縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機制的功能廓析與路徑創(chuàng)新
——一種基于IAD的分析框架

史云貴，薛 喆

制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，需要基層縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭將制度執(zhí)行到位、政策貫徹到底。近年來，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部消極不作為、形式主義、忙而不動等表現(xiàn)愈加頻繁，積極探索與創(chuàng)新動力缺失?？h鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部從壓力型體制下的“競賽邀功”轉(zhuǎn)向“保守避責(zé)”的行為，妨礙了治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文從縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部頻現(xiàn)的“避責(zé)”現(xiàn)象出發(fā)，通過問題審視與學(xué)理診斷，在廓清容錯糾錯機制功能的基礎(chǔ)上，提出進一步激勵縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部新時代新?lián)?dāng)新作為的創(chuàng)新路徑。

一、避責(zé)頻現(xiàn)：治理現(xiàn)代化亟需縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機制

黨的十九屆四中全會將堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)?！爸贫然鸵?guī)范化、民主化、法治、效率、協(xié)調(diào)是衡量治理體系現(xiàn)代化的五個維度，官員的素質(zhì)影響國家治理能力?！?1)俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》2014年第1期。治理體系和治理能力現(xiàn)代化既需要完善的制度與規(guī)范，也需要具備良好素質(zhì)的官員對制度的有效執(zhí)行。當(dāng)前，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的避責(zé)行為正在掣肘治理體系和治理能力現(xiàn)代化。盡管官員避責(zé)不是現(xiàn)代社會的獨有現(xiàn)象，但日漸頻現(xiàn)的避責(zé)行為必然反映的是當(dāng)前社會政治環(huán)境的某些變化，而公共行政系統(tǒng)卻調(diào)適滯后，應(yīng)對乏力。縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部避責(zé)行為頻現(xiàn)，亟需健全科學(xué)合理的基層領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機制。理由有二。

一是社會與政治環(huán)境變化的宏觀背景。技術(shù)加持的社會加速背景，使得政府可用于決策的時間、空間被壓縮，決策數(shù)量明顯增多，決策不確定性顯著增加，可預(yù)測性大大降低，治理風(fēng)險呈指數(shù)級增長。黨的十八大以來全面從嚴治黨、反腐敗斗爭不斷推進的政治環(huán)境，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)提供了堅實保障，但也滋生了縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的避責(zé)行為。繁重的治理任務(wù)，更大的不確定性，愈加嚴苛的問責(zé)，使一部分縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部基于成本—收益的計算，策略調(diào)整行為，最終選擇了不作為、假作為、忙而不動等避責(zé)策略。

二是重心下移、資源下沉的社會治理背景。近年大力度的“放管服”改革，讓縣鄉(xiāng)政府擁有更多的權(quán)責(zé)與資源為群眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和管理。縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部位于國家治理體系的前端，直面各類矛盾，工作內(nèi)容繁雜、細節(jié)多、難度大、風(fēng)險不確定性高。上級政策指令的落實、矛盾的化解、難題的破解，新思想、新目標、新辦法的提出，均需要縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部積極擔(dān)當(dāng)、作為與創(chuàng)新?？梢哉f，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部在國家治理現(xiàn)代化中承擔(dān)著非常重要的角色。

社會政治環(huán)境的變化只構(gòu)成縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部避責(zé)行為的必要而非充分條件，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機制即是應(yīng)對宏觀環(huán)境變化的公共行政系統(tǒng)的自我調(diào)適?？茖W(xué)有效的容錯糾錯機制的構(gòu)建與完善，必然以對基層官員避責(zé)行為的邏輯理清為前提。下面本文以尋求縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部從邀功到避責(zé)行為變化的學(xué)理邏輯入手，進而對地方治理現(xiàn)代化背景下的容錯糾錯機制功能予以廓析。最后，借助制度分析與發(fā)展框架(IAD)，對構(gòu)建和完善科學(xué)有效的縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機制提出可行性建議。

二、文獻回顧與分析框架

(一)從邀功到避責(zé)：官員行為邏輯劇變的學(xué)理審視

與西方邀功行為對連任的首位性追求(2)D.R.Mayhew，Congress：The Electoral Connection，New Haven：Yale University Press，1974，pp.52～61.不同，我國政治環(huán)境中的邀功行為首先是基于政治晉升的目的，體現(xiàn)為圍繞經(jīng)濟增長而展開的“晉升錦標賽”。(3)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。當(dāng)前，一些地方政府內(nèi)部的消極不作為，正逐漸取代強有力的創(chuàng)新行為，全球性的避責(zé)時代已經(jīng)開啟，(4)倪 星，王 銳：《從邀功到避責(zé)：基層政府官員行為變化研究》，《政治學(xué)研究》2017年第2期?！皶x升錦標賽”的激勵功能正在弱化。為何越來越多的官員尤其是基層官員寧愿拋棄謀求政治晉升的動機，趨向于保守型治理策略？調(diào)研中，不少基層領(lǐng)導(dǎo)干部向我們傾訴：“不作為的后果遠比做錯的后果輕?！憋@然，作為理性的職業(yè)官僚，基層領(lǐng)導(dǎo)干部在做出行為選擇時，一定會進行或多或少的“成本—收益”計算的。如果做錯的損失遠大于不做的損失，可能就會產(chǎn)生避責(zé)行為。但避責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生與蔓延應(yīng)是復(fù)雜因素交叉作用的結(jié)果，絕不是“成本—收益”計算所能簡單解釋的。學(xué)界目前主要從宏觀、中觀和微觀三個層面做出了解釋。

