新時代公共安全治理的一體化建構(gòu)研究

劉 朝 暉

安全是指人類在自身再生產(chǎn)與物質(zhì)資料再生產(chǎn)的過程中，將系統(tǒng)的運行狀態(tài)對人類的生命財產(chǎn)、環(huán)境可能產(chǎn)生的損害控制在可接受的范圍內(nèi)。公共安全是人們進行生產(chǎn)、生活、工作和學習的基礎，是人民美好生活需要的重要內(nèi)容，是國家安全的重要體現(xiàn)，是衡量政府治理能力的基本尺度、是推進改革發(fā)展的基本前提。 公共安全領域的問題泛指那些能夠?qū)Σ惶囟ǘ鄶?shù)人的生命、健康、重大公私財產(chǎn)及社會生產(chǎn)、工作生活等方面安全構(gòu)成嚴重威脅、危害和影響的問題，包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全事件等多個方面。①參見《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》 第三條。隨著中國特色社會主義進入新時代，人民對于公共安全治理水平提出了更高的要求。黨的十九大報告明確提出，堅持共建共享發(fā)展，不斷增進民生福祉，必須“建設平安中國，加強和創(chuàng)新社會治理，維護社會和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)” 〔1〕。 隨著我國社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，社會各階層、各利益群體加劇分化，經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下深層次矛盾疊加、潛在風險隱患增多且防控難度加大，公共安全體系的結(jié)構(gòu)性缺陷和內(nèi)在脆弱性亟待解決。 如何跨越中等收入陷阱成為我國國家治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。 為滿足人民日益增長的美好生活需要，提升人民的獲得感、幸福感和安全感，需要更新思路理念、明晰目標、創(chuàng)新體制機制，切實加強平安中國建設，努力維護社會和諧穩(wěn)定。 科學把握構(gòu)建公共安全治理體系的認識論、方法論，以便做到公共安全治理體制機制改革的破立并舉，把握預防與化解各類公共安全風險的基本規(guī)律，實現(xiàn)新時代中國特色社會主義公共安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、新時代公共安全治理體系建構(gòu)的內(nèi)在需求

公共安全治理旨在實現(xiàn)社會安全的目標并實施持續(xù)的組織、協(xié)調(diào)、指揮、控制等一系列活動，公共安全治理體系是對公共安全領域存在的問題予以治理的體制機制，有效的公共安全治理體系遵循統(tǒng)一領導、分工協(xié)作、利益共享、責任共擔等原則。 新時代公共安全的需求領域不斷擴大，需求總量不斷增加，需求品質(zhì)不斷提高，全方位的社會轉(zhuǎn)型已經(jīng)迫切要求提升公共安全治理手段，構(gòu)建新的社會治安治理體系，建設更高水平的平安中國。

（一）保障國家安全的應有之義

總體國家安全觀作為習近平新時代中國特色社會主義思想的基本方略之一，在黨的十九大報告中被明確提出。 在我國過去相當長的一個歷史時期內(nèi)，國家安全體現(xiàn)安全的對外維度，面向主權(quán)實體，關涉主權(quán)獨立、領土完整、意識形態(tài)、政權(quán)主體、制度設置等問題的安全范疇，主要屬于傳統(tǒng)意義上的與國防問題、主權(quán)問題等相關的政治安全問題；公共安全則體現(xiàn)安全的對內(nèi)維度，面向社會公眾，實質(zhì)是關涉公民生命、公民權(quán)利、公共財產(chǎn)和公共秩序等問題的安全范疇。 相較于國家安全，公共安全更關注“低政治化” 的安全問題，如環(huán)境污染、能源危機、犯罪問題等。 隨著社會生活的信息化和經(jīng)濟活動的全球化，安全與國防、對內(nèi)與對外等各種事務交織在一起，使得國家安全與公共安全的邊界日趨模糊，重合度越來越高。 譬如恐怖襲擊、網(wǎng)絡犯罪等公共安全問題的影響常常突破地域界限，擴散到全國甚至全球，造成強烈的影響，由其產(chǎn)生的社會心理影響更是不可估量。 在總體國家安全觀視角下，公共安全一方面是中國特色國家安全的保障，人民群眾生產(chǎn)有序、生活幸福、利益可享、安全可求、安居樂業(yè)，社會才能安定有序，國家才能長治久安；另一方面公共安全屬于國家安全的一部分，在社會領域?qū)崿F(xiàn)國家安全治理要求和價值取向，體現(xiàn)國家安全的狀況和水平。 如果公共安全事件威脅到“國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益，公共安全問題就可能升級為國家安全問題，一般的突發(fā)事件也就演變成了危害國家安全的重大或特別重大事件” 〔2〕。 因此，新時代公共安全治理應以國家安全為站位，甚至要立足于和平與發(fā)展的時代背景，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局，用全球化視野和本土化行動來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、能源資源、社會空間、信息系統(tǒng)和虛擬網(wǎng)絡空間等重點領域的安全治理。

