“一線兩園”背景下替代種植的實踐困境及發(fā)展思路
——以云南省保山市為例

胡博愷 駱寒青

(云南警官學院，云南·昆明 650223)

云南省保山市緊鄰世界最主要的毒品產(chǎn)地 “金三角” , 隨著境外毒情形勢日益嚴峻 , 境外毒源帶來的惡劣影響與日俱增。第一輪禁毒人民戰(zhàn)爭以來，保山市在緬北地區(qū)開展的替代種植項目取得了良好的社會效益。近年來，保山市加快對外開放，主動服務和融入“一帶一路”戰(zhàn)略、孟中印緬經(jīng)濟走廊建設，提出了“一線兩園”(2)“一線兩園”：“一線”指保山到曼德勒一線，“兩園”指保山工貿(mào)區(qū)“園中園”和曼德勒保山繆達工業(yè)園區(qū)。的新發(fā)展理念，助推替代種植產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)新發(fā)展、新跨越。

一、保山市開展替代種植的背景與意義

替代種植，即罌粟替代種植，是指在我國境外周邊國家和地區(qū)的罌粟種植區(qū)域開展其他農(nóng)林作物種植，從而減少毒品原植株產(chǎn)出，減輕邊境毒品危害的一種禁毒策略。保山市與緬甸山水相連，邊境線全長170公里，沒有天然屏障，距離境外毒源地“金三角”僅120公里，禁毒工作面臨很大壓力。毗鄰保山的緬北克欽邦位于“金三角”范圍內(nèi)，曾是緬甸境內(nèi)罌粟的主要產(chǎn)區(qū)之一，有70%的可耕地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低下，閑置土地較多。2006年商務部、公安部、海關總署第57號公告發(fā)布后，保山市在緬甸撣邦果敢自治區(qū)、木姐、克欽邦密支那開展替代種植，累計種植香蕉、橡膠、茶葉、玉米、水稻、甘蔗等18種農(nóng)作物共54.2萬畝，覆蓋緬北原罌粟種植地近10萬畝。替代種植工作有力地推動了保山市“禁毒除源”工作，減輕了邊境禁毒工作壓力，繁榮了外貿(mào)經(jīng)濟。

二、保山市開展替代種植面臨的實踐困境

替代種植受到國內(nèi)外多種因素影響。緬北政治形勢錯綜復雜，不穩(wěn)定因素較多，替代種植企業(yè)良莠不齊，對外溝通渠道不暢，對保山市與緬方開展替代種植活動造成了諸多被動和阻礙。主要表現(xiàn)為以下六個方面：

(一)行政管理混亂，額外開銷巨大

保山市替代種植企業(yè)在緬北并未享受國民待遇，受煩瑣手續(xù)困擾，人員出入境困難，緬甸政府對替代種植企業(yè)設置稅目較多、收費數(shù)額隨意。此外，相當一部分替代種植區(qū)域，位于緬北以克欽獨立組織為主的民族地方武裝勢力聚集區(qū)。替代種植企業(yè)受到各類非政府組織的滋擾頻繁，企業(yè)需要投入較大的經(jīng)費，妥善處置與緬北非政府組織之間的關系。

(二)武裝沖突不斷，社會局勢復雜

據(jù)報道，2019年9月以來，緬北果敢、若開民族等民族地方武裝與緬政府軍發(fā)生了新一輪武裝沖突，交火地點距離最近的保山市替代種植企業(yè)只有幾公里遠，嚴重影響了企業(yè)項目的正常運轉(zhuǎn)。部分緬北的新聞媒體對替代種植產(chǎn)業(yè)不理解不認同，把替代種植與新殖民主義、環(huán)境保護問題、民眾失業(yè)問題混為一談。一些緬北當?shù)孛耖g團體、農(nóng)戶時常與替代種植企業(yè)產(chǎn)生法律糾紛、經(jīng)濟摩擦，一定程度上影響了替代種植企業(yè)的形象和口碑。