微觀個體層面的解釋。(1)基于“人性假設(shè)”的解釋。美國管理心理學(xué)家雪恩在其名著《組織心理學(xué)》一書中闡述了四種人性假設(shè)，即“經(jīng)濟人”“社會人”“自我實現(xiàn)人”“復(fù)雜人”。(5)陸雄文：《管理學(xué)大辭典》，上海：上海辭書出版社，2013年，第37頁。任何管理哲學(xué)必定以對人性的相應(yīng)假定作為演繹分析前提。從“人性假設(shè)”的視角去解釋避責(zé)現(xiàn)象，韋弗構(gòu)建了“政府官員追求連任和最大化”的理性行政人行為假設(shè)。(6)R.K.Weaver，“The Politics of Blame Avoidance”，Journal of Public Policy，vol.6，no.4，1986.(2)基于心理學(xué)的解釋。負面事件比正面事件對個體心理過程的影響更為明顯，(7)Michael.Diamond，“Psychological Dimensions of Personal Responsibility for Public Management：An Object Relations Approach” ，Journal of Management Studies，vol.22，no.6，1985，pp.649～667.因此外部負面事件對個體避責(zé)行為的選擇具有顯著的影響。(3)基于信息搜集與決策過程的解釋。前景理論認為，人的決策過程分為兩個階段，第一階段為事件的發(fā)生與事件相關(guān)信息的搜集整理階段；第二階段為評估和作出決策階段。信息搜集整理的第一階段會對數(shù)據(jù)做出篩選、整合等預(yù)處理，不同的預(yù)處理會得到不同的事件與組合，最終使得人們對同一問題的最后決策不一致。(8)丁際剛，蘭肇華：《前進理論述評》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2002年第9期?？梢姡茇?zé)行為與官員對正負面信息的篩選、組合和認知有關(guān)。據(jù)此可以得出，官員不合理的篩選與認知會使其采取非理性的避責(zé)策略，即在某些特定的情境下，避責(zé)的事實收益并不高。

中觀組織層面的解釋?；鶎诱畽?quán)責(zé)分立的現(xiàn)實結(jié)構(gòu)安排既無法抵御和消解外部非系統(tǒng)性風(fēng)險，還產(chǎn)生了內(nèi)部系統(tǒng)性風(fēng)險，最終導(dǎo)致政府官員在面對不確定性、不平等性和擴散性風(fēng)險陡增時，采取規(guī)避責(zé)任的策略。(9)倪 星，王 銳：《權(quán)責(zé)分立與基層避責(zé)：一種理論解釋》，《中國社會科學(xué)》2018年第5期。

宏觀層面基于社會政治背景的解釋。(1)加速社會理論的解釋。現(xiàn)代社會的加速導(dǎo)致決策時間和空間被壓縮、決策量增多、不確定性加大、決策作用范圍更廣。因此在決策中，行政機構(gòu)超越法律機構(gòu)，(10)[德]哈爾特穆特·羅薩：《加速：現(xiàn)代社會中時間結(jié)構(gòu)的改變》，董 璐譯，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第309頁。制度主義逐步讓位于行動主義。社會加速的社會背景將使政府及其官員面臨的職責(zé)不斷擴大，可預(yù)期性降低，資源和不確定性間的矛盾將滋生避責(zé)行為。(2)風(fēng)險社會理論的解釋。現(xiàn)代社會的風(fēng)險分配格局、對不確定性的理解和判斷將發(fā)生改變。(11)U.beck，“Risk Society：towards a New Modernity”，Social Force，vol.73，no.1，1992.與加速社會的解釋相似，風(fēng)險社會理論也認為，風(fēng)險社會使得可預(yù)期性降低，政府責(zé)任無限擴大，行政國家崛起。(3)政治背景的解釋。風(fēng)險政治化使傳統(tǒng)非政治事務(wù)被政治化并加劇了避責(zé)策略的運用。(12)陶 鵬：《遲滯、分化及泛化：避責(zé)政治與風(fēng)險規(guī)制體制形塑》，《云南社會科學(xué)》2016年第6期。

綜上，既有研究對官員避責(zé)行為的生成分別從微觀、中觀和宏觀層面做出了解釋。避責(zé)策略的選擇乃為一系列復(fù)雜因素綜合作用的結(jié)果，甚至可能是理性官員看似理性計算后的非理性選擇。復(fù)雜因素下的信息刪減與整合，最后常常會出現(xiàn)相互矛盾的決策結(jié)果，不理性的決策很常見。因此，有限理性的官員在做出行為選擇時，會受到個體偏好、個體認知能力、接觸到的信息、信息處理策略、組織結(jié)構(gòu)特征、激勵機制等多因素的復(fù)合干擾，而某些自變量是可被干預(yù)的。因此，組織期許的行為是可被引導(dǎo)生成的，這恰是容錯糾錯機制的內(nèi)在邏輯與價值所在。