（二）應對我國社會主要矛盾變化的必然選擇

人民對美好生活的向往是我們黨始終不渝的奮斗目標。 公共安全一頭連著經(jīng)濟社會發(fā)展，一頭連著千家萬戶，不僅是老百姓溫飽后的第一需求，也是人民日益增長的美好生活需要的前提和保障，是最基本的民生。 隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化及安全社區(qū)建設和安全文化建設的不斷推進，人民群眾對公共安全風險的敏感度更高，參與公共安全事業(yè)的意愿更加強烈?！叭嗣袢罕姼悠谂螜?quán)利有保障、正義有預期、公平看得見，更加期望人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)得到更有效保護，更加關注社會公平正義、公共利益分配、執(zhí)法司法監(jiān)督，更加期待社會更和諧、服務更均等、環(huán)境更美好。 ”〔3〕隨著人民需要層次的不斷提升拓展，解決社會主要矛盾的方向、重點、途徑、機制等也隨之發(fā)生變化，解決發(fā)展不平衡不充分問題已成為健全公共安全體系的主攻方向。 社會在矛盾中前進，公共安全也是通過不斷解決矛盾而實現(xiàn)的。 新時代是一個風險社會、開放社會、多元社會和虛擬社會交織并存的新時期，互聯(lián)網(wǎng)和智能化技術的廣泛應用，生產(chǎn)和技術領域的風險越來越多地呈現(xiàn)出新興風險的特征；城市化步伐的加快及現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，社會在自然災害面前顯得更加脆弱；恐怖主義威脅、鄰避效應、網(wǎng)絡安全問題等非傳統(tǒng)安全風險日益凸顯且相互交織，呈現(xiàn)出風險來源的復雜性、風險發(fā)展的連鎖性、風險走向的不確定性等特征。 面對新的需求和新的挑戰(zhàn)，必須主動回應人民群眾新需求新期待，健全新時代公共安全治理體系，解決好人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題。 這就要在“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶” 〔4〕方面補齊民生短板，全方位多舉措地做好公共安全工作。

（三）新時代全面深化改革的內(nèi)在要求

新時代全面深化改革已進入攻堅期，剩下的都是“難啃的硬骨頭”。 如果說改革開放初期是以破為主，則現(xiàn)在的改革是又破又立，“四個全面”的戰(zhàn)略布局將使“經(jīng)濟制度、生產(chǎn)方式、價值體系、社會階層、利益關系等將不可避免發(fā)生深刻變化” 〔5〕，其過程之敏感、復雜、艱巨程度前所未有。 因此，面對新舊事物的交替與變更，現(xiàn)代元素與傳統(tǒng)元素的沖擊與交融，公共安全治理既要取勢，又要取實；既要現(xiàn)代化，又要避免風險?，F(xiàn)代化的進程需要一個持久穩(wěn)定的社會治安環(huán)境，只有將社會改革及發(fā)展納入特定的秩序框架內(nèi)進行，才能防止社會陷入混亂無序的“原始叢林”狀態(tài)，才能充分調(diào)動社會各界的積極性、主動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)“兩個一百年” 的偉大目標。 公共安全治理能力和治理體系的現(xiàn)代化既是全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的保障，也是全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的應有之義。 同時，全面建設社會主義現(xiàn)代化強國也為健全新時代公共安全治理體系帶來契機，這是因為社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展不僅為公共安全治理提供了先進的手段和工具，也進一步推動了公共安全治理人員的專業(yè)化，為公共安全治理能力的現(xiàn)代化提供了充足的人力與物力資源保障。

