激活國家：歷史制度主義視閾中的國家治理

趙子堯

一、提出問題

國家問題在學(xué)術(shù)研究中真正占據(jù)重要地位始于20世紀(jì)70年代末，從國家視角來分析和解釋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變化的重要著作不斷涌現(xiàn)。比如賈恩波蘭科·波齊的《近代國家的發(fā)展：社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》、(1)參見[美]賈恩波蘭科·波齊《近代國家的發(fā)展：社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，沈 漢譯，北京：商務(wù)印書館，1997年。西達(dá)·斯考切波的《國家與社會(huì)革命：對(duì)法國、俄國和中國的比較分析》，(2)參見[美]斯考切波《國家與社會(huì)革命》，何俊志，王學(xué)東譯，上海：上海人民出版社，2007年?？死辜{的《捍衛(wèi)國家利益：原材料投資與美國的外交政策》(3)Stephen D.Krasner，Defending the National Interest：Raw Material Investments and U.S.Foreign Policy，Princeton：Princeton University Press，1979.和諾德林格的《民主國家的自主性》(4)參見[美]諾德林格《民主國家的自主性》，孫榮飛，朱慧濤等譯，南京：江蘇人民出版社，2010年。等。到了20世紀(jì)80年代中期，一大批以國家視角研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)分配、國家建設(shè)、國內(nèi)政策的作品陸續(xù)問世，擴(kuò)大了其理論影響并推進(jìn)了研究的系統(tǒng)性。1985年，美國學(xué)者埃文斯、魯施邁耶、斯考克波合著的《找回國家》(5)[美]埃文斯，魯施邁耶，斯考切波：《找回國家》，方力維，莫宣瑞等譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年。一書出版，標(biāo)志著國家主義范式形成。這一分析范式的核心理念在于兩方面：第一，將國家預(yù)設(shè)為一個(gè)獨(dú)立行為者的“國家—社會(huì)”互動(dòng)分析模式；第二，找到國家自主性與國家能力的分析工具。

“找回”國家和國家主義范式的興起意味著什么？是不是僅僅包括通過對(duì)社會(huì)中心主義研究視角的反對(duì)，以及作為獨(dú)立變量的自主性國家的引入充實(shí)了理論的多元性和解釋力？是不是僅僅意味著可以用國家自主性和國家能力這一新的分析工具，去認(rèn)識(shí)各國迥然不同的國家與社會(huì)的互動(dòng)？這些都是直觀的理論呈現(xiàn)和方法論應(yīng)用，更重要的是，發(fā)掘這些現(xiàn)象背后更深層次的理論意義和方法論意義。國家主義的復(fù)興與其說是“國家的復(fù)歸”，不如說是“對(duì)國家治理能力自主性的激活”。“找回國家”的有力吁求，既是對(duì)國家的全球治理主體的重建，也是對(duì)國家發(fā)揮的國內(nèi)治理與全球治理作用的肯定。在全球治理中的國家凱旋，已經(jīng)是一個(gè)多方呈現(xiàn)的事實(shí)。國家似乎迎來了一個(gè)復(fù)興契機(jī)。(6)參見任劍濤《找回國家：全球治理中的國家凱旋》，《探索與爭鳴》2020年第3期。

二、現(xiàn)代國家治理的復(fù)興及其意義

國家研究的復(fù)興及其意義，在于對(duì)國家治理能力的“激活”——國家既不是社會(huì)的附庸，也不是高度整體化的利維坦，而是有著自身組織結(jié)構(gòu)和與社會(huì)互動(dòng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)的行動(dòng)主體；歷史對(duì)上述結(jié)構(gòu)的形成作用極大，并影響著國家與社會(huì)各自及其相互的行動(dòng)方式。這種趨現(xiàn)實(shí)主義的認(rèn)知進(jìn)路，充實(shí)了國家作為一個(gè)組織實(shí)體的主體性與時(shí)空感，仿佛理論世界中僵死的國家形象突然被激活，有了現(xiàn)實(shí)的質(zhì)感。

(一)重新審視國家治理：在退縮中尋求復(fù)歸

國家研究復(fù)興的背景可以歸納為四個(gè)原因，前兩個(gè)反映了國家的退縮，后兩個(gè)則指向了國家的復(fù)歸。第一，國家觀念史的宏大背景。權(quán)力是政治學(xué)的核心概念，國家作為權(quán)力的擔(dān)綱者自然是政治學(xué)研究的重心。然而，在與觀念相對(duì)的現(xiàn)實(shí)中，國家能量在工業(yè)主義和總體性戰(zhàn)爭時(shí)代卻持續(xù)遞增。兩次世界大戰(zhàn)后，國家因其在戰(zhàn)爭和極權(quán)主義建制中釋放出的恐怖力量，被視作人類災(zāi)難的淵藪，加上阿倫特、塔爾蒙、波普爾對(duì)極權(quán)主義的清剿，為國家張目很容易在冷戰(zhàn)背景下被打上“政治不正確”的標(biāo)簽。整個(gè)19至20世紀(jì)的政治學(xué)研究，仍在遵循舊制度主義。核心的論點(diǎn)在于，國家自主性的極端重要性，國家及其制度無法被社會(huì)所影響，國家及其制度影響了社會(huì)，所謂政治輸出結(jié)果并不是偏好及其政治行動(dòng)的影響，而是制度和結(jié)構(gòu)內(nèi)涵價(jià)值的反應(yīng)。(7)參見[美]B.蓋伊·彼得斯《政治科學(xué)中的制度理論：新制度主義》，王向民，段紅偉譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2011年。

