中國農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究

陳 園 張映芹

（陜西師范大學(xué)國際商學(xué)院 陜西 西安 710100）

近些年來，我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，但仍是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國農(nóng)村戶籍人口占比為56.63%，仍占有主要地位。“三農(nóng)”問題（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）一直被視為黨和國家的重點(diǎn)工作，得到了中央的特別關(guān)注。其中農(nóng)民問題是“三農(nóng)”問題的核心，農(nóng)民問題能否得到妥善解決，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，而養(yǎng)老問題是農(nóng)民問題的關(guān)鍵。因此，農(nóng)民養(yǎng)老問題能否解決、如何解決以及何時(shí)解決，直接關(guān)系到農(nóng)民及其后代的福利，關(guān)系到廣大農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的成效，關(guān)系到脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的最終勝利。在老齡化的社會(huì)背景下，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問題進(jìn)行研究，展開相關(guān)分析，幫助妥善解決農(nóng)村養(yǎng)老這一問題，理論與現(xiàn)實(shí)意義都非常重大。目前，學(xué)術(shù)界尤其是社會(huì)保障領(lǐng)域的專家學(xué)者對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問題已有深入研究，成果豐富。本文擬從當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障的方式、存在的問題和對(duì)策研究三個(gè)方面入手，在整理相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理學(xué)術(shù)界已有的觀點(diǎn)，進(jìn)行展望。

一、當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障方式

由于長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障一直未納入國家的社會(huì)保障體系，因此，我國養(yǎng)老保障制度也呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元性[1]。從經(jīng)濟(jì)支持的角度可以將農(nóng)村社會(huì)保障分為三個(gè)時(shí)期，分別是20世紀(jì)50年代初的家庭保障，人民公社時(shí)期的集體保障和20世紀(jì)80年代至今的以家庭保障為主、多元化保障相結(jié)合的保障方式[2]。2009年7月，國務(wù)院開始試行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱新農(nóng)保），2012年開始在全國推廣實(shí)施，這也標(biāo)志著我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系進(jìn)入了新的發(fā)展階段。不過，農(nóng)村保障水平仍然較低，不能完全滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求，農(nóng)村養(yǎng)老保障仍然以家庭養(yǎng)老為主，這在我國學(xué)界也已基本形成共識(shí)。但是，對(duì)于家庭養(yǎng)老的具體涵義和其他輔助養(yǎng)老方式的構(gòu)成、作用，學(xué)界的理解卻不盡相同，主要的觀點(diǎn)如下：

（一）一元養(yǎng)老模式。周瑩等認(rèn)為，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障模式是基于土地基礎(chǔ)上的，具有內(nèi)生脆弱性和不可持續(xù)性，因此，農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式必然轉(zhuǎn)向社會(huì)養(yǎng)老模式[3]。

（二）雙軌養(yǎng)老模式。張仕平認(rèn)為，養(yǎng)老模式可按服務(wù)的來源分為家庭養(yǎng)老和非家庭養(yǎng)老。在現(xiàn)階段，家庭養(yǎng)老仍然是我國尤其是農(nóng)村最主要的養(yǎng)老方式[4]。楊復(fù)興等則認(rèn)為，在未來相當(dāng)一段時(shí)期，家庭養(yǎng)老在我國仍然具有強(qiáng)大的生命力，應(yīng)建立形成農(nóng)村雙軌養(yǎng)老保障體系，即家庭贍養(yǎng)和政府干預(yù)相結(jié)合[5]。

