民刑交叉公益案件中的重重困境，一方面，要承認刑事附帶民事公益訴訟制度的現(xiàn)實重要地位，豐富理論和制度的供給。另一方面，更要正視這一制度的局限性和當前困境，發(fā)揮好檢察機關(guān)在訴訟模式選擇上的主導作用，根據(jù)案件的具體情況做好單獨公益訴訟和附帶公益訴訟的程序分流，消解單薄的 “附帶訴訟”的 “不能承受之重”。

（一）完善公益訴訟制度的頂層設(shè)計

1.明確附帶公益訴訟制度在公益保護體系中的重要地位

附帶公益訴訟是在缺乏頂層規(guī)劃背景下通過各地檢察機關(guān)不斷實踐內(nèi)生發(fā)展而來的制度，足以說明制度本身擁有強大的生命力。完善這一制度不僅在理論上具有合理性，同時廣泛的實踐也給制度完善提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，從制度頂層設(shè)計上重視附帶公益訴訟，在制度構(gòu)建上予以回應。一方面要明確附帶公益訴訟在整個公益訴訟體系的地位作用，附帶公益訴訟承擔著公益訴訟的絕大多數(shù)案件量，是公益保護的重要手段和方式，在立法和司法解釋上對刑事附帶民事公益訴訟加以明確和細化，在實踐中也應當予以正確引導，而不能明示或暗示地予以 “打壓”。另一方面附帶公益訴訟也是新時代檢察改革探索的重要 “試驗田”，⑦例如在刑事附帶民事公益訴訟案件中適用認罪認罰從寬，不僅有利于公益訴訟制度的探索，而且有利于認罪認罰從寬制度的完善。構(gòu)建好附帶公益訴訟對檢察理論的發(fā)展和創(chuàng)新具有重要意義。

2.明確附帶公益訴訟的本質(zhì)是公益訴訟

我們認為，在附帶公益訴訟性質(zhì)問題上，附帶公益訴訟本質(zhì)上屬于公益訴訟。公益訴訟的獨立性是主要的、決定性的；“附帶”是次要的，僅是在程序上 “有限”的從屬，合并的僅是審判組織，而不是程序要求和實體責任的完全合一，不是一種創(chuàng)新的獨立的訴訟程序。附帶公益訴訟的目的在于維護社會公共利益，這種公共利益既不同于刑法保護的社會秩序這種利益形式，更不同于公民的個人私益。在 “附帶訴訟”這一體制藩籬之下，我們更需要強調(diào)附帶公益訴訟中公益訴訟部分的獨立性，這將更有利于擺脫這一制度與生俱來的 “重刑輕民”的影響，更加有利于公益訴訟制度的完善。同時，作為一項新創(chuàng)立的制度，制度的發(fā)展完善有賴于基層一線辦案檢察官的實際運用，當前“公益訴訟檢察”已成為檢察機關(guān) “四大檢察”中的重要一部分，從公益訴訟的發(fā)展方向來看，在沒有明確法律規(guī)定的情況下，原則上應當適用現(xiàn)有的公益訴訟法律規(guī)定來辦理民刑交叉公益案件。

3.及時制定刑事附帶民事公益訴訟的具體規(guī)則

當前，刑事附帶民事公益訴訟具體規(guī)則的不健全不僅嚴重阻礙了檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的發(fā)展，更束縛了檢察機關(guān)在辦理該類公益訴訟案件過程中的開拓性思維。因此，對于實踐中爭議較大的問題要發(fā)揮基層檢察官的能動性，但是最終還是需要盡快完善立法，及時出臺相關(guān)司法解釋。⑧魯楊：《完善刑事附帶民事公益訴訟程序》，載 《人民檢察》2018年第10期。當前，需要最高人民法院、最高人民檢察院通力合作，對爭議問題盡快達成一致，因為當前附帶公益訴訟中面臨的許多問題是來自于檢察機關(guān)和審判機關(guān)之間的沖突。

（二）發(fā)揮檢察機關(guān)訴訟模式選擇的主導責任

將問題原因歸因于立法和制度上的不足，尋求制度規(guī)范上的突破和完善是一方面；但是破解當下之困境，檢察機關(guān)也完全有能力通過良好的路徑選擇來彌補制度不足的困境，因此如何發(fā)揮好檢察機關(guān)的主導作用在當前背景下便顯得尤為重要。

1.公益案件中訴訟模式選擇的基本原則

總體而言，各地檢察機關(guān)辦理附帶公益訴訟的訴訟路徑不盡統(tǒng)一，主要有兩種情形：一是先刑后民，即由基層公檢法機關(guān)先辦理刑事案件，待刑事判決生效后，再由有管轄權(quán)的檢察機關(guān)另行向有管轄權(quán)的法院提起民事公益訴訟。二是刑民并進，即由基層公安機關(guān)立案偵查，檢察機關(guān)依法提起公訴時一并提起附帶民事公益訴訟，后由基層法院的同一合議庭一并審理。⑨尹吉：《刑事附帶民事公益訴訟案件的法律適用》，載 《人民檢察》2018年第10期。客觀而言，這兩種訴訟路徑各有特點，適用情形也存在區(qū)別，因此認真把握案件具體情況，適用不同的程序就顯得尤為必要。檢察機關(guān)在辦理民刑交叉公益訴訟案件的程序選擇時，應當遵循以下基本原則：