(二)IAD分析框架

政府官員的避責(zé)行為是社會背景、政治環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)、個體偏好、個體決策過程等多維因素交織的結(jié)果，這與埃莉諾·奧斯特羅姆研發(fā)的制度分析與發(fā)展(institutional analysis and development，IAD)框架(13)[法]保羅·薩巴提爾：《政策過程理論》，彭宗超，鐘開斌譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004年，第56頁。(見圖1)具有一致性。該分析框架既可將行動者接受的規(guī)則、規(guī)范和策略等制度視為自變量，將包含行動情景和行動者在內(nèi)的行動舞臺視為因變量，關(guān)注特定的制度安排如何塑造激勵機制并影響行動者的行動，進而對行動的結(jié)果進行預(yù)測和評估，在此基礎(chǔ)上提出制度改進的建議；也可將行動舞臺作為分析的焦點，在假定制度是既定或不變的情況下，關(guān)注行動者在行動情景中的行為選擇以及行動者對選擇可能導(dǎo)致的結(jié)果的理解與衡量。(14)Sue E.S.Crawford，Elinor Ostrom，“A Grammar of Institutions”，American Political Science Review，vol.89，no.3，1995，pp.582～600.本文將IAD分析框架運用于容錯糾錯機制研究，把制度視為自變量，行動舞臺視為中介變量，行動模式視為因變量，從而形成制度安排—行動舞臺—行動模式—行動結(jié)果的分析框架。這一框架的含義是，容錯糾錯機制建立在一系列制度安排之上，它規(guī)范了科層制組織與其代理人間的基本關(guān)系；這些制度安排及其具體運作機制，共同構(gòu)成了代理人的行動情景，影響甚至決定了代理人的行為選擇。運用基于IAD分析框架的目的在于，探索何種制度安排與運作機制構(gòu)成的行動情景能夠?qū)е绿囟ǖ男袨榻Y(jié)果。故對結(jié)果或目標恰當(dāng)明晰的界定是建立健全容錯糾錯機制的前提。接下來，本文將以對容錯糾錯機制的含義與功能廓析作為出發(fā)點，首先對縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機制期許的行為結(jié)果做出界定，進而探討制度安排與具體的運作機制如何構(gòu)建特定的激勵結(jié)構(gòu)，最終發(fā)揮該機制的功能以實現(xiàn)其價值定位，最后在總結(jié)討論的基礎(chǔ)上做出延展性分析。

圖1：制度分析與發(fā)展框架

來源：Ostrom Elinor，Understandinginstitutionaldiversity，Princeton：Princeton University Press，2005，p.15.

三、從擔(dān)責(zé)到創(chuàng)新：縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機制功能廓析

盡管江蘇、四川、陜西、浙江、上海等省市早已展開了容錯糾錯機制的實踐探索，但至今仍無成熟經(jīng)驗可循。當(dāng)前，地方政府的行政實踐與學(xué)術(shù)界的理論認知基本上仍處于混沌狀態(tài)，甚至對容錯糾錯機制的概念界定都未形成基本共識。目前學(xué)界對容錯糾錯機制的討論大多是將二者隔離，大多數(shù)的論證或明或暗指出容錯機制自帶糾錯功能(從容錯機制的元定義看，確有故障排除和自我恢復(fù)之意)。即便有個別學(xué)者在論證時將二者放在一起，也并未對二者的區(qū)別與聯(lián)系做出清晰的解釋。這樣難免會導(dǎo)致學(xué)理討論中的混亂狀態(tài)，更遑論產(chǎn)生系統(tǒng)的、有價值的研究成果了。

(一)容錯糾錯機制的概念界定：功能廓析的前提

對容錯糾錯機制概念進行界定的出發(fā)點應(yīng)是對“錯”的內(nèi)涵進行恰當(dāng)界定，即容什么類型的錯？免什么類型的責(zé)？如何糾錯？糾錯后是以恢復(fù)系統(tǒng)的正常運作為準，還是有更高的要求？若不能界清“錯”的邊界，容錯糾錯就可能異化為對違法亂紀行為的縱容，對法治精神的違背。實際上，“錯”指的是在改革探索中、敢作敢為和銳意進取中出現(xiàn)的失誤和錯誤。這表明了容錯指向的范疇，既包含主觀動機、外顯行為，也涉及行為后果。然而，這一界定在實踐中還是面臨難以操作的問題，敢作敢為的主觀性太強，難以判斷，對此有的基層官員提出用“案例思維”(15)人民論壇編輯部：《黨員干部眼中的容錯糾錯機制》，《人民論壇》2017年第26期。不斷加以完善。