（三）三重養(yǎng)老模式。穆光宗等對(duì)家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老和自我養(yǎng)老這三種基本養(yǎng)老方式進(jìn)行了區(qū)分，論證了傳統(tǒng)養(yǎng)老方式變革的必然性，他同時(shí)指出，自我養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老在農(nóng)村已呈現(xiàn)上升趨勢(shì)[6]。陳彩霞認(rèn)為，目前我國大部分農(nóng)村地區(qū)的三種基本養(yǎng)老方式仍是家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老[7]。萬忠德認(rèn)為，農(nóng)村的養(yǎng)老狀況有三種類型：一是家庭供養(yǎng)型，即純粹從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)的老年人；二是社會(huì)供養(yǎng)型，即農(nóng)村“五?！保ū３浴⒈４?、保住、保醫(yī)、保葬）老人；三是自養(yǎng)型，指既從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又長(zhǎng)期從事國家或集體行業(yè)的非正式“農(nóng)民職工”，如農(nóng)村集體組織自來水管理員，鄉(xiāng)一級(jí)農(nóng)電管理員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村辦企業(yè)職工等[8]。

（四）四層養(yǎng)老模式。劉從龍認(rèn)為，目前我國農(nóng)村養(yǎng)老有四種方式，一是家庭養(yǎng)老，指在收入來源和生活照顧方面，老人依賴于家庭其他成員；二是自己養(yǎng)老，指老人擁有自己較為穩(wěn)定的收入來源，自己能夠料理自己的生活；三是社區(qū)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）養(yǎng)老，指集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位退休辦法，給老年人發(fā)放養(yǎng)老金；四是社會(huì)養(yǎng)老，指繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，由社會(huì)統(tǒng)籌解決養(yǎng)老問題[9]。喻麗、何金旗則認(rèn)為目前我國農(nóng)村主要存在四種養(yǎng)老模式，即家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會(huì)保險(xiǎn)保障和社區(qū)養(yǎng)老[10]。

（五）多層次養(yǎng)老體系。多層次養(yǎng)老體系的構(gòu)建或者多種養(yǎng)老模式的組合也是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。鄭功成等認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障和精神保障相結(jié)合的目標(biāo)，就必須發(fā)揮多方的積極性，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系，具體包括自我保障層次，政府負(fù)責(zé)層次，政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)層次，單位負(fù)責(zé)層次，市場(chǎng)提供層次等五個(gè)層次[11]。凌文豪認(rèn)為，從中國農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的歷史變遷可以看出，其變革邏輯在于生產(chǎn)社會(huì)化，即小農(nóng)的個(gè)體生產(chǎn)向社會(huì)化生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，帶來了農(nóng)民生活方式和養(yǎng)老保障模式的轉(zhuǎn)變[12]。

二、面臨的問題

當(dāng)前及未來一段時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)都將處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為這對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障既起到了積極推動(dòng)作用，也產(chǎn)生了一定的影響，主要包括以下四個(gè)方面的問題：

（一）家庭養(yǎng)老能力不斷下降

產(chǎn)生這個(gè)問題的原因是多方面的，主要體現(xiàn)在資源供給不足、子女工作壓力大、贍養(yǎng)老人較多等方面。賈云竹認(rèn)為當(dāng)前家庭照料功能日趨弱化，社會(huì)支持也較為匱乏，適合老年人日常照料所需的社會(huì)資源供給不足[13]。張明鎖等認(rèn)為受老齡化與城市化雙重影響，我國空巢老人、留守老人和失能老人等人數(shù)增加，同時(shí)子女工作壓力大，受到現(xiàn)代工作與生活方式的劇烈沖擊，家庭照顧模式極易降低家庭收入，進(jìn)而導(dǎo)致老年貧困[14]。趙金明和柴家玉認(rèn)為，實(shí)行多年的計(jì)劃生育政策使得我國的大量家庭呈現(xiàn)4—2—1模式，當(dāng)下的年輕家庭，尤其城市家庭在照顧老人時(shí)人力、物力、精力等都十分缺乏[15]。