第二，西方社會(huì)科學(xué)的主流范式以社會(huì)中心論為研究視角。帕森斯、托克維爾、馬克思張揚(yáng)社會(huì)的學(xué)說，成為了美國二戰(zhàn)后的三大主流范式：即結(jié)構(gòu)功能主義、多元主義和馬克思主義的淵源。而國家和政府或是被當(dāng)做政治系統(tǒng)內(nèi)接納社會(huì)需求的輸入，再將其形成政策輸出的黑箱，或是被視作多元利益團(tuán)體提出要求并在其中相互競爭、最終妥協(xié)形成政策的平臺(tái)，或是被視為經(jīng)濟(jì)邏輯支配著的統(tǒng)治階級(jí)工具。社會(huì)中心主義的行為主義和馬克思主義旨在解釋現(xiàn)實(shí)，但它們的分析框架得出的卻是遮蔽經(jīng)驗(yàn)的反歷史結(jié)論。(8)參見楊光斌《被掩蔽的經(jīng)驗(yàn)待建構(gòu)的理論——社會(huì)中心主義的經(jīng)驗(yàn)與理論檢視》，《社會(huì)科學(xué)研究》2011年第1期。

第三，社會(huì)中心論解釋力的有限性在新的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)前更趨顯著。上述三大范式幾乎無法對(duì)“凱恩斯革命”中作用不斷加強(qiáng)的國家行動(dòng)邏輯提供有力說明，而一批擺脫了殖民統(tǒng)治的新興民族國家更趨紛繁的政治現(xiàn)實(shí)，更是讓作為社會(huì)中心論衍生物的發(fā)展主義理論日漸式微。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的政治經(jīng)驗(yàn)都有待新的理論來解釋，引入國家變量并突出其重要性，是解釋現(xiàn)實(shí)和理論反思的雙重需要。

第四，一場新馬克思主義的著名爭論，為國家主義范式的形成提供了重要的理論資源。普蘭查斯和米利班德分別從結(jié)構(gòu)主義和工具主義角度，發(fā)展了馬克思在論述“波拿巴國家”中關(guān)于國家自主性的論述。這一爭論根本上仍未脫離社會(huì)中心主義的范式，但它為看待國家與社會(huì)關(guān)系提供了相對(duì)自主性這一重要的理論工具，也為自主性理論在國家中心視角下的發(fā)展留下了空間。

(二)國家能力的自主性：從零和到正和博弈

在國家主義范式之前，有兩種認(rèn)識(shí)國家的方法論視角：一是發(fā)軔于英美傳統(tǒng)的“社會(huì)中心論”國家觀，二是誕生于19世紀(jì)德國的“國家中心論”國家觀，代表人物包括龔普洛維奇和施密特。兩者都是片面而極端的，強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的關(guān)系是一種非此即彼的“零和博弈”。

而所謂“激活國家”，涉及到國家理論的深層次問題，它與國家治理之間有著密切的聯(lián)系，即拋棄簡單的國家社會(huì)二元論，跳出零和博弈的思路，基于共識(shí)論立場的文化觀，為國家與社會(huì)之間的較為穩(wěn)定和諧關(guān)系提供基礎(chǔ)，從而賦予在治理能力中的“國家自主性”(state autonomy)。(9)參見肖文明《國家自主性與文化——邁向一種文化視角的國家理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第6期?？梢赃M(jìn)一步從兩方面來理解：第一，國家主義范式以國家和社會(huì)關(guān)系為研究中心。同僅重視國家本身，認(rèn)為國家是“絕對(duì)自在自為的神物，社會(huì)于我何有哉”的國家決定論不同，這一范式注重的是“關(guān)系”。維斯和霍布森為區(qū)別得更明顯，干脆把自己的研究視角稱作“新國家主義”，強(qiáng)調(diào)“找回國家”的同時(shí)“不能將社會(huì)踢出去”。(10)參見[澳]維 斯，霍布森《國家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：一個(gè)比較及歷史性的分析》，黃兆輝，廖志強(qiáng)譯，長春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2009年。因此，國家獨(dú)立性的獲得不是從與社會(huì)的關(guān)系中脫嵌得來的，相反，正是在與社會(huì)的比照與互動(dòng)中，國家作為一個(gè)獨(dú)立的行為體才成為可能。換言之，跳出零和博弈的思想窠臼，尋求國家社會(huì)關(guān)系的正和博弈，即將二者之間置于關(guān)系主義的境地而非單純強(qiáng)調(diào)二元、兩分與主從；國家治理本身就不是一種常量，它的運(yùn)動(dòng)軌跡取決于國家與社會(huì)之間的關(guān)系，這種治理所體現(xiàn)的自主性，乃是一種帶有“共識(shí)”色彩的文化。