“錯”有廣義和狹義上的界定。廣義上的“錯”將干部由于個體能力等原因在履職盡責(zé)過程中出現(xiàn)的錯誤或失誤以及探索性創(chuàng)新失誤都納入其中，狹義上的“錯”僅針對探索性創(chuàng)新失誤、(16)何麗君：《基層干部容錯糾錯的價值意義及其實踐路徑》，《治理研究》2019年第4期。探索社會主義事業(yè)建設(shè)時產(chǎn)生的前進中的錯誤。(17)中國行政管理編輯部，邵景均：《正確把握容錯糾錯方法論原則》，《中國行政管理》2017年第2期。我們認為，容錯糾錯機制是為激勵公共權(quán)力代理人積極利用公共治理資源，創(chuàng)新治理方式，有效完成治理任務(wù)而設(shè)計的相關(guān)制度安排與運作機制。容錯糾錯機制的目的在于降低風(fēng)險，消解疑慮，使領(lǐng)導(dǎo)干部事前事中積極作為，事后敢于承擔(dān)責(zé)任并在反思學(xué)習(xí)中得以提升和進步，并促使政府與官員的治理能力不斷提升。

(二)縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機制功能定位

縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機制要解決什么問題？有人認為，問責(zé)和容錯出發(fā)點都為規(guī)范權(quán)力運行，問責(zé)強調(diào)約束，容錯主張激勵，容錯機制在中觀和微觀層面承擔(dān)著減輕干部顧慮心理從而激發(fā)干事熱情的制度使命，(18)梅立潤：《容錯機制為何達不到預(yù)期效果——個整體分析框架》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2019 年第1期。在宏觀制度層面則有助于形成有韌性的政治系統(tǒng)。(19)陳 朋：《容錯與問責(zé)的邏輯理路及其合理均衡》，《求實》2019年第1期。而對于糾錯應(yīng)該承擔(dān)什么功能，學(xué)界要么語焉不詳，要么基本忽視了這一概念。我們認為，容錯與糾錯既有交叉的內(nèi)容，也有其各自側(cè)重點，對容錯糾錯機制功能的界定應(yīng)在各自論述的基礎(chǔ)上再加以綜合。

容錯機制的主要功能定位是：(1)對縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，以制度溫情包容探索性失誤，以組織人文主義容納積極作為中的失敗，鼓勵積極作為并勇于承擔(dān)職責(zé)；(2)對政府而言，在官員積極探索創(chuàng)新遭遇失誤或失敗時，系統(tǒng)風(fēng)險可控，故障可在短期內(nèi)排除并恢復(fù)正常運作。

容錯糾錯機制作為問題導(dǎo)向的現(xiàn)實需要和現(xiàn)代治理體系的關(guān)鍵構(gòu)件，顯然，它絕不只是忙而不動、消極不作為、形式主義等諸多避責(zé)行為的應(yīng)對之策，它應(yīng)包含積極的成分。這在糾錯機制方面得以充分彰顯。糾錯機制的主要功能定位是：(1)對縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，使其能夠在主動擔(dān)責(zé)的基礎(chǔ)上，借助組織資源，主動審視失誤或失敗的根源，達到反饋、學(xué)習(xí)、提升、創(chuàng)新之目的；(2)對政府而言，則是要尋求官員探索失誤或失敗的制度根源，幫其反省，助其成長，并在排除制度故障后優(yōu)化或設(shè)計出更為合理的制度，為官員的積極創(chuàng)新行動提供制度保障。

簡言之，容錯機制主要承擔(dān)縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部從尋求避責(zé)到主動擔(dān)責(zé)的“激勵”功能，糾錯機制主要承擔(dān)探索性失誤后從擔(dān)責(zé)走向創(chuàng)新的“學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化”功能。需要指出的是，這只是理想意義上的劃分。實際上，二者并非由此到彼的線性關(guān)系，而是完整且高效運作的有機統(tǒng)一體。只強調(diào)容錯易陷入“有激勵—有探索—鮮有創(chuàng)新”的“內(nèi)卷化”困境；只強調(diào)糾錯，不僅使得避責(zé)行為難以得到有效遏制，更有悖于宏觀環(huán)境變化提出的治理新訴求?？傊行У娜蒎e糾錯機制應(yīng)是容納探索創(chuàng)新中的失敗、解決避責(zé)、激勵創(chuàng)新的一系列制度安排與具體的運作機制。

四、完善縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機制的路徑創(chuàng)新

在IAD分析框架中，可將制度本身作為一組常量，將行動舞臺作為分析的焦點，進而探討行動情景之中行動者的行為及其結(jié)果；也可將制度視為一組變量，將制度本身的變遷與演進納入研究之中。(20)李文釗：《制度分析與發(fā)展框架：傳統(tǒng)、演進與展望》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。運用該框架時首先面臨分析層次和分析單位的選擇。本文對容錯糾錯機制的分析以埃莉諾·奧斯特羅姆提出的操作層次規(guī)則為分析層次，即主要關(guān)注的是對物理世界產(chǎn)生直接影響的規(guī)則，而非集體層次、立憲層次和元立憲層次方面的規(guī)則。以縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部行為作為分析單位，關(guān)注操作層次規(guī)則構(gòu)建的行動情景如何誘導(dǎo)官員從避責(zé)到擔(dān)責(zé)再到創(chuàng)新，以及如何強化這種轉(zhuǎn)變后的行為。