二、我國公共安全治理體系建構(gòu)的路徑轉(zhuǎn)向

新時代全面深化改革已進入攻堅期，剩下的都是難啃的硬骨頭?！八膫€全面” 的戰(zhàn)略布局將不可避免地使經(jīng)濟制度、生產(chǎn)方式、價值體系、社會階層、利益關系等發(fā)生深刻變化，其過程之敏感、復雜、艱巨程度前所未有。 因此，面對新舊事物的交替與變更，現(xiàn)代元素與傳統(tǒng)元素的沖擊與交融，公共安全的復雜性、敏感性、脆弱性與日俱增。 回應從“傳統(tǒng)社會” 到“現(xiàn)代社會” 過渡的全方位社會轉(zhuǎn)型趨勢、契合共建共治共享的新治理理念，構(gòu)建新的社會安全治理體系、實現(xiàn)公共安全治理的范式轉(zhuǎn)換已成為社會發(fā)展的必然趨勢。

（一）時代主題：運動式安全管理轉(zhuǎn)向制度化安全治理

在建國后一段相當長的歷史時期內(nèi)，國家把階級斗爭作為了工作的重心，通過激烈的斗爭來消滅剝削、減少社會的不公正，擺脫以物的依賴性為基礎的發(fā)展階段。 20 世紀80 年代中后期，社會還存在著對暴力型安全管理路徑的依賴，依靠高強度的整體性動員機制，采取運動式的嚴打、整治進行公共安全治理。 運動式安全管理依賴暴力的高度集中化，國家權(quán)力的強制貫徹雖然能收到明顯的短期效果，但往往是揚湯止沸。 運動式的管理模式容易擊破社會公正的底線，侵蝕規(guī)則與法律的權(quán)威，破壞社會群體之間的政治信任和政治合作的價值基礎，不利于社會群體緊張關系的消解。 當前，中國人民實現(xiàn)了從站起來、富起來到強起來的躍升，但發(fā)展的不平衡與不充分使經(jīng)濟發(fā)展失序、社會發(fā)展失穩(wěn)、社會道德失范、公眾心理失衡、社會關系失信等問題時時交織在一起，醫(yī)患沖突、警民沖突、勞資沖突、鄰避沖突、城管執(zhí)法沖突等屢屢發(fā)生，從性質(zhì)上講這些公共沖突大多是權(quán)益之爭，歸屬于人民內(nèi)部矛盾，不會從根本上影響政府統(tǒng)治的完整性和有效性，應該運用制度化手段進行引導，協(xié)調(diào)不同利益群體的正當訴求，實現(xiàn)社會公平正義，消除社會相對剝奪感，增進人民福祉。 新形勢下，需要加強社會主義政治文明建設，統(tǒng)籌兼顧，多措并舉，控制無序競爭，縮小各種差異，以同一性而非斗爭性妥善處理和有效化解各種矛盾，既要警惕社會熱點、突發(fā)事件被敵對勢力利用，又要防止將社會事件政治化，這樣才能實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。

（二）目標取向：社會秩序的剛性穩(wěn)定轉(zhuǎn)向社會秩序的韌性穩(wěn)定

剛性穩(wěn)定是以國家暴力為基礎，以控制社會意識和社會組織為手段，以社會絕對安定為管治目標，通過權(quán)宜式的體制性壓力解決社會矛盾和社會問題。 這種剛性穩(wěn)定關注表面的社會穩(wěn)定，社會基本規(guī)則難以得到可持續(xù)性維護，通常是治標不治本。 面對涉及經(jīng)濟利益的維權(quán)行為和群體性事件，政府往往難以擺脫剛性處置的路徑依賴，極可能把社會弱勢群體的利益表達和權(quán)益維護制度性地排斥在外，甚至將遵紀守法的公民推向政府的對立面，造成社會矛盾更加復雜和激化，最終陷于高成本的維穩(wěn)困局和管治困境。 著眼“堵”與“防” 的剛性穩(wěn)定為長治久安留下隱患，當前要通過全面深化改革，使剛性穩(wěn)定轉(zhuǎn)變成韌性穩(wěn)定，解決社會從一時穩(wěn)定到長治久安的問題。 韌性穩(wěn)定是通過增強社會減壓閥、社會組織緩沖等功能，在遭到矛盾沖突和破壞性力量時，維持社會整合，促進社會有效運行，具有強大自我修復功能的特質(zhì)。 社會系統(tǒng)總是不斷處于風險抵抗、恢復重建與調(diào)整適應的動態(tài)進程中，社會有序和安全穩(wěn)定必然是相對的。 社會沖突只要控制在可接受的范圍之內(nèi)，一定程度上也有正面功能，無需動輒采取暴力，或者是無原則地收買來解決公共安全問題。 增強韌性穩(wěn)定，就是要加強社會各主體之間的社會網(wǎng)絡、社會連接、社會整合、社會凝聚和社會調(diào)適，使社會系統(tǒng)在遭遇壓力或破壞時能繼續(xù)維持原有結(jié)構(gòu)與發(fā)展能力，增加組織韌性；就是完善多層次的公民參與網(wǎng)絡和多樣化的社會機構(gòu)，以其作為政府與民眾之間的聯(lián)系中介和利益訴求表達渠道，增加體制韌性；就是加強社會心理服務體系建設，使人在面臨不確定性與社會擾動時具有相對穩(wěn)定的辨識基礎、認知能力與行為傾向，增加心理韌性。