第二，國家主義范式試圖融合國際關(guān)系理論和歷史制度主義。國家主義范式將國際關(guān)系理論中現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派提出的國際無政府狀態(tài)與安全邏輯，引入到國家研究中，以強(qiáng)調(diào)國家自主性之所以形成的國際動(dòng)因。歷史制度主義的介入可以說是“激活國家”最為重要的一環(huán)。一方面，被特定歷史塑造的各個(gè)國家形成了迥異的路徑依賴和制度績效，并深刻地影響著一國的國家能力和自主性程度；另一方面，國家作為能動(dòng)的自主主體，也在歷史形成的過程中發(fā)揮著至少不亞于社會(huì)的作用。被歷史塑造不意味著被歷史套牢，國家在成長過程中有意識(shí)或無意識(shí)推動(dòng)形成的諸多建制，已成為人類文明不可或缺的一部分，比如吉登斯的現(xiàn)代性四大支柱。由此，被賦予了時(shí)空感的能動(dòng)性國家獲得了更趨近現(xiàn)實(shí)的主體性，從而可以運(yùn)用于更具體的動(dòng)態(tài)性歷史過程分析。

三、激活國家：推進(jìn)國家自主性與國家治理能力

國家主義范式中，最重要的是國家自主性與國家治理能力如何從歷史制度中走向現(xiàn)代文明。其中的核心邏輯在于，構(gòu)建有效應(yīng)對(duì)和化解國家與社會(huì)關(guān)系問題的治理規(guī)則、程序及其秩序。國家邏輯是根植于國家與社會(huì)關(guān)系共同體建設(shè)的動(dòng)態(tài)演化的歷史過程，而非國家權(quán)力這一主觀意志的宰制。(11)陳進(jìn)華：《治理體系現(xiàn)代化的國家邏輯》，《中國社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。國家因?yàn)槠涮厥馕恢枚@得的特殊職能在于：國家不僅在國內(nèi)層面是暴力的壟斷者，還要在國際層面運(yùn)用暴力保護(hù)國內(nèi)社會(huì)，這也就是國家的兩項(xiàng)基本任務(wù)——對(duì)內(nèi)維持秩序，對(duì)外要與其他實(shí)際或潛在的國家展開競爭。(12)[美]斯考切波：《國家與社會(huì)革命：對(duì)法國、俄國和中國的比較分析》，何俊志，王學(xué)東譯，上海：上海人民出版社，2007年，第31頁。國家自主性指的是國家獨(dú)立于社會(huì)自我決策的程度，而國家治理能力指的是國家通過社會(huì)執(zhí)行其政策的能力。前者是在政策制定層面探討國家有多大獨(dú)立于社會(huì)的自由度；而后者則是在政策執(zhí)行層面討論國家通過社會(huì)達(dá)到其目的的能力。(13)朱天飚：《比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第94～95頁。兩者密切聯(lián)系，成為激活利維坦這一猛獸的左膀與右臂。

(一)作為“自主行動(dòng)者”的國家

一般而言，國家會(huì)維護(hù)符合支配階級(jí)利益的現(xiàn)存秩序，因?yàn)檫@是維護(hù)穩(wěn)定的最佳途徑。但是，由于國際競爭可能會(huì)顛覆國家對(duì)安全與秩序的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，國家統(tǒng)治者很可能會(huì)因?yàn)樽非蟀踩繕?biāo)，采取有悖于支配階級(jí)的自主性行動(dòng)，即便這將導(dǎo)致國家與支配階級(jí)之間的沖突。簡而言之，安全邏輯及其特有的強(qiáng)制力是國家之所以具有潛在自主性的前提。而邁克爾·曼則從國家存在的必要性(建立普遍性規(guī)則)、職能多樣性(維持秩序、提供國防、維系交往、經(jīng)濟(jì)再分配)和領(lǐng)土中心性，闡述了國家自主性之所以可能的理由，但他并未將側(cè)重點(diǎn)放在國際要素上，而是強(qiáng)調(diào)了國家內(nèi)生的特殊性，尤其是領(lǐng)土中心性。他強(qiáng)調(diào)，國家和經(jīng)濟(jì)組織對(duì)待領(lǐng)土的集中有著微妙的差異：現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織是跨國界活動(dòng)的，唯有國家通過其權(quán)威和權(quán)力維持特定的疆界內(nèi)各要素的集中性，權(quán)力以中央政治精英為發(fā)射點(diǎn)輻射開來，并以領(lǐng)土邊界為終點(diǎn)。(14)Michael Mann，State War and Capitalism，Oxford：Blackwel，1988，pp.15～18.他通過國家權(quán)力這一與他提出的三大社會(huì)權(quán)力(經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)和軍事)的不同屬性，證明了國家的自主性。

斯考切波和邁克爾·曼的聚焦點(diǎn)雖然不同，前者強(qiáng)調(diào)國際要素，后者突出國內(nèi)成分，但都殊途同歸地論證了國家自主性何以可能。在此需要對(duì)這兩個(gè)因素進(jìn)行補(bǔ)充性說明。首先是國際要素。斯考切波的論證之所以可能，是因?yàn)樗[微之中引入了國際關(guān)系理論中的“國際無政府狀態(tài)”和“國家安全邏輯”。在這一現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派的預(yù)設(shè)中，國家間的軍事競爭是常態(tài)，關(guān)乎國家生存的安全目標(biāo)必然是首要的。即便第二次世界大戰(zhàn)后各國相互依賴的趨勢持續(xù)增強(qiáng)，但以米爾斯海默為代表的學(xué)者仍強(qiáng)調(diào)，在國際無政府狀態(tài)下，安全仍是稀缺品，大國戰(zhàn)爭的威脅仍是國際社會(huì)無法回避的底色。(15)參見[美]米爾斯海默《大國政治的悲劇》，王義桅，唐小松譯，上海：上海人民出版社，2008年。