(一)完善操作層次規(guī)則

操作層次規(guī)則關(guān)注的是對物理世界產(chǎn)生直接影響的規(guī)則。按照埃莉諾·奧斯特羅姆的定義，結(jié)合容錯糾錯機制的含義與功能以及中國行政體制的基本特征，可將容錯糾錯機制操作層次規(guī)則分為邊界規(guī)則、選擇規(guī)則、信息規(guī)則、報酬規(guī)則、聚合規(guī)則和范圍規(guī)則6個方面。

1.完善邊界規(guī)則：誰進入、誰擔(dān)責(zé)、誰創(chuàng)新

邊界規(guī)則就是進入或退出規(guī)則，它規(guī)定誰能夠擔(dān)任某一角色或職務(wù)。在改革進入深化期，社會加速和風(fēng)險增大的社會背景下，容錯糾錯機制邊界規(guī)則要解決的是基層官員選拔的標準問題。由于治理問題面臨復(fù)雜性、多樣性、速變性等特征，在后工業(yè)化社會時代，基層官員僅靠韋伯所指的形式理性和技術(shù)理性已難以應(yīng)對復(fù)雜的治理問題，這要求縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部不僅只是政策的被動執(zhí)行者，更是政策的創(chuàng)新者。邊界規(guī)則要求基層官員的選拔標準符合時代發(fā)展的需要。從這個意義上，容錯糾錯機制的設(shè)計乃為宏觀的系統(tǒng)性工程，與從避責(zé)到擔(dān)責(zé)再到創(chuàng)新的功能定位一致，長期有效運作的容錯糾錯機制，必定是對基層官員的進入或退出有明確的規(guī)定，有清晰的標準。要讓積極探索、敢于創(chuàng)新、敢作敢為者有發(fā)揮的平臺。

2.完善選擇規(guī)則：容錯免責(zé)的邊界

選擇規(guī)則是行動者可以做什么、不可以做什么、禁止做什么。選擇規(guī)則規(guī)定的是容錯免責(zé)的邊界，關(guān)涉錯誤的識別，(21)谷志軍：《容錯糾錯機制為何難以操作——基于政策文本的實證分析》，《行政論壇》2020年第1期。是容錯糾錯機制最重要的基礎(chǔ)性規(guī)則，也是當(dāng)前最難定義的規(guī)則之一。相對來說，令行禁止好界定，但明知故犯則涉及主觀層面，就難以操作了。容錯免責(zé)的事又分為未違法違紀的行為和違法違紀的行為兩種類型。《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》雖然主要針對未構(gòu)成違法違紀行為的容錯免責(zé)，但沒有完全排除在某些特定情形下的違法違紀行為也可以容錯免責(zé)。(22)劉 暢：《容錯免責(zé)機制構(gòu)建的邏輯與路徑》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第9期。目前，地方層面的實踐在保持與中央要求一致的基礎(chǔ)上做了一定拓展，但仍沒有梳理清楚哪些行為在容錯邊界之內(nèi)，哪些在外。案例思維和列舉法在探索初期有其存在的意義，但成熟的容錯糾錯機制，對選擇規(guī)則，對容錯免責(zé)邊界的合理界定，則需要規(guī)范的類型學(xué)劃分依據(jù)與標準。

我們可借鑒薩巴蒂爾信念體系的概念，對錯誤、失誤進行分類，以界定容錯免責(zé)的邊界問題。信念體系可分為工具性信念、政策核心信念和深層核心信念。工具性信念為政策工具的具體選擇，如哪種方式效率最高；政策核心信念則為對政策的基本策略和立場；深層核心信念則是規(guī)范性的政治價值與意識形態(tài)。對縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯免責(zé)邊界的界定，也可做如下分類(見圖2)：(1)探索創(chuàng)新中工具運用性失誤與錯誤；(2)探索創(chuàng)新中的偏好選擇、基本策略與基本立場的錯誤；(3)政治意識不堅定、嚴重違法違紀等錯誤。容錯糾錯主要面向(1)和(2)，尤其是(1)；對(2)可采取適度免責(zé)與警示教育等其他手段相結(jié)合的方式；從糾錯角度看，則是三類錯誤均覆蓋的。

圖2：基于信念體系的容錯免責(zé)邊界劃分

來源：作者自制

3.完善信息規(guī)則：共享與反饋

信息規(guī)則是行動情景中行動者的信息溝通渠道。從整體視角來看，容錯糾錯機制絕不限于對探索失誤官員予以免責(zé)，幫其糾正，助其成長，使其創(chuàng)新的個案式關(guān)懷。高階目標是通過該機制的構(gòu)建，讓探索創(chuàng)新有保障，少失誤，少失敗。故信息規(guī)則在容錯糾錯機制設(shè)計上，起碼要在兩方面發(fā)揮它的價值。一是事前信息共享。自上的正式要求與自下的訴求能夠通過各種溝通機制得以互動，形成組織成員的共同信念，明確可為與不可為，以及可為失誤后的容錯糾錯方式與程序等。讓基層官員掌握盡可能多的信息再去決策和行動，以降低盲目性和顧慮。二是事后反饋。此功能意在避免失誤后的隱匿、避責(zé)行為。