（二）土地對(duì)養(yǎng)老保障的支持作用有所下降

近年來我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但是土地收益增加卻十分緩慢，在養(yǎng)老保障中的作用和地位明顯下降。溫鐵軍認(rèn)為，目前農(nóng)村的土地承載著生產(chǎn)與社會(huì)保障雙重功能，但是在城鄉(xiāng)分割背景下，更多轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿袚?dān)農(nóng)民社會(huì)保障功能為主[16]。姜偉等認(rèn)為土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)資料，土地養(yǎng)老仍然是農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要形式。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，土地養(yǎng)老功能逐步弱化，主要原因在于農(nóng)業(yè)收入不斷降低，而養(yǎng)老費(fèi)用則逐年增加[17]。

（三）國家養(yǎng)老機(jī)制存在“缺位”現(xiàn)象

在農(nóng)村養(yǎng)老保障中，政府應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任、扮演怎樣的角色，學(xué)界大多認(rèn)為仍然有待改進(jìn)和“補(bǔ)位”。楊娟等人認(rèn)為當(dāng)前政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中分擔(dān)的責(zé)任過小，在農(nóng)村養(yǎng)老保障工作開展中存在制度供給不足、財(cái)政支持不力、監(jiān)管職能履行不到位等問題，因此，有必要對(duì)政府的責(zé)任進(jìn)行重新定位，以進(jìn)一步推動(dòng)新農(nóng)保的建立和健全發(fā)展[18][19][20]。

（四）社會(huì)關(guān)注度不高，參與不足

社會(huì)的廣泛參與往往能夠?qū)δ稠?xiàng)事業(yè)起到推動(dòng)或補(bǔ)充作用，農(nóng)村養(yǎng)老保障也是如此。曾易等認(rèn)為政府不是農(nóng)村養(yǎng)老保障單一的供給主體，社會(huì)保障涉及更多的是社會(huì)活動(dòng)，如社會(huì)互助活動(dòng)等，因此構(gòu)建多元化的保障體系，可以為社會(huì)成員提供更強(qiáng)大的支撐[21]。向征等認(rèn)為引入社會(huì)參與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建設(shè)，對(duì)于改變老齡化日益嚴(yán)重的趨勢(shì)所帶來的社會(huì)養(yǎng)老問題至關(guān)重要[22]。

三、對(duì)策研究

對(duì)于當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的問題進(jìn)行甄別，發(fā)現(xiàn)既有歷史的遺留問題，也有因深化改革所產(chǎn)生的新情況、新問題。為此，學(xué)界認(rèn)為只有進(jìn)行養(yǎng)老保障體系改革，才能解決這些問題。

（一）改革基本觀點(diǎn)：堅(jiān)守公平正義

社會(huì)的進(jìn)步正在不斷縮小城鄉(xiāng)差距，公平正義應(yīng)該是農(nóng)村養(yǎng)老保障堅(jiān)持的基本底線和原則。如景天魁認(rèn)為養(yǎng)老保障制度改革中要有“底線公平”原則，政府必須明確自己的邊界，建立一種新的價(jià)值基礎(chǔ)，使得全社會(huì)都可以共同接受和維護(hù)，并形成責(zé)任共擔(dān)和分擔(dān)相協(xié)調(diào)、激勵(lì)和約束互補(bǔ)的調(diào)節(jié)機(jī)制，以增強(qiáng)制度的可持續(xù)性[23]。李迎生認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度最終將與城市實(shí)現(xiàn)銜接或整合，但在現(xiàn)階段尚不具備實(shí)現(xiàn)銜接或整合條件的情況下，充分考慮我國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)行某種“過渡模式”是最具合理性的選擇[24]。林閩鋼則從城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度的角度指出，養(yǎng)老保障必須堅(jiān)持均等化原則，使得城市和農(nóng)村居民在養(yǎng)老保障方面，既有相同的權(quán)利和機(jī)會(huì)，也有相同的保障效果[25]。