（三）治理主體：單向度垂直管理轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同治理

在傳統(tǒng)的威權(quán)體制下，政府擁有對社會高度的控制權(quán)，從觀念到制度都排斥社會組織和公民參與社會管理，其他社會主體基本上是作為管理或管制的對象，在存在方式上具有較強的依附性傾向。 這種政府的單一性型垂直管理行政化主義傾向嚴重，政府憑借經(jīng)驗和意志，通過命令與控制程序、依賴內(nèi)向刻板的國家權(quán)威來提供公共服務、滿足公共需要、實現(xiàn)公共政策目標。 這種管理方式缺乏競爭，容易忽視公共安全供給的質(zhì)量。市場經(jīng)濟的發(fā)展使城市中的單位制、街居制日漸式微，使農(nóng)村人民公社全面解體，單位基本上成為勞動、生產(chǎn)、經(jīng)濟的載體，個體經(jīng)營者等部分城市人口沒有了單位，公共安全治理難度與復雜性隨之日益加劇，政府單方面的智慧和能力有時不足以應對利益多樣化、價值多元化、知識豐富化以及層級差異化特點下的多元社會，無法從根本上實現(xiàn)公共安全的源頭治理，需要政府打破原來傳統(tǒng)單線和垂直的聯(lián)系，向扁平化網(wǎng)絡化的管理模式發(fā)展。 雖然政府依然在公共安全治理中起主導作用，但已然不是唯一的主體，安全治理正從政府包攬的“獨角戲” 向全民參與的“多角戲”模式轉(zhuǎn)變。 鑒于自身利益和參與意識的覺醒，行業(yè)組織、公共服務機構(gòu)、社區(qū)等自治組織、社團組織也紛紛加入多元主體共治的潮流，安全治理進入全面關聯(lián)和分布協(xié)同的時代。 綜合運用國家力量、社會力量和資本力量，建立資源共享、信息共通、共同行動的聯(lián)動機制，形成多元社會主體合作共治局面，是公共安全治理走向現(xiàn)代化的重要標志。

（四）工作重心：事后處置轉(zhuǎn)向源頭治理

傳統(tǒng)政府治理是回應性治理，習慣于等問題和矛盾出來以后當消防隊員和救火隊長，面對可能發(fā)生的安全事件，制度環(huán)節(jié)上缺乏主體責任，能力本位上缺乏主動回應和前瞻性解決問題的視野和能力，治理資源上缺乏多元化的社會性的應急融資和籌資機制。 社會轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾呈現(xiàn)出存量未減、增量爆發(fā)、新舊交織疊加的復雜局面，公共安全事件的發(fā)生往往不是孤立的，存在多重災害因果鏈條的交織、重疊，多重負面影響相互促動、蔓延的狀態(tài)，越發(fā)不受地理邊界或職能邊界的限制，具有較強的傳播與擴散能力，迫切需要將工作重心從治標轉(zhuǎn)向治本、從事后救急轉(zhuǎn)向源頭治理，著眼于維護群眾合法權(quán)益，構(gòu)建前瞻性的政府治理范式，形成聯(lián)動融合、集約高效的公共安全治理格局，增強公共安全治理的預見性、精準性、高效性。 要發(fā)揮公共安全治理的主動性和前瞻性，就要加強對各類突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展及衍生規(guī)律的研究，著力解決影響公共安全的源頭性、根本性、基礎性問題。 此外，還要建立行政決策風險評估和決策糾錯機制，對土地征用、房屋拆遷等容易引發(fā)社會矛盾的決策應該廣泛聽取意見、多方研究論證；健全信息溝通反饋與利益訴求表達機制，及時、準確地掌握可能引發(fā)事件的苗頭性、傾向性問題；逐步健全涉法、涉訴信訪工作機制，讓涉法、涉訴信訪逐步回歸法治軌道，進一步健全調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等糾紛解決制度；發(fā)揮社會組織的積極作用，加快推進“織網(wǎng)工程” 建設，形成多方參與的社會治理模式；建立和完善矛盾糾紛滾動排查和預警機制，建立和完善社會治安防控體系，加強流動人口和特殊人群服務管理；運用現(xiàn)代技術治理手段，對獲取的重點信息、敏感信息進行自動篩查和智能輔助研判，健全社會風險識別、評估、處置、反饋和更新的動態(tài)循環(huán)預警、監(jiān)控體制。 堅持問題導向和底線思維，實現(xiàn)公共安全治理關口向源頭前移，才是風險社會時期實現(xiàn)公共安全治理體系和治理手段現(xiàn)代化的有效選擇。