4.完善報酬規(guī)則：容錯免責(zé)的方式

報酬規(guī)則指的是對特定行為的外在獎勵或懲罰。心理學(xué)研究表明，通過獎勵的正強化機制或懲罰的負強化機制，能夠誘導(dǎo)官員的行為朝著組織想要的方向發(fā)展。容錯糾錯要實現(xiàn)始于擔(dān)責(zé)和終于創(chuàng)新的兩階目標。創(chuàng)新以擔(dān)責(zé)為基礎(chǔ)，擔(dān)責(zé)以創(chuàng)新為最終追求，因而報酬規(guī)則的設(shè)計應(yīng)是多元的，容錯免責(zé)的事由不同，錯誤的程度不同，采用的免責(zé)手段也應(yīng)不同。容錯免責(zé)不是絕對的無責(zé)任化，而是要將大責(zé)任小責(zé)任化，小責(zé)任無責(zé)任化，無論是大責(zé)任還是小責(zé)任，最終落實到反饋學(xué)習(xí)、糾正創(chuàng)新上。除了容錯免責(zé)，還需強調(diào)糾錯創(chuàng)新，在這個維度上，報酬規(guī)則要做的是正強化的獎勵工作，對創(chuàng)新行為予以獎勵，對個人形成激勵，對他人形成示范，最終形成積極探索、善于學(xué)習(xí)、勇于創(chuàng)新的組織氛圍。

5.完善聚合規(guī)則：容錯糾錯的程序

聚合規(guī)則指的是能夠控制從行動到結(jié)果的鏈條。從宏觀層面說，聚合規(guī)則體現(xiàn)為如何使邊界規(guī)則、選擇規(guī)則、信息規(guī)則、報酬規(guī)則以及范圍規(guī)則得以統(tǒng)合，最終形成一個運作良好的系統(tǒng)。從中觀層面來看，聚合規(guī)則可被視為容錯糾錯機制運作的程序設(shè)計。程序是保障容錯糾錯科學(xué)性、精準性的重要環(huán)節(jié)，是保障公共利益與官員個體利益不被損害乃至二者協(xié)調(diào)的形式保障。目前，《公務(wù)員法》《公務(wù)員處分條例》中的聚合規(guī)則針對的是公務(wù)員的違紀違法行為，包括調(diào)查、認定、告知結(jié)果三個步驟。這對容錯糾錯事項不具備完整的解釋力。缺乏程序保證的容錯糾錯機制，很有可能異化為違法亂紀行為的保護傘。因此，聚合規(guī)則是僅次于選擇規(guī)則的第二位規(guī)則。

6.完善范圍規(guī)則：糾錯達標的標準

范圍規(guī)則是對行動情景中結(jié)果的規(guī)定，它涉及結(jié)果變量的總體范圍，以及每一個結(jié)果變量的范圍。前述5個規(guī)則雖然關(guān)涉糾錯，但重在容錯免責(zé)的層面。范圍規(guī)則強調(diào)糾錯的范疇，強調(diào)糾錯達標的范圍與標準。在我們的界定中，容錯糾錯機制要達到的理想結(jié)果，是通過對官員失誤行為的反饋學(xué)習(xí)與糾正，最終實現(xiàn)創(chuàng)新的結(jié)果。盡管在事實上和邏輯上，并非每種行為都能實現(xiàn)創(chuàng)新的訴求，但從失誤中學(xué)到的經(jīng)驗與教訓(xùn)必定是后續(xù)創(chuàng)新的源泉。在這個意義上，強調(diào)糾錯達標的標準，強調(diào)范圍規(guī)則，是對結(jié)果導(dǎo)向的一種理性考慮。這既有助于促進治理責(zé)任的落實，又能推動縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部專業(yè)技能的提升。

忽略錯誤識別(即選擇規(guī)則模糊)是導(dǎo)致當(dāng)前容錯糾錯實踐效果不佳的關(guān)鍵所在。完善容錯糾錯機制應(yīng)以抓錯誤識別為重點，結(jié)合其他5個方面的規(guī)則，以增強容錯糾錯機制的可操作性。

(二)完善容錯糾錯機制的關(guān)鍵要素與子機制

1.完善容錯糾錯機制的關(guān)鍵要素

機制是“人們在交往互動場域內(nèi)，通過某種動力促使參與主體通過某種方式、途徑或方法趨向或解決目標的過程”。(23)霍春龍：《論政府治理機制的構(gòu)成要素、涵義與體系》，《探索》2013年第1期。機制外在表現(xiàn)為某種方式、方法，內(nèi)在要求某種動力的驅(qū)動。因而要實現(xiàn)容錯糾錯機制從避責(zé)到擔(dān)責(zé)的功能，在機制設(shè)計上必定要同時滿足動力與方式兩個方面的要件。制度形構(gòu)了行動情景，行動者在制度形構(gòu)的激勵機制中互動，并產(chǎn)生具有相對穩(wěn)定性的結(jié)果。與立憲層次的規(guī)則相比，操作層次的規(guī)則本身即是行動的具體情景，尤其是場景之中的激勵結(jié)構(gòu)。因此，要對行動者的行動結(jié)果作出有效預(yù)測，就需要考慮行動者假設(shè)。在IAD分析框架中，行動者假設(shè)被劃分為完全信息的假設(shè)、追求物質(zhì)利益偏好的假設(shè)和最大化行動模式的假設(shè)三種。這三種類型的劃分與官員從邀功到避責(zé)的變化原因是高度一致的。