（1）綜合考量訴訟效率和辦案效果來選擇訴訟模式。民刑交叉的公益案件，涉及兩種訴訟，因此選擇訴訟模式應當綜合考慮刑事部分和公益訴訟部分全面綜合辦案效果。一是看通過訴的合并審理，能否提訴訟效率，有利于爭議案件的迅速解決，避免訟累。二是看能否實現(xiàn)良好的辦案效果，這一類案件涉及兩種訴訟，因此訴訟效果的考量不能只偏向其一，任何厚此薄彼的情形都是應當避免的，最佳的情形就是，兩個不同的訴在一個程序中，通過整合，彼此起到相互促進的作用。

（2）要防止附帶公益訴訟適用的隨意性。當前附帶公益訴訟占比如此之高，很大原因來自于檢察機關(guān)在訴訟程序選擇上的隨意，特別是適用附帶公益訴訟的隨意性很嚴重，正如最高人民檢察院張軍檢察長指出的那樣，“當前公益訴訟案件結(jié)構(gòu)不合理，起訴案件 ‘搭順風車’多、‘啃硬骨頭’少”。因此在實踐中公益訴訟檢察官應當加強自身能力建設(shè)，擺脫對刑事檢察的過度依賴。在具體案件辦理中，應當注意綜合考慮案情決定選擇附帶提起還是單獨提起。特別是當前公益訴訟案件數(shù)量并不多，許多地方檢察機關(guān)公益訴訟部門因為缺乏案件還要主動 “跑案源”，基本上不存在 “案多人少”的問題。因此，如果跑來了 “案源”，但結(jié)果在辦理過程中又過于隨意，那無異于舍本逐末，認真辦好每一起公益訴訟案件，防止適用的隨意性比 “跑案源”更為重要。

2.公益案件訴訟模式選擇的具體參考標準

公益訴訟案件訴訟模式的選擇，除了要堅持以上相關(guān)原則要求外，根據(jù)檢答網(wǎng)中呈現(xiàn)出來的問題，針對一些具體情形，本文也提出相應的路徑方案。

（1）被告 （人）不統(tǒng)一的情形。在理想的訴訟模式中，刑事訴訟的被告人和公益訴訟被告人是相同的，但實際上由于 《刑法》與 《環(huán)境保護法》《消費者權(quán)益保護法》存在著巨大差別，行為方式、責任內(nèi)容、歸責范圍均存在巨大差別，因此同一個案件中刑事責任主體與公益侵權(quán)主體往往并不是完全重合的。行為是一個整體，但是責任卻是歸于個人的，因此要注意區(qū)分不同被告 （人），避免出現(xiàn)打擊錯誤。在一些具體情形中，如刑事訴訟部分有犯罪嫌疑人尚未歸案，而在逃人員又是民事公益訴訟中的共同侵權(quán)人，如果有其他共同侵權(quán)人在逃，因涉及到民事責任的分擔，則不宜提起刑事附帶民事公益訴訟，可以在刑事程序結(jié)束后，提起單獨的民事公益訴訟。⑩周偉：《湖北省利川市人民檢察院訴吳明安等人生產(chǎn)銷售不符合安全標準食品刑事附帶民事公益訴訟案》，載 《中國檢察官》2018年第14期。如果案件中只有主犯需要追究責任，其他參與人員尚不構(gòu)成犯罪只需要承擔侵權(quán)責任，在都能到場的情形下，可以考慮適用附帶公益訴訟。

（2）偵查、公訴、審判等訴訟期限不相適應的情形。在附帶公益訴訟中，公益訴訟與刑事訴訟的訴訟流程并不一致，公益訴訟要經(jīng)歷訴前程序，刑事訴訟則有偵查、公訴、審判等公益訴訟所沒有的訴訟階段。這些訴訟程序、階段期間并不相同，因此適用附帶公益訴訟，就必須處理好不同訴訟程序的期間時效問題。如果刑事部分審理爭議較大或者公益訴訟部分的審理過于復雜，通過刑事附帶民事公益訴訟程序?qū)徖頃绊懙矫袷鹿嬖V訟的責任認定或者刑事案件的審理進程，則不適于采用刑事附帶民事公益訴訟程序。反之，如果違法行為人通過積極履行賠償責任或修復義務爭取寬緩的刑事處罰，在有效實現(xiàn)司法效率的情況下，可以適用附帶民事公益訴訟，可以更好地促進社會和諧，實現(xiàn)訴訟價值的最大化。