其次是國內(nèi)成分。國家的必要性、職能多樣性和領(lǐng)土中心性，解釋了國家的自主性權(quán)力。這意味著國家精英如果不能獲得絕對(duì)的獨(dú)立性，至少在原則上也有著不低于包括經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)和軍事集團(tuán)在內(nèi)的主要社會(huì)權(quán)力組織的獨(dú)立程度。以美國為例，美國給人們的印象似乎是一個(gè)極易受到強(qiáng)大利益集團(tuán)牽絆、所制定的政策總是成為集團(tuán)利益風(fēng)向標(biāo)的低自主性國家。克拉斯納在《捍衛(wèi)國家利益：原材料投資與美國的外交政策》一書中，探討了在國外進(jìn)行原材料生產(chǎn)方面，到底是企業(yè)利益在短期內(nèi)的慫恿?xí)茉烀绹摹皣依妗保€是自主性的國家利益會(huì)發(fā)揮長期作用，他得出的結(jié)論是后者。雖然他的論據(jù)似乎并不充分，比如他認(rèn)為，美國的外交政策中最重要的行為主體——總統(tǒng)和國務(wù)卿與國會(huì)等機(jī)構(gòu)的最大不同，在于他們與社會(huì)壓力高度絕緣。因此，可以依據(jù)他們承擔(dān)的促進(jìn)國際普遍利益的義務(wù)發(fā)揮自主性影響。但他主要強(qiáng)調(diào)的是聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的不同部分屈服于國會(huì)影響的程度，而并未說明是不是由于政府機(jī)構(gòu)的不同組織特征才決定了這種絕緣性程度的大小，從而在論述上存在欠缺。

(二)自主性與國家治理能力的關(guān)系

由于國家研究產(chǎn)生于長期被社會(huì)中心論壓抑的學(xué)術(shù)環(huán)境，因此，至少早期的國家研究作品相對(duì)傾向于強(qiáng)調(diào)國家的高自主性，并認(rèn)為自主性可運(yùn)用于實(shí)現(xiàn)更好的治理。尤其是從歷史上看，國家被資本和民粹俘獲后，導(dǎo)致國家失敗和社會(huì)矛盾的危機(jī)觸目驚心且比比皆是，比如19世紀(jì)的英國、庇隆時(shí)期的阿根廷和20世紀(jì)90年代的俄羅斯。(16)楊光斌：《現(xiàn)代國家成長中的國家形態(tài)問題》，《天津社會(huì)科學(xué)》2009年第7期。同時(shí)，自主性國家形成的統(tǒng)合主義模式和發(fā)展型國家模式，在二戰(zhàn)后取得的治理成就又格外引人注目，比如20世紀(jì)60年代以來的日本和亞洲四小龍。自主性似乎因?yàn)檫@一治理績效的反差性對(duì)比，而被視為后發(fā)國家在國家建構(gòu)過程中實(shí)現(xiàn)自我救贖的靈丹妙藥。但是，對(duì)國家自主性盲目樂觀的張揚(yáng)，卻是以比較政治的方法掉入蓋梯爾悖論為代價(jià)的。