（五）發(fā)展維度：封閉型體系轉(zhuǎn)向開放型體系

在相當長的一段時期內(nèi)，我們奉行獨立自主的發(fā)展道路，國家中心主義具有排他性和封閉性，使得公共安全治理的手段與目標總體上是指向內(nèi)部的，是一個封閉系統(tǒng)。 20 世紀80 年代以來的全球化浪潮使各國邊界的排他效應與公共安全治理的絕對管轄權(quán)不斷被壓縮，許多非傳統(tǒng)安全問題具有跨國性和溢散性。 很多公共安全問題的發(fā)生、傳播和擴散已超越了傳統(tǒng)的主權(quán)邊界，單個國家既無法置身事外也無法僅僅依靠自身的努力達到滿意的治理效果，需要國際社會通過合作來共同解決。 當前中國正處于全球經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和國內(nèi)全面深化改革的雙重焦點之下，環(huán)境污染、恐怖主義、跨國有組織犯罪、跨國性重大疫情、金融危機、“三非人員”①“三非人員”是指非法入境、非法居留、非法就業(yè)的人員。滯留等非傳統(tǒng)安全問題突顯，致使對內(nèi)安全與對外安全界限難以清晰地劃分，必須構(gòu)建開放包容的公共安全治理體系。 站在構(gòu)建人類命運共同體的高度，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，才能使公共安全治理朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展。 一方面在不損害國家安全利益的前提下，積極借鑒西方發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，在公共安全治理經(jīng)驗分享上加強與他國或國際組織的“文明互鑒”，遵守全球政策的網(wǎng)絡協(xié)作性規(guī)范，積極利用國際資金、人員、技術等相關支持提升公共安全治理水平。 另一方面是參與公共安全國際治理體系的構(gòu)建，健全公共安全多邊合作機制，增強共同應對安全風險的能力，尤其要以推進“一帶一路” 沿線的公共安全為契機，發(fā)揮我國作為推動國際公共安全事業(yè)中的積極參與者和方向引領者的作用。

三、新時代公共安全治理的一體化建構(gòu)

建立健全新時代公共安全治理體系，應該立足中國特色社會主義進入新時代的歷史方位，緊密聯(lián)系黨和國家事業(yè)發(fā)生的歷史性變革、緊密聯(lián)系我國社會主要矛盾的重大變化、緊密聯(lián)系“兩個一百年” 奮斗目標和各項任務，按照“大公共安全” 的思路，將各種安全治理的目標、要素、手段、主體進行整合與協(xié)同，使其有機統(tǒng)一、良性互動且密切銜接，形成層次清晰、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、統(tǒng)籌推進、協(xié)同共振的公共安全治理體系。