(三)企業(yè)實力弱小，難以形成合力

保山市具有替代種植資質(zhì)的企業(yè)數(shù)量相對較少，其中10家具有替代種植企業(yè)資質(zhì)的企業(yè)，只有6家正常開展業(yè)務。企業(yè)規(guī)模和投資實力相對薄弱，各企業(yè)之間地理間隔較遠，產(chǎn)業(yè)之間無互補，無法形成緊密的合作伙伴關系。雖然保山市駐密辦、商會等組織機構能夠發(fā)揮一定協(xié)調(diào)作用，但是對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營來說僅僅是杯水車薪。

(四)中介服務匱乏，信息交流滯后

由于緬甸政府、緬北地方政府和當?shù)胤钦M織政出多門，緬北當?shù)氐纳鐣贫?、法律法?guī)、風俗文化與我國存在一定差距。因此構建信息共享平臺及配套風險評估、法律援助服務機制成為必然。但是由于保山市境外投資中介體系還處于初級階段，境外投資企業(yè)只能摸著石頭過河，工作畏首畏尾，時常不慎“踩雷”。使大家對替代種植服務形成了一種“高風險、低回報”的錯覺，許多企業(yè)舉棋不定、觀望等待，甚至“急流勇退”，不敢大膽“走出去”。

(五)制毒障礙較多，項目運轉(zhuǎn)不暢

按照緬甸政府最新規(guī)定，保山市替代種植人員務工持護照從邊境口岸出入境，必須從密支那轉(zhuǎn)機出入境，且審批手續(xù)繁雜。中國籍臨時出境人員只有為期14天的往返期限，造成了替代種植相關人員頻繁往返中緬口岸，不便于工作開展。2019年下半年以來，受制于國家商品準入政策限制，保山騰沖市S經(jīng)貿(mào)公司在緬北板瓦開展的獨龍牛、牦牛養(yǎng)殖項目運轉(zhuǎn)艱難；保山騰沖市J大農(nóng)業(yè)公司等4家替代種植企業(yè)總價值數(shù)十億元的新產(chǎn)香蕉，無法返銷回國。

(六)自然條件惡劣，基礎設施落后

從保山市通往緬北替代種植區(qū)域的道路崎嶇年久失修，導致物流運輸成本逐年上漲。替代種植區(qū)域大多位于山區(qū)，開發(fā)難度較大，炎熱干旱的氣候也導致了農(nóng)作物產(chǎn)量不穩(wěn)定。替代種植區(qū)域缺水、缺電、缺肥，需要企業(yè)投入大量資金完善基礎設施；替代種植區(qū)域居民深度貧困，替代種植企業(yè)還要開展公益性扶貧工作，雖然促進了緬北民生，但也給企業(yè)造成了額外負擔。

三、保山市替代種植實踐困境的深層次原因分析

從“禁毒除源”來看，緬北民族地方武裝控制地區(qū)的罌粟種植面積，雖然在近年來略有下降，但是總體仍保持高位。傳統(tǒng)毒品海洛因的生產(chǎn)不斷擴大，毒品產(chǎn)量在全球所占份額也在不斷增加，毒品問題呈復燃態(tài)勢。由此可見，由于緬甸政府、緬北民族地方武裝勢力并未下決心根治罌粟種植問題，替代種植始終無法完全取代罌粟種植，替代種植的生存、發(fā)展空間受限。

從替代種植的頂層設計來看，替代種植是按照聯(lián)合國要求，以及中國自愿承擔對東南亞禁毒義務，而實施的針對罌粟種植的禁毒工作。最初的方案是以禁毒為主要目的，以糧食作物等為主要的替代種植內(nèi)容(3)《云南天然橡膠“走出去”與“替代種植”結合的模式 ——以云橡公司老撾瑯南塔省南塔縣梭都村替代搬遷種植務工示范項目為例》(P28).。然而，企業(yè)參與替代種植的根本目的是盈利，雖然國家對替代種植企業(yè)給予了稅收減免、財政補貼等優(yōu)惠性政策。但出于商品銷售渠道不暢、非生產(chǎn)性開支大，市場競爭力不足，替代種植企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中的盈利點少、回報率低，許多具有替代種植能力的大企業(yè)、中介公司并不看重這塊市場。