將信息與心智模型的假設(shè)與官員行為變化研究的微觀個體層面解釋(心理學(xué)層面與前景理論)相結(jié)合，表明負向信息的消極偏向和個體對信息篩選與整合的非理性，可能導(dǎo)致官員選擇避責(zé)行為。因此，容錯糾錯機制運作的第一個關(guān)鍵要素即為信息。將追求物質(zhì)利益偏好的假設(shè)與官員行為變化研究的微觀個體層面解釋和宏觀組織結(jié)構(gòu)層面的解釋相結(jié)合，大多數(shù)官員追求政治晉升并力求降低系統(tǒng)性和非系統(tǒng)的風(fēng)險。當(dāng)風(fēng)險與不確定性過大時，官員會做出避責(zé)行為而非晉升追求。因此，容錯糾錯機制運作的第二個關(guān)鍵要素則為政治晉升。將最大化行動模式的假設(shè)與官員行為變化的宏觀社會政治層面的解釋相結(jié)合，當(dāng)官員追求最大化收益行為遭遇高風(fēng)險情境時，避責(zé)則成為穩(wěn)定性收益的保障。因此，免責(zé)將成為容錯糾錯機制的第三個關(guān)鍵要素。

信息是縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部能否做出理性決策的基礎(chǔ)性條件，政治晉升是信息得以充分發(fā)揮的內(nèi)在動力，而免責(zé)則為基層官員積極探索行為注入了穩(wěn)定的因素，是推動擔(dān)責(zé)到創(chuàng)新的關(guān)鍵要素。

2.完善容錯糾錯機制的子機制

完善容錯糾錯機制，并非是要設(shè)計出一套全新的制度與運作模式，在治理體系現(xiàn)代化的過程中，任何尋求自我完善的改革都是在與現(xiàn)有體系取得基本一致的基礎(chǔ)上完成的。從這個意義上講，容錯糾錯的具體運作機制需要針對新現(xiàn)實、新問題提出新理念、制定新規(guī)則、構(gòu)建新機制，更需要借助既有的行政架構(gòu)體系，采取漸進的調(diào)適以實現(xiàn)有效的嵌入。需要“借力”的子機制主要包括績效評估機制、激勵機制和學(xué)習(xí)機制。

其一，完善績效評估機制?？冃гu估機制可通過績效測量和評估，促使各部門提升組織績效，增強公共責(zé)任意識，改進資源配置，加強過程控制。(24)楊宏山：《轉(zhuǎn)型中的城市治理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2017年，第165頁?？冃гu估包括個人績效與組織績效兩個方面。我國對公務(wù)員績效評估開展較早，組織績效評估還處在起步階段。政府官員的績效評估與政府官員的容錯糾錯是高度銜接的，關(guān)鍵在于如何對其加以完善，使其更好地與容錯糾錯制度要求相適應(yīng)。

一般來說，對政府官員的評價有投票、定性評價與績效評估三種，對難以量化的評估領(lǐng)域，主要采取投票與定性評價的形式。我國對政府官員常常采用組織的定性評價，否面的評價常常附帶潛在的一票否決、終身有錯的可能影響，這種粗略的定性評價，可能對容錯糾錯的功能實現(xiàn)形成掣肘。

依據(jù)信念體系對容錯糾錯邊界的初步劃分，探索中的工具性錯誤與基本立場、策略、偏好等錯誤，以及政治意識不堅定、嚴重違法違紀的錯誤是不同的：容錯免責(zé)的邊界在于前兩類，糾錯對三類全覆蓋。當(dāng)前，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部既有不想為，也有不敢為，原因之一就是管理責(zé)任過于模糊，對行為結(jié)果的評估機制不夠精細、不夠科學(xué)。容錯糾錯程序的啟動，首先在于對行為結(jié)果的準確判定，只有當(dāng)不同行為后果的界限明晰，不同后果的激勵懲罰區(qū)別明顯，理性的官員才有足夠的動力致力于以職責(zé)履行推進公共利益的實現(xiàn)。構(gòu)建有效的容錯糾錯運作機制，首先借力于績效評估機制，然后對其予以操作性改革，把對基層官員績效評估的結(jié)果與容錯糾錯的邊界、方式結(jié)合起來，方能實現(xiàn)可持續(xù)的高質(zhì)量治理。