國家自主性指的是在政策制定層面國家獨(dú)立于社會(huì)的自由度，是決策環(huán)節(jié)的。而績效的實(shí)現(xiàn)，不能單靠決策，還要有政策的執(zhí)行。執(zhí)行的有效性往往不能依靠國家權(quán)力單邊主義的揠苗助長來實(shí)現(xiàn)，而需有賴于與各種社會(huì)力量的協(xié)調(diào)互動(dòng)，并不斷獲得社會(huì)支持。這些內(nèi)容也就是國家能力所指向的東西，即在執(zhí)行層面，國家通過社會(huì)達(dá)到其目的的能力。國家自主性和國家能力并不是一致的，國家權(quán)力分為專制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力。前者指的是國家動(dòng)用強(qiáng)制力(如警察、軍隊(duì))來達(dá)到目的的能力，它以國家機(jī)器為基礎(chǔ)；后者指的是國家通過與社會(huì)建立穩(wěn)定的溝通渠道(如稅務(wù)、金融系統(tǒng))來達(dá)到目的的能力，它以國家與社會(huì)的持續(xù)互動(dòng)為基礎(chǔ)。(17)Michael Mann，State War and Capitalism，Oxford：Blackwell，1988，p.5.專制性權(quán)力可以不顧反抗實(shí)現(xiàn)其目的，但暴力只能解決一時(shí)的問題，很難維持長期的影響力。特別是像工業(yè)化這樣的問題，是無法通過一時(shí)的努力就能達(dá)成的，更不能靠動(dòng)用警察和軍隊(duì)來實(shí)現(xiàn)。與之相反，基礎(chǔ)性權(quán)力的影響更持久有效。國家通過與社會(huì)的持續(xù)溝通、協(xié)商來聚合兩方以達(dá)成國家目的。兩種權(quán)力的區(qū)分告訴我們，國家自主性與國家能力有矛盾的一面：自主性越高，國家決策就越獨(dú)立于社會(huì)，雖然社會(huì)很難在決策層面起重要作用，但政策的實(shí)現(xiàn)一定要通過社會(huì)。所以，社會(huì)可以在政策執(zhí)行層面積極或消極地抵抗不利于它的政策，因此不能被社會(huì)認(rèn)可的政策往往只能由專制性權(quán)力來推行，結(jié)果是很難持續(xù)的；相反，如果國家在決策層面就能夠與社會(huì)溝通、協(xié)商和妥協(xié)，在執(zhí)行層面上就可以比較順利了，這意味著雖然國家的自主性降低，但換來的是國家能力的提高。國家能力與基礎(chǔ)性權(quán)力是一致的。在借鑒邁克爾·曼研究的基礎(chǔ)上，李強(qiáng)在對(duì)王紹光、胡鞍鋼的評(píng)論中提出國家權(quán)力與國家能力的二分，前者指國家管轄的范圍，后者指國家實(shí)際貫徹其意志的能力。這和福山在《構(gòu)建國家》中的二分遙相呼應(yīng)。(18)參見[美]福山《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，郭 華譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2007年。李強(qiáng)認(rèn)為，對(duì)中國國家在國內(nèi)究竟是強(qiáng)是弱的爭執(zhí)不清，正在于權(quán)力與能力未被清晰區(qū)分，中國政府由于其寬泛的管轄范圍，仍是一個(gè)集權(quán)政府，但它通過地方和社會(huì)實(shí)現(xiàn)自身意志的能力卻較為軟弱。(19)李 強(qiáng)：《國家能力與國家權(quán)力的悖論——兼評(píng)王紹光、胡鞍鋼〈中國國家能力報(bào)告〉》，愛思想網(wǎng)，http：//www.aisixiang.com/data/47341.html，最后訪問日期，2020年2月2日。在這一情形下，片面強(qiáng)調(diào)國家自主性的后果不會(huì)帶來國家能力的提升，反而會(huì)進(jìn)一步削弱國家能力，由于權(quán)力的自主不受約束，以強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)自身的意志，可能在短期內(nèi)比與社會(huì)進(jìn)行協(xié)商溝通更能節(jié)約交易成本，并帶來更光鮮的政府績效。但這可能導(dǎo)致的是“權(quán)力的幻象”：更加迷信有了強(qiáng)權(quán)就能實(shí)現(xiàn)自身意志，即便短期內(nèi)能創(chuàng)造“奇跡”，這對(duì)于國家建設(shè)和發(fā)展并不見得是件好事。

隨著世界資本主義本質(zhì)的變化，國家能力的本質(zhì)也在產(chǎn)生變化。國家對(duì)社會(huì)的滲透和資源汲取能力，是現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家的分界線，而國家的協(xié)調(diào)能力則是當(dāng)代強(qiáng)國家能力的標(biāo)志。(20)參見[澳]維 斯，霍布森《國家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：一個(gè)比較及歷史性的分析》，黃兆輝，廖志強(qiáng)譯，長春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2009。前者更多涉及國家直接從經(jīng)濟(jì)中獲得資源，后者則更多是通過不斷調(diào)整經(jīng)濟(jì)干預(yù)、加強(qiáng)與社會(huì)的合作來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這在世界資本主義的發(fā)展越來越復(fù)雜的當(dāng)下更是如此。同時(shí)，可以從東北亞“嵌入式自主性”的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中汲取到更多比較視野中的智慧?！扒度胧阶灾餍浴睂⒄淖灾餍浴⑴c社會(huì)尤其是商業(yè)集團(tuán)的聯(lián)系放在了同等的位置上，自主性與外部聯(lián)系缺一不可。只有前者，政策無法順利推行；只有后者，政府可能淪為商業(yè)集團(tuán)的逐利工具。(21)Peter Evans，Embedded Autonomy：States and Industrial Transformation，Princeton：Princeton University Press，1995.

綜上，國家治理能力內(nèi)涵的演化，是以愈發(fā)強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的互惠、溝通、合作、協(xié)調(diào)為方向的。“當(dāng)今世界上有效能、成功的國家傾向于是強(qiáng)壯而有約束的國家。國家需要很靈活，但也要在一個(gè)以效率和規(guī)范為基礎(chǔ)的政治框架里運(yùn)作。國家需要強(qiáng)壯但不能強(qiáng)制。在制度上對(duì)政府強(qiáng)制力的限制……其實(shí)使國家變得更有能力與社會(huì)進(jìn)行有效的互動(dòng)?！?22)G.John Ikenberry，Conclusion：What States Can Do Now，Princeton and Oxford：Princeton University Press，2003，pp.368～369.增強(qiáng)的基礎(chǔ)性權(quán)力(即國家能力)并不必然地會(huì)增強(qiáng)或削弱個(gè)別的、專制的權(quán)力，但行之有效的基礎(chǔ)性權(quán)力會(huì)增強(qiáng)集體性的國家權(quán)力。(23)[英]邁克爾·曼：《社會(huì)權(quán)力的來源》第2卷，陳海宏譯，上海：上海人民出版社，2007年，第69頁。由此，國家治理能力概念是對(duì)早期國家研究過度突出國家自主性的一個(gè)調(diào)和。

四、后發(fā)國家現(xiàn)代化進(jìn)程中國家治理的進(jìn)路

就國家主義范式的批判，對(duì)回答“如何認(rèn)識(shí)后發(fā)國家現(xiàn)代化進(jìn)程中國家復(fù)興與國家主導(dǎo)的悖論”這一問題有啟發(fā)性。其中的部分批判其實(shí)早已被國家主義研究者們意識(shí)并吸納到研究中。下文將主要討論對(duì)國家主義范式的四種批判，其中前兩個(gè)批判在范式的發(fā)展中得到了有效的回應(yīng)，后兩個(gè)批判則是直指當(dāng)下該范式仍無法很好解決的問題。