（一）國家能力之治與公共事務之治統(tǒng)籌謀劃

安全不僅是一種客觀上無危險、主觀上無威脅的狀態(tài)，而且還是控制、預防、排除及避免不可接受損害風險的能力。 新 《國家安全法》 也以“狀態(tài)” 和“能力” 視角賦予了國家安全內(nèi)外兼修的內(nèi)涵，即“國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”②參見《中華人民共和國國家安全法》第二條。。 事實上，面對中國的和平崛起，西方勢力從未曾放棄“和平演變” 戰(zhàn)略，一直寄希望從中國內(nèi)部攻破堡壘。 新的歷史時期，危害國家安全和公共安全的因素更是交織在一起的，一定條件下還會相互轉(zhuǎn)化，并引發(fā)連鎖反應。 某種程度上，公共安全的實現(xiàn)是國家安全的實質(zhì)內(nèi)容，而國家安全的實現(xiàn)是公共安全最穩(wěn)固的現(xiàn)實基礎、最深刻的內(nèi)在支撐。 面對多變的國際環(huán)境、敏感的社會現(xiàn)象以及由社會發(fā)展不平衡所導致的潛在危機，健全新時代公共安全治理體系，必須統(tǒng)籌兼顧國家安全與社會安全，達到國家能力之治與公共事務之治的一體化。

一是要增強應急協(xié)調(diào)能力，這就要建立中央與地方之間、部門之間、軍地之間以及地區(qū)之間的協(xié)同聯(lián)動機制。 二是要增強社會動員能力，充分發(fā)揮社區(qū)、企事業(yè)單位、社會組織及志愿者在突發(fā)事件中自救、互救的能力，實現(xiàn)政府功能與社會功能的優(yōu)勢互補與良性互動，提升全社會應對公共事件爆發(fā)的彈性和效率。 三是要增強公共安全事件應急能力，強化相關人、財、物的保障投入，加強監(jiān)督，分類指導，以確責、履責、問責為主要內(nèi)容，建立健全政務快捷反應機制、非常規(guī)狀態(tài)工作機制、部門聯(lián)動機制和跨行政區(qū)域聯(lián)動機制。 四是要增強突發(fā)事件的預防能力，這就要深化應急預案體系建設，科學編制和實施應急體系建設規(guī)劃，實現(xiàn)應急資源優(yōu)化配置，不斷增強預案的針對性、操作性和實用性。 五是要增強突發(fā)事件應急保障能力，這就要加快推進各類應急平臺建設，提高應急處置效率和水平，強大的保障能力是國家安全與公共安全可以共享、通用的。 六是增強跨境危機管理能力，維護我國海外公民和法人的安全與正當權(quán)益，保護國家的海外利益不受威脅和侵害。

（二）推進網(wǎng)絡空間與現(xiàn)實空間的資源整合

互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新正從波浪式向常態(tài)化轉(zhuǎn)變，深刻改變著人們的生產(chǎn)生活方式和社會組織結(jié)構(gòu)，日益成為新時代公共安全治理的新引擎。 網(wǎng)絡技術與手段的進步，特別是物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)技術等現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，正在深刻地改變著公共安全治理方式，為公共安全治理體系與治理能力的現(xiàn)代化帶來了生機與勃興。 同時，現(xiàn)實社會中存在的公共安全問題，也在線上以不同的形式呈現(xiàn)、延伸和發(fā)展。 由于互聯(lián)網(wǎng)技術具有隱匿性、多元化、迭代性、開放自由等特征，加上網(wǎng)絡信息傳播的即時性和互動性、網(wǎng)絡社會交往主體的虛擬性與隱匿性，以及網(wǎng)民心理的非理性、群體性、偏激性等多種非穩(wěn)定因素的交錯疊加，網(wǎng)絡社會還會衍生更多新的問題與狀況，給公共安全帶來新的問題與沖擊。 諸如各類利益訴求群體和少數(shù)別有用心人員利用互聯(lián)網(wǎng)和微媒的聚焦、發(fā)酵、放大、擴散功能，炒作社會熱點和敏感事件，誤導社會輿論，煽動群眾，醞釀策劃串聯(lián)聚集，轉(zhuǎn)嫁不滿情緒；境內(nèi)外敵對勢力相互勾結(jié)，利用網(wǎng)絡進行滲透顛覆破壞、暴力恐怖、民族分裂和極端宗教活動。 網(wǎng)絡、微信成了詐騙犯罪聚集地，騙術層出不窮，群眾財產(chǎn)安全受到極大威脅。 同時，數(shù)字分析與挖掘、注意力經(jīng)濟、在線視頻及人工智能技術的發(fā)展延伸了社會風險的圖景，如何防范、制約他國主體利用網(wǎng)絡對我國主體實施犯罪？ 如何定性、規(guī)制他人誘導人工智能散布不適言論？ 已經(jīng)在相當程度上突破既有安全治理邊界。 此外，突發(fā)公共安全事件不僅是網(wǎng)民圍觀的熱點和討論的焦點，往往也會受到網(wǎng)絡輿情的強烈影響，使局部性突發(fā)事件演變?yōu)槿珖允录?/p>