（3）證據(jù)證明標準不相同的情形。刑事訴訟程序中的證據(jù)與公益訴訟證據(jù)在證明目的、側(cè)重點方面不同，特別是有些罪名屬于行為犯，此時必須在公益訴訟中額外考慮損害后果的問題。當犯罪行為人是純危險犯時，例如犯罪行為人生產(chǎn)的假藥尚未銷售時，這時便不宜提起刑事附帶民事公益訴訟。當采用調(diào)查取證難以收集行為人侵犯公益的行為時，則可以通過刑事附帶民事公益訴訟的方式，引導偵察機關(guān)全面查清案件事實。

（4）不能保障附帶民事公益訴訟完整訴權(quán)的情形。第一，當刑事部分不起訴時，此時就不再適合附帶民事公益訴訟，如果符合民事公益訴訟起訴條件的應當提起獨立的民事公益訴訟。第二，當刑事部分起訴后檢察機關(guān)撤訴時，如果法院認為附帶公益訴訟可以繼續(xù)審理，則繼續(xù)起訴公益訴訟部分，當然，其實這實質(zhì)上已是一個單獨的公益訴訟程序；當法院不愿意繼續(xù)審理附帶民事公益訴訟時，則應當另行準備起訴。第三，如果一審沒有提起附帶民事公益訴訟，二審期間發(fā)現(xiàn)可能存在公益損害的民事責任時，則不應當附帶提起——相較于訴訟的效率，被告 （人）兩審終審的訴訟權(quán)利更為重要。

（5）與認罪認罰從寬制度的銜接問題。新刑訴法確定了認罪認罰從寬制度，原則上所有案件均可以適用認罪認罰從寬制度，當然也就包括刑事附帶民事訴訟案件中的刑事部分了。認罪認罰從寬制度實體上從輕，程序上從簡，由于公益訴訟程序相對較為復雜，而認罪認罰從寬制度中適用簡易程序或速裁程序，則要求案件從速從快且相對集中審查處理；而從當前公益訴訟案件開展情況來看，公益訴訟一般耗時較長，因此在適用認罪認罰從寬案件中 “附帶”處理公益訴訟應當審慎對待，一般不建議通過附帶公益訴訟起訴。

余論：構(gòu)建刑事檢察、公益檢察協(xié)同辦案機制

當前涉嫌犯罪的案件由專業(yè)化的刑事檢察部門辦理，公益訴訟由公益訴訟檢察部門辦理，在“刑公 （民）交叉案件”普遍存在的情況下，案件由兩個檢察部門辦理，應當做好整合工作，加強檢察機關(guān)的內(nèi)部協(xié)作。無論是 “附帶”辦理還是 “單獨”辦理，都應當加強刑事檢察部門與公益訴訟檢察部門的協(xié)作機制。

對內(nèi)要加強檢察機關(guān)案件協(xié)作交流，構(gòu)建常態(tài)化的刑事檢察與公益訴訟檢察案件線索、進度、證據(jù)協(xié)作機制。在捕訴一體化辦案模式下，承辦檢察官應當對可能涉及公益訴訟罪名的案件更加審慎研判，關(guān)注案件公益受損的相關(guān)情況，對難以把握的案件可以邀請公益訴訟部門檢察人員共同分析研判；對具備提起刑事附帶民事公益訴訟條件的案件，刑事檢察部門與公益訴訟檢察部門在辦案中就案件的進展、與相關(guān)單位溝通的信息、有關(guān)法律問題等及時通報與溝通。例如，有些地方在辦理公益訴訟案件時探索實施 “三檢并行”辦案模式。①參見前引⑤，范躍紅、張代磊文?！叭龣z并行”辦案模式是指由民事行政檢察官對涉及公益訴訟領(lǐng)域的刑事案件進行審查起訴，從行政檢察的視角發(fā)現(xiàn)社會治理漏洞并有針對性地通過訴前程序督促行政機關(guān)履職，以此來促進精準打擊侵害公共利益的刑事犯罪和公益損害的補償、修復、賠償責任。

對外，檢察機關(guān)還需要加強與公安機關(guān)、審判機關(guān)的溝通，對于實踐中公檢法三家持不同觀點的情形盡快達成一致。實踐中，作為一項新創(chuàng)設(shè)制度，在規(guī)范缺乏的背景下，無所適從的局面不僅發(fā)生在檢察機關(guān)，偵察機關(guān)、審判機關(guān)也是如此。公檢法基于不同的辦案模式、訴訟環(huán)節(jié)和訴訟地位，對具體問題的分歧往往是較大的，相關(guān)不同機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)也是非常重要的。在附帶公益訴訟中，檢察機關(guān)實際上對這一程序具有主導權(quán)，因此為了更好辦案，檢察機關(guān)更應當主動與偵察機關(guān)和審判機關(guān)進行協(xié)商。