（二）改革主要思路：堅(jiān)持構(gòu)建多元化保障體系

雖然農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的主導(dǎo)模式學(xué)界未達(dá)成一致，但構(gòu)建多元化的保障體系卻得到了公認(rèn)。一種觀點(diǎn)是基于我國的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況和組織方式，主張建立以家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)、多種養(yǎng)老模式并存的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系[26][27]。另一種觀點(diǎn)則主張建立以社會(huì)養(yǎng)老（比如當(dāng)前比較流行的互助養(yǎng)老）為主導(dǎo)的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。徐勤認(rèn)為，當(dāng)前家庭供養(yǎng)資源減少，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老形勢(shì)嚴(yán)峻，社會(huì)養(yǎng)老則是解決養(yǎng)老問題的根本途徑[28]。孟艷春認(rèn)為，當(dāng)前我國的養(yǎng)老問題不能單靠家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老解決，必須將家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老三者有機(jī)結(jié)合，并最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)化養(yǎng)老的目標(biāo)[29]。賀寨平和劉曉梅等人的研究表明，互助養(yǎng)老模式具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)著越來越多的養(yǎng)老功能，在農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障體系中也逐漸扮演著更為重要的角色[30][31]。

（三）改革責(zé)任主體：堅(jiān)持合理劃分強(qiáng)化引導(dǎo)

在責(zé)任主體方面，應(yīng)該是以政府為主體進(jìn)行改革，擔(dān)任養(yǎng)老保障責(zé)任主體，還是以社會(huì)或個(gè)人為主體，學(xué)界并未形成共識(shí)。一種觀點(diǎn)是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障的主體責(zé)任，例如鄭功成認(rèn)為我國社會(huì)保障制度建設(shè)的關(guān)鍵在于優(yōu)化社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)，而優(yōu)化制度設(shè)計(jì)的核心任務(wù)便是明確政府責(zé)任，構(gòu)建合理、高效的管理體制[32]。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為社會(huì)保障須以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，高福利的社會(huì)保障制度必然給政府造成極大的負(fù)擔(dān)，因此應(yīng)該以個(gè)人為責(zé)任主體，比如姜向群認(rèn)為，未來的養(yǎng)老保障，家庭和國家都不能單獨(dú)完全承擔(dān)，而應(yīng)該是以個(gè)人為責(zé)任主體、國家?guī)椭纳鐣?huì)化保障模式[33]。第三種觀點(diǎn)，也是筆者較為認(rèn)同的觀點(diǎn)，就是合理劃分責(zé)任，明確各保障項(xiàng)目責(zé)任主體和范圍，通過政策加以引導(dǎo)，重新配置資源激發(fā)積極性，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)[34]。陸杰華等則認(rèn)為，由于現(xiàn)代社會(huì)不同特征個(gè)體的養(yǎng)老責(zé)任觀念不同，養(yǎng)老責(zé)任主體正趨向多元化[35]。

四、小結(jié)

我國農(nóng)村養(yǎng)老保障方面的問題已經(jīng)得到學(xué)界的廣泛關(guān)注和深入研究，研究成果對(duì)于我們深刻認(rèn)識(shí)和理解農(nóng)村養(yǎng)老保障問題提供了非常好的啟示，但也應(yīng)看到，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的一些研究問題還有待深入。一是在我國進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的歷史背景下，國際政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)復(fù)雜多變的情形，對(duì)我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建提出了新的目標(biāo)和挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行系統(tǒng)性的思考和總結(jié)；二是農(nóng)村大多集中在西部地區(qū)，而結(jié)合西部地區(qū)地域特點(diǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老保障研究成果還略顯薄弱；三是現(xiàn)有大部分研究成果還停留在理論層面，缺乏和政府、社會(huì)組織等部門的實(shí)踐進(jìn)行有效結(jié)合，互相聯(lián)動(dòng)推進(jìn)；四是當(dāng)前制度文化的變遷所帶來的對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的引導(dǎo)作用研究也較少見?？傊?，在扶貧攻堅(jiān)將取得重大勝利的關(guān)鍵時(shí)刻，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題研究的理論價(jià)值和實(shí)踐意義更加彰顯，需要學(xué)者們的共同努力，為構(gòu)建完善的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系作出貢獻(xiàn)，為最終解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題提供智慧。