(一)后發(fā)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中國家主義范式的批判

首先，國際無政府狀態(tài)和安全邏輯作為國家的自主性得以可能的邏輯預(yù)設(shè)，在理論界早已飽受爭議。比如基歐漢和約瑟夫·奈的相互依賴?yán)碚摼驼J(rèn)為，國家間關(guān)系早已不是早年的霍布斯叢林，而以相互依賴為前提彼此合作，貿(mào)易優(yōu)位于戰(zhàn)爭，經(jīng)濟(jì)邏輯優(yōu)先于安全邏輯；溫特也認(rèn)為，國際無序源于國家對(duì)國際狀態(tài)的認(rèn)知理念，以及國家間相互影響的關(guān)系建構(gòu)而成，它本身就能因理念和關(guān)系的改變而改變。而這一為早期國家研究者們共享的國際預(yù)設(shè)的脆弱性，早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)被認(rèn)識(shí)到。邁克爾·曼從國家的特殊屬性出發(fā)，推出的自主性起源就是對(duì)過分強(qiáng)調(diào)韋伯和海因策國家觀的一種修正。同時(shí)，國家能否成為獨(dú)立行為者，很大程度上并非取決于作為國家的本體論屬性，而是和歷史、文化等因素緊密相關(guān)。

其次，對(duì)自主性國家過于樂觀。這一批判的火力對(duì)準(zhǔn)的也是早期國家研究，當(dāng)時(shí)更強(qiáng)調(diào)自主性國家的主導(dǎo)作用，且這種強(qiáng)調(diào)往往和普遍利益、國家理性等正面評(píng)價(jià)掛鉤。在此類研究中，無論是先發(fā)還是后發(fā)國家，自主性國家往往致力于對(duì)抗特殊利益而追求普遍利益。因?yàn)?，他們?cè)V諸的多是國家理性對(duì)長遠(yuǎn)利益的洞察一類的本體論而非經(jīng)驗(yàn)性說辭，以至于他們?cè)趯?duì)國家的樂觀期待下進(jìn)行的研究，往往使得他們對(duì)國家與社會(huì)互動(dòng)的一些重要環(huán)節(jié)失察。比如克拉斯納對(duì)美國自主性的考察就有以偏概全之嫌，以及對(duì)國家權(quán)力與國家能力區(qū)分認(rèn)識(shí)的模糊不清。雖然這些問題都因國家權(quán)力和國家能力的區(qū)別，得到了比較清晰的認(rèn)知而緩和，但國家能力本身在概念和操作指標(biāo)上的模糊性，使得權(quán)力借能力之名擴(kuò)張應(yīng)引起我們的注意。

再次，關(guān)于方法論上的批判。該范式側(cè)重歷史制度主義下的比較歷史社會(huì)研究，更注重對(duì)歷史和社會(huì)結(jié)構(gòu)的框架探討及對(duì)具體案例的描述分析。這可能導(dǎo)致以下問題：一方面，對(duì)事物復(fù)雜性的強(qiáng)調(diào)會(huì)忽視我們對(duì)其中規(guī)律性的認(rèn)知，而這些復(fù)雜性又往往是建立在代表案例的有限、多用二手史料，以及在宏大敘事中對(duì)史料進(jìn)行主觀提煉乃至臆斷的基礎(chǔ)之上的。況且，當(dāng)強(qiáng)調(diào)復(fù)雜的具體情境又缺乏明確衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就很難推定變量間的因果關(guān)系。比如先前國家自主性就在未將國家能力納入研究視野的情況下，被視作國家發(fā)展的重要原因。另一方面，缺乏能提供更強(qiáng)說服力的微觀基礎(chǔ)支持，我們談國家能力和自主性，國家和社會(huì)都是大而化之的概念，它必然可以落實(shí)到具體擔(dān)綱和執(zhí)行的微觀實(shí)體上，即特定的組織與個(gè)人。而在國家主義范式中，國家的微觀擔(dān)綱者很大程度上是理性官僚體系。但是，這個(gè)體系的決策形成機(jī)制是如何塑造國家利益的呢？