由于網(wǎng)絡生存已成為人們生活方式的一種必然狀態(tài)，全天候智慧化應對人類與自然的一切突發(fā)事件也成為公共安全治理現(xiàn)代化的必然要求，因此不能局限于單一線下治理模式，要整體、動態(tài)、開放、協(xié)同地推進線上公共安全治理工作，以線下的公共安全治理來推動線上治理，促進線上線下安全治理相輔相生、共同促進、有序發(fā)展。一是要做好頂層設計，制定各類網(wǎng)絡空間發(fā)展和信息化規(guī)劃項目，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，自上而下地推動線上公共安全治理工作。 二是要加強網(wǎng)絡安全學科建設和人才培養(yǎng)，通過創(chuàng)新模式和機制、實行校企聯(lián)動和開門辦學，建立一流的網(wǎng)絡安全學院，建設“一支違法入網(wǎng)能偵知、侵權(quán)網(wǎng)絡能追蹤、惡意操控能制止、干擾破壞能恢復、網(wǎng)上犯罪能檢驗、安全網(wǎng)絡能指導” 〔6〕的復合型、多元化的公共安全隊伍。 三是建立健全網(wǎng)絡輿情的工作機構(gòu)和應對機制，建立應對網(wǎng)絡輿情的預警、處置、研判和聯(lián)動機制，提升政府與網(wǎng)民對話能力、網(wǎng)絡公關能力、網(wǎng)絡輿情戰(zhàn)略管理能力、網(wǎng)絡社會心態(tài)管理能力以及網(wǎng)絡輿情管理創(chuàng)新能力。四是持續(xù)強化實名制的落實，建立基于公民身份證號碼的信任根制度，消除線上線下各領域虛假身份，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下逐步建立物理分散、邏輯集中、資源共享、政企互聯(lián)的政務信息資源大數(shù)據(jù)。 五是強化網(wǎng)絡與信息技術對公共安全的支撐作用，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，推進技術融合、手段融合、數(shù)據(jù)融合，對可能發(fā)生的公共安全危機進行精準有效的識別、預警，降低公共安全治理死角，提高互聯(lián)網(wǎng)背景下公共安全治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

（三）加強網(wǎng)格化管理與基層群眾自治的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

網(wǎng)格化管理是將治理空間和區(qū)域劃分成若干網(wǎng)格狀的單元，并對每一網(wǎng)格實施動態(tài)、全方位管理，達到公共安全治理主動、精確、快速、統(tǒng)一的目標。 網(wǎng)格化管理依托于信息技術和科層管理結(jié)構(gòu)，以“一竿子插到底” 的方式將行政性管理延伸至基層社區(qū)，有利于職能部門整合資源、提高行政效率，及時發(fā)現(xiàn)、應對和化解公共安全問題。 網(wǎng)格化管理是基于對基層社會的高度控制，將行政權(quán)力通過網(wǎng)格形式對基層進行全覆蓋式管控，從而有效預防群體性事件的發(fā)生、化解各種社會矛盾、消除各種不安因素。 由于這種模式在社會控制和公共服務等方面具有較強的制度潛力，使權(quán)責厘清和分工合作更為精細，愈來愈為地方政府所偏好。 但這種管理并沒有打破條線部門的科層結(jié)構(gòu)和信息資源的壟斷地位，強調(diào)的是對秩序和確定性的追求，存在著通過目標責任和量化考核的方式實現(xiàn)技術治理改革的路徑依賴。

網(wǎng)格化管理雖然是當下新型的治理方式，但由于缺乏多元活動主體的參與，弱化了社區(qū)和社會組織自我管理的能力，那么其本質(zhì)上必然復歸于單向度的垂直管理模式和基層社區(qū)的剛性穩(wěn)定，潛藏著行政成本膨脹的風險。 面對基層社區(qū)日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化的客觀現(xiàn)實，公共安全治理必須適應國家力量向下滲透與社會力量向上生長的需要，改變政府一元主體的局面，建立常態(tài)化的社會力量參與機制，使政權(quán)力量與自治力量高度契合，真正形成公共安全共治善治的局面。