其二，完善激勵機制。承接績效評估的結(jié)果，激勵機制也需做好與容錯糾錯機制的配套工作。公務(wù)員的激勵機制是政府引導(dǎo)公務(wù)員的行為方式和價值觀念以實現(xiàn)行政目標的過程；(25)齊明山：《試論國家公務(wù)員的激勵機制》，《新視野》2000年第1期。容錯糾錯亦是調(diào)整官員的行為方式和價值觀念，以實現(xiàn)勇于擔(dān)責(zé)、敢于創(chuàng)新。因此，激勵機制是容錯糾錯運作過程的核心子機制。

激勵標準、激勵手段和激勵過程是激勵的三要素，應(yīng)對其予以完善以更好地與容錯糾錯機制相銜接。激勵標準指明什么樣的行為方式與價值觀念是被肯定與激勵的，什么是否定的。容錯免責(zé)是正向激勵的一種類型。在激勵手段的設(shè)計上，容錯免責(zé)不應(yīng)一刀切，或是完全的無責(zé)任，而應(yīng)是多樣化的免責(zé)形式及其組合?；谛拍铙w系對政府錯誤的分類，對官員的獎勵和處罰應(yīng)是合理、公開、透明的。處罰的目的不在于處罰本身，而在于警示與改進；容責(zé)免責(zé)的目的也不在于組織人文主義，而在于鼓勵官員學(xué)習(xí)提升再探索。對于犯錯之后勇于承擔(dān)責(zé)任的官員，可以設(shè)立相應(yīng)的獎勵積分制度，對在承擔(dān)責(zé)任基礎(chǔ)上嘗試改進并獲得進一步創(chuàng)新的縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部，更要有相應(yīng)的激勵，如政治晉升。

其三，完善學(xué)習(xí)機制。容錯免責(zé)不是最終目的，糾錯創(chuàng)新是不變的要求。容錯糾錯的學(xué)習(xí)機制是基于學(xué)習(xí)型政府的理念。學(xué)習(xí)型政府是指通過建立完備的學(xué)習(xí)機制，營造良好的學(xué)習(xí)氛圍而形成的，善于獲取知識、傳播知識、創(chuàng)造知識，進而自覺利用知識于行政活動之中，最終以提升行政管理效能為目的的政府組織。(26)方盛舉：《學(xué)習(xí)型政府：理念與實踐》，《云南民族大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2004年第2期。

可見，學(xué)習(xí)型政府的理念要求與容錯糾錯機制從擔(dān)責(zé)到創(chuàng)新的功能定位是完全一致的。后工業(yè)時代的社會是高風(fēng)險社會，基層官員面臨的行政任務(wù)漸變性增強，制度的規(guī)制范疇逐漸降低，行動主義趨向日漸明顯。這要求縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部要成為一個具有學(xué)習(xí)能力和適應(yīng)能力的領(lǐng)導(dǎo)者和服務(wù)者，而容錯糾錯機制就是助其學(xué)習(xí)成長的良好制度設(shè)計。

與其陷入對容錯糾錯機制的概念、特征的爭論，倒不如重拾學(xué)習(xí)型政府這類發(fā)展已久的理念，從中提取關(guān)鍵要素，整合進容錯糾錯機制的設(shè)計中去，更有利于推進基層政府管理活動的系統(tǒng)性，也彰顯了公共管理學(xué)科研究的累積性、漸進性與科學(xué)性。

需要指出的是，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯免責(zé)不能成為誘導(dǎo)更多錯誤的制度因素，最好的狀態(tài)是鮮有錯誤而常有成功的探索創(chuàng)新，這是容錯糾錯機制的核心使命。要實現(xiàn)容錯糾錯機制的核心使命，光有績效評估和激勵機制遠遠不夠。學(xué)習(xí)機制有助于提升基層官員的知識儲備、職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)技能，使其在糾錯中成長，在新的治理行動中降低失誤或失敗概率，進而更好地調(diào)動縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性與創(chuàng)造性。

結(jié) 語

容錯糾錯機制承擔(dān)著鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部勇于擔(dān)當(dāng)、積極作為、破解改革難題的時代使命，需要結(jié)合不同地區(qū)不同層級的治理實踐進行與時俱進的創(chuàng)新。本文在對縣鄉(xiāng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部從邀功到避責(zé)行為變化全方位透視的基礎(chǔ)上，借助IAD分析框架對容錯糾錯機制的功能做出明確的研判：容錯機制主要承擔(dān)政府官員從尋求避責(zé)到主動承擔(dān)責(zé)任的“激勵”功能，糾錯機制主要承擔(dān)從擔(dān)責(zé)走向創(chuàng)新的“轉(zhuǎn)化”功能。在對容錯糾錯機制的關(guān)鍵要素與子機制系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，我們認為，可遵循“借力”與“嵌入”的方式，即借力既有的績效評估機制、激勵機制、學(xué)習(xí)機制，進一步完善縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機制。

毋庸置疑，理性的應(yīng)然分析會助益實然的運作，發(fā)揮其理性認識層面的價值。但本研究仍無法掩蓋其理想的色彩：如一部分內(nèi)容可能會缺乏操作性，有些關(guān)系也并非簡單的線性邏輯。結(jié)合具體案例做出深度分析，并對相關(guān)觀點進行補充驗證應(yīng)是我們下一步努力的方向。