最后，國家主義范式中，國家與社會(huì)的互動(dòng)往往建立在兩者界限清晰的基礎(chǔ)上，但無論是理論還是實(shí)踐中，兩者是很難界分的，“互動(dòng)”往往被“互滲”取代。國家包含“形象”和“實(shí)踐”兩部分，從形象上講國家是一個(gè)自主的、占主導(dǎo)地位的一元整體，但從實(shí)踐上講，國家則是由不同分支松散地組織在一起的，國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部分的界限，以及與外部社會(huì)的界限并不明確。(24)Joel S.Migdal，State In Society：Studying How States and Societies transform and Constitute One Another，New York：Cambridge University Press，2001，Chapter 1.現(xiàn)代國家如何確保在即便任何街角都沒有警察的情況下，每個(gè)國民都遵守規(guī)則呢？具體來說，就是在國家力量不在場乃至并不進(jìn)行持續(xù)協(xié)調(diào)溝通的情況下，如何持久性地保證社會(huì)的服從并致力于國家目標(biāo)呢？對(duì)這一問題的有效回答，必須綜合制度主義和文化主義的視角。在制度主義視角下，個(gè)人的行為在現(xiàn)存制度所提供的可能性中常規(guī)化，即個(gè)人習(xí)慣于遵守某種制度路徑，而這一制度路徑不單來自一元化的國家供應(yīng)，而是在國家和社會(huì)中的個(gè)人—群體之相互交往、改變的過程中產(chǎn)生的；而在文化主義的視角下，國家之所以獲得人們的聚合性服從，在于社會(huì)中的個(gè)體對(duì)國家通過包括教育、儀式、傳媒在內(nèi)進(jìn)行建構(gòu)的主體敘事的認(rèn)同。這種主體敘事一般是以公民身份將他們與國家聯(lián)系起來，因此，即便是國家化的主體敘事，也建立在國家與社會(huì)共有互滲的基礎(chǔ)上。此外，這種文化敘事是可爭奪的，且敘事是多元性的，不同的敘事方式可能彼此滲透相互爭奪。綜上，國家和社會(huì)的界限往往不是在經(jīng)濟(jì)互動(dòng)中那么清晰可辨，而是在制度的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)和文化中的互滲而邊界不清。(25)參見[美]米格代爾《國家研究》，載[美]利希巴赫，朱克曼《比較政治學(xué)：理性、文化與結(jié)構(gòu)》，褚健國等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2008年，第294～302頁。

(二)后發(fā)國家治理體系與自主能力的激活

我們知道，國家主義范式興起的一個(gè)背景是對(duì)后發(fā)國家現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論解釋的需要。有學(xué)者指出，從歷史制度主義的宏大敘事背景出發(fā)來理解后發(fā)國家治理體系現(xiàn)代化的合理操作層面，應(yīng)當(dāng)注意“現(xiàn)代國家執(zhí)政理念的確立”“執(zhí)政黨精英的意識(shí)推動(dòng)”“內(nèi)部制度化要求的驅(qū)動(dòng)”以及“國家外部壓力體系的挑戰(zhàn)”(26)陳 平：《論中國國家治理體現(xiàn)現(xiàn)代化的操作合理性——一個(gè)歷史制度主義的分析》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2015年第3期。等因素。后發(fā)國家的現(xiàn)代化在國家層面一方面要進(jìn)行國家復(fù)興，使之從傳統(tǒng)國家過渡到現(xiàn)代國家；另一方面，國際競爭和國內(nèi)安頓的雙重壓力，逼迫后發(fā)國家必須采取趕超型發(fā)展模式，國家主導(dǎo)在所難免。在國家主義范式的理想視角下，作為最重要行動(dòng)主體的國家應(yīng)如何應(yīng)對(duì)這兩大挑戰(zhàn)呢？似乎很簡單，無非是建立一個(gè)有適當(dāng)自主性和強(qiáng)大能力的強(qiáng)國家。但后發(fā)國家的能力卻存在著巨大的差別，多數(shù)第三世界國家即便支配著大量資源，國家能力依舊羸弱，無法實(shí)現(xiàn)許多公認(rèn)的國家需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。那么，為什么會(huì)造成這樣的結(jié)果？是不是在國家復(fù)興和國家主導(dǎo)之間暗藏著某種張力與陷阱？

國家自主性和國家能力不是與生俱來或是自然生發(fā)的，我們應(yīng)將注意力放在社會(huì)控制如何分布在社會(huì)中。和早期歐洲緩慢的國家建構(gòu)史不同，資本主義全球化和殖民統(tǒng)治，使得亞非拉社會(huì)經(jīng)歷了快速、深刻、普遍的生存策略的衰落過程，即舊有的日常行為模式和游戲規(guī)則逐漸無效。人們的生產(chǎn)策略作為社會(huì)控制的基礎(chǔ)，它的崩解導(dǎo)致了社會(huì)控制的碎片化。在這樣的情況下，重新集中社會(huì)控制是后發(fā)國家的根本要?jiǎng)?wù)，強(qiáng)有力國家的出現(xiàn)也是與這一過程相伴隨的。這就要求國家的控制不單是滲透社會(huì)和汲取資源，更包括對(duì)生產(chǎn)策略提供要素。例如，中國在面對(duì)新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)疫情之際，探索了“執(zhí)政黨宏觀布局、政府分批分級(jí)防控、社會(huì)各界共同參與”的自主性治理模式，展開了一場團(tuán)結(jié)一致的“戰(zhàn)疫”，在這場“戰(zhàn)疫”中，政黨、國家與社會(huì)成為了一個(gè)高度凝聚的單元和整體，其所展現(xiàn)出的公共衛(wèi)生防御與制度化的驅(qū)動(dòng)，并沒有在此過程中呈現(xiàn)孰強(qiáng)孰弱、孰主孰從的二分切割。從“新冠”肺炎疫情的控制來看，體現(xiàn)了中國作為后發(fā)國家在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中所探索的“構(gòu)建性自主”與“嵌入式”自主。這樣，一個(gè)“國家—社會(huì)”正和博弈的治理模型，似乎成了重建的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)國家主導(dǎo)現(xiàn)代化的前提。