從改善民生的需求來看，替代種植極大地改善了當?shù)剞r(nóng)民的生活水平。根據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)，緬甸2015年人均GDP為0.8萬元人民幣，而在保山市替代種植區(qū)內(nèi)緬籍雇農(nóng)的人均年收入為1.62萬人民幣，處于當?shù)匦】邓?。此外，保山市替代種植企業(yè)無償為當?shù)鼐用裰?、修路、興建學校，得到了大部分種植區(qū)居民的充分認可。然而由于替代種植產(chǎn)業(yè)結構單一、陳舊，處于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的最末端。隨著當?shù)厣钏降奶岣?，農(nóng)民不斷提高收入的期望與替代種植有限的經(jīng)濟潛力之間的矛盾將不斷加劇。

四、保山市替代種植的發(fā)展思路

(一)發(fā)揮黨委政府龍頭作用

保山市在緬替代種植企業(yè)，實力弱，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模較小，在替代種植方面發(fā)揮的作用極其有限。此外，企業(yè)涉足替代種植，使得替代種植產(chǎn)業(yè)變得更加商業(yè)化，一定程度上偏離了“禁毒除源”的基本遵循。唯有在黨委政府的領導下，才能夠做大做強、發(fā)揮實效。2017年國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步引導和規(guī)范境外投資方向的指導意見》，把對外農(nóng)業(yè)合作列為了6項國家鼓勵的對外投資項目。2019年云南省政府辦公廳印發(fā)了《關于印發(fā)云南省進一步引導和規(guī)范境外投資方向?qū)嵤┓桨傅耐ㄖ罚笠龑Ш椭С衷颇鲜∑髽I(yè)開展境外投資。保山市政府也在2018年末就出臺了《關于加快推進對外投資合作的指導建議》。保山市龍陵、施甸、昌寧等邊境縣經(jīng)濟落后，財政捉襟見肘，沒有充足的資金為境外替代種植企業(yè)“輸血”。保山市政府一方面為替代種植企業(yè)爭取上級專項經(jīng)費支持，另一方面可以直接把替代種植產(chǎn)業(yè)納入到“一線兩園”建設的重點項目中。成立由省市級投資的替代種植進出口貿(mào)易有限責任公司，把省內(nèi)實力較強的替代種植企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、國際商務中介公司合并進來，在保山市政府的統(tǒng)一領導下開展對外投資合作。有利于企業(yè)提升綜合實力，優(yōu)化資源配置，擴大對外投資，獲取上級支持，最終實現(xiàn)替代種植產(chǎn)業(yè)鏈的融合升級。

(二)強化民間溝通協(xié)作

推進替代種植產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能單純依賴緬政府，贏取民心才是關鍵。保山市自古是“西南絲綢之路”重鎮(zhèn)，中緬兩國邊民有著數(shù)百年的商貿(mào)歷史，在保山50余萬華僑、僑眷中，有相當一部分是由緬甸歸華的。而生活在緬北撣邦、克欽邦替代種植區(qū)的緬甸民眾，與我國境內(nèi)的漢族、傣族、景頗族、傈僳族、佤族、德昂族等民族同文同種，兩國民眾有著深厚的胞波情誼。替代種植企業(yè)及相關職能部門，要加強同緬北當?shù)卣h、民間組織、宗族首領以及普通民眾的交流，高度關注緬甸民眾反映強烈的環(huán)保、民生、就業(yè)等問題，在企業(yè)力所能及的范圍內(nèi)承擔更多的社會責任，樹立中國企業(yè)“負責任、敢擔當、有作為”的良好國際形象。要尊重當?shù)氐娘L俗文化，發(fā)揮宗教的影響力。緬甸是一個全民信教的國家，其中80%以上的人口信仰佛教，宗教勢力影響力巨大。替代種植“禁毒除源”彰顯的是一種人道主義關懷，與佛教“慈悲為懷”的理念是相吻合的。替代種植企業(yè)可以與寺廟開展共建活動，舉行宗教節(jié)日慶典，開展禁毒愛教宣傳等方式，拉近企業(yè)與宗教組織、信眾之間的關系，打下良好的群眾基礎。要消除負面影響、樹立正面形象，盡量減少媒體對中國替代種植企業(yè)的不實報道。在目前緬甸對“一線兩園”建設項目知之甚少的前提下，邀請地方政要、環(huán)保組織、民族宗教組織和新聞媒體，實地參觀、指導中緬替代種植合作項目。