但是，在碎片化的網(wǎng)狀社會(huì)下，國家面臨的是其他同樣有能力提供生存策略的地方強(qiáng)人的競爭，比如酋長、軍閥和地主。國家與社會(huì)間相互沖突的規(guī)則的存在，使得強(qiáng)國家的建立必須通過強(qiáng)有力的政治動(dòng)員，即建立中央領(lǐng)導(dǎo)的、滲透到地方的國家機(jī)構(gòu)和政黨，從而以國家的組織優(yōu)勢保證權(quán)威的生存策略提供。但是，在碎片化社會(huì)中，任何強(qiáng)有力的組織都有傾向成為一股離心力。因而，國家領(lǐng)導(dǎo)者往往會(huì)面臨這樣一個(gè)兩難困境：一方面，建立強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)可能有助于實(shí)現(xiàn)政治動(dòng)員與安全目標(biāo)，但另一方面，這些機(jī)構(gòu)可能反過來成為領(lǐng)導(dǎo)者的威脅，他們可能無力控制這些機(jī)構(gòu)，而給政治穩(wěn)定與自身的政治生存帶來危險(xiǎn)。面對(duì)這種困境，國家領(lǐng)導(dǎo)層的生存政治開始運(yùn)作，為了規(guī)避反抗風(fēng)險(xiǎn)，保證自身的政治生存，他們傾向于削弱或摧毀這些能為他們實(shí)現(xiàn)政治動(dòng)員目標(biāo)的國家與社會(huì)機(jī)構(gòu)。但是，這些機(jī)構(gòu)能提供諸如促進(jìn)工業(yè)一類的其他機(jī)構(gòu)不能提供的價(jià)值，因此，國家領(lǐng)導(dǎo)者又不得不依仗他們。這就要求國家和這些強(qiáng)力機(jī)構(gòu)妥協(xié)。

中央層次的生存政治同樣深刻地影響著地方層次的行政執(zhí)行。中央的生存政治帶來的張力，削弱了上層對(duì)地方的監(jiān)督與控制，而地方社會(huì)的強(qiáng)人們，又控制消解了地方官僚來自下層的潛在壓力。這樣，處于夾層中的地方政策執(zhí)行者、政客和地方強(qiáng)人，形成了相互妥協(xié)的三角關(guān)系。國家在基層的基本穩(wěn)定有賴于強(qiáng)人的社會(huì)控制，但妥協(xié)的結(jié)果是國家資源分給了強(qiáng)人及其組織，但他們實(shí)行的卻是一套與國家領(lǐng)導(dǎo)者倡導(dǎo)的制度與目標(biāo)相沖突的游戲規(guī)則，甚至俘獲基層的國家機(jī)構(gòu)。綜上，碎片化的社會(huì)削弱國家，而由于生存政治的介入，原本試圖加強(qiáng)社會(huì)控制、提高自身自主性與能力的國家，最終卻吊詭地強(qiáng)化了社會(huì)控制的碎片化。

對(duì)強(qiáng)社會(huì)與弱國家的考察，清晰地反映出了國家與社會(huì)邊界模糊的“相互滲透”：一方面，國家可以通過向社會(huì)的滲透改變社會(huì)的日常規(guī)則，但社會(huì)也能在分散的控制網(wǎng)中成為形塑國家行為邏輯的掣肘。后發(fā)國家之所以弱小，主要原因是它們還沒有經(jīng)歷足夠長的時(shí)間來成長而使得自己強(qiáng)大起來。(27)參見[美]米格代爾《強(qiáng)社會(huì)與弱國家》，張長東、朱海雷等譯，南京：江蘇人民出版社，2009年，第218～280頁。弱國家與強(qiáng)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性環(huán)境，可能是碎片化的社會(huì)控制永遠(yuǎn)存在的條件。在這一結(jié)構(gòu)中，加強(qiáng)社會(huì)控制、提高國家自主性和國家能力的政治發(fā)展邏輯與后發(fā)國家的生存邏輯之間，很可能存在著根本性的矛盾。

五、結(jié) 語

從歷史制度主義反觀“找回國家”——國家既不是社會(huì)的附庸，也不是高度整體化的利維坦，而是有著自身組織結(jié)構(gòu)和與社會(huì)互動(dòng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)的行動(dòng)主體。對(duì)國家自主性的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)跳出“國家中心論”與“社會(huì)中心論”的歷史窠臼，基于共識(shí)論立場的文化觀，將為國家與社會(huì)之間的較為穩(wěn)定和諧關(guān)系提供基礎(chǔ)，從而賦予在國家治理能力中的充分自主性。在現(xiàn)代話語體系中“找回”并“激活”國家，最重要的是要賦予國家獨(dú)立于社會(huì)自我決策的程度的自主性，以及通過社會(huì)執(zhí)行其政策的能力。這種“頂層設(shè)計(jì)”的高度、自由度與政策執(zhí)行的科學(xué)化能力，成為了輔助現(xiàn)代國家復(fù)興的雙翼。但是，國家自主性和國家能力不是與生俱來或是自然生發(fā)的，它與社會(huì)控制的資源分配隨時(shí)進(jìn)行著博弈，對(duì)于后發(fā)展中國家而言，尋求國家社會(huì)關(guān)系的正和博弈，即將二者置于關(guān)系主義的境地，而非單純強(qiáng)調(diào)二元、兩分、與主從；國家治理本身就不是一種常量，它在變化中的運(yùn)動(dòng)軌跡，取決于國家與社會(huì)之間的關(guān)系——國家治理所體現(xiàn)的自主性，乃是一種帶有“共識(shí)”色彩的文化。