(三)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展

當前，保山市在緬北種植面積超過萬畝的5個重點替代種植項目，分別為香蕉(17.8萬畝)、橡膠(9.08萬畝)、水稻(7.9萬畝)、玉米(5.4萬畝)和甘蔗(3.8萬畝)。種植面積最多的香蕉、橡膠這兩種經(jīng)濟作物，是保山市替代種植的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。近年來產(chǎn)量穩(wěn)中有增、出貨量巨大。隨著“一線兩園”建設的持續(xù)深入，替代種植區(qū)域的交通運輸條件和農(nóng)業(yè)基礎設施將得到進一步改進。5～10年內(nèi)，以云南為核心的緬北香蕉、橡膠替代種植產(chǎn)業(yè)，有望成為我國香蕉、橡膠消費市場的最主要供應地之一。然而，由于香蕉、橡膠產(chǎn)業(yè)在人力、農(nóng)藥、機械方面成本投入較高，再加之國際市場價格不穩(wěn)定，營商環(huán)境較差，返銷國內(nèi)困難，產(chǎn)品抗病蟲能力差等問題限制，香蕉、橡膠產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并非一片坦途。一方面，保山市政府、企業(yè)要積極與緬甸農(nóng)業(yè)部、緬北撣邦、克欽邦地方政府溝通協(xié)調(diào)，確保入境順利。另外一方面，企業(yè)要走出“內(nèi)銷轉(zhuǎn)出口”的新路子。加強國際宣傳、拓寬銷售渠道，舉辦“東南亞國際香蕉節(jié)”，在周邊國家投放香蕉、橡膠廣告。把生產(chǎn)過剩的香蕉、橡膠和其他糧食作物，轉(zhuǎn)銷泰國及越南等周邊國家和地區(qū)。除此以外，替代種植企業(yè)應該放長遠目光，有計劃地開發(fā)牛油果、草果、芭蕉、洋麻等市場潛力巨大的緬甸特色農(nóng)產(chǎn)品。以牛油果為例，目前墨西哥牛油果在全球市場的占有率為70%。由于牛油果貿(mào)易的利潤豐厚，許多原本種植大麻、可卡因的墨西哥煙農(nóng)已經(jīng)改種牛油果。引入牛油果開展替代種植不失為根除毒源的一把“利劍”。得益于緬北獨特的自然環(huán)境，緬甸牛油果均重高達300g以上，果肉厚實飽滿，屬于牛油果中的優(yōu)質(zhì)品種。緬政府近年來正在大力推動牛油果產(chǎn)業(yè)，緬甸農(nóng)業(yè)部已經(jīng)把牛油果提交中國質(zhì)量監(jiān)督檢查檢疫局審核。在緬政府大力支持的背景下，保山市政府、替代種植企業(yè)應該搶抓機遇，大力發(fā)展牛油果及其他特色農(nóng)產(chǎn)品替代種植項目，打造出一張“經(jīng)濟效益優(yōu)良、禁毒效果顯著”的替代發(fā)展新名片。