在公共安全治理現(xiàn)代化的背景下，需要充分調(diào)動各類社會組織、企業(yè)、專家隊伍、社區(qū)精英和普通老百姓的積極性，發(fā)揮各主體的自治優(yōu)勢，建立健全公共安全社會共治的局面。 在公共安全治理的目標與內(nèi)容上，網(wǎng)格化管理模式與基層群眾自治存在著一致性，因此為促進我國公共安全治理的良性發(fā)展，增強基層社區(qū)的安全韌性，以網(wǎng)格形式和現(xiàn)代信息技術手段促進自治的精細化，以群眾自治和民間組織來達到安全治理的精準化，消解政府管控與社區(qū)自主發(fā)展的緊張和沖突，促進多元治理主體的深度合作，必將賦予網(wǎng)格化管理以全新意義。

一是將馬克思主義群眾觀和黨的群眾路線視為公共安全治理的重要法寶。 激發(fā)社區(qū)居民的參與意識和熱情，發(fā)揮治安志愿者、平安協(xié)會等組織治安防范、矛盾調(diào)處、法制教育、安置幫教、社區(qū)矯正等方面的獨特作用，完善城鄉(xiāng)群防群治志愿服務體系，鼓勵引導群眾守望相助、維護公共安全與秩序。 二是建構(gòu)網(wǎng)格化管理的中介機制。“通過購買服務的方式鼓勵專業(yè)性服務組織的發(fā)展，并予以政策支持和法規(guī)引導” 〔7〕，向社區(qū)居民提供涉及公共安全的物資、人員、信息、技術等服務。 在公共安全事件發(fā)生后，充分利用社會組織的靈活性快速而有效地作出回應，及時彌補政府無力或低效提供公共服務之不足。 三是將本土資源作為彌合政府管理與社區(qū)自治“斷裂” 的整合因子。 適時、適事、彈性、靈活地發(fā)揮非正式制度資源，使人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、治安調(diào)解緊密銜接、相互配合，形成多角度、多層次的互動，營造有認同感、歸屬感的精神家園，使社區(qū)、街道、村居成為有機融合、有序運轉(zhuǎn)的社會共同體。 實現(xiàn)網(wǎng)格化管理與基層群眾自治的一體化，需要尋求來自政府的行政力量和“自下而上” 的群眾自治力量契合點，不斷增強網(wǎng)格中的自治力，并使之與行政力相互融通匹配，最終使垂直結(jié)構(gòu)的網(wǎng)格化管理與平面結(jié)構(gòu)的基層群眾自治有機融合，以實現(xiàn)公共安全治理效能的最大化。

（四）促成常態(tài)化風險管控與應急處置的集約聯(lián)動

風險管控是對可能存在的社會風險“進行識別、衡量、分析、評價，并適時采取及時有效的方法進行防范和控制” 〔8〕，目的在于削減潛在風險，增強公眾應對危機的韌性，減少公共安全事件發(fā)生的各種可能性。 風險管控主要針對“險”字，包括識別、評估、治理三個環(huán)節(jié)。 風險識別是用感知、判斷或歸類的方式對現(xiàn)實的和潛在的安全風險性質(zhì)進行鑒別的過程；風險評估是對排查出來的風險源和危機征兆系統(tǒng)地分析“社會容忍度及其負面影響，確定風險等級，提前預設風險防范和矛盾化解的措施” 〔9〕；風險治理是通過常態(tài)化、程序性的管理措施抑制風險演變?yōu)橥话l(fā)事件。 應急處置是危機發(fā)生后被動的應對狀態(tài)，以減少公共安全事件發(fā)生時造成的損失。 應急處置強調(diào)對危機的應對、恢復及補救等，主要針對“急” 字，具有一定的時間限定，是對公共危機發(fā)生后造成后果的即時性、被動性的活動。 只有快速反應、果斷應對，才能有效控制公共危機發(fā)展局勢。 應急處置包括應對和恢復環(huán)節(jié)，應對環(huán)節(jié)主要指對危機事件的快速響應和緊急控制，減少經(jīng)濟和社會損失；恢復環(huán)節(jié)指使生產(chǎn)生活環(huán)境修復到安定有序狀態(tài)，是應對環(huán)節(jié)的自然延伸，消除社會焦慮和緊張感。 只有堅持末端治理與源頭預防相結(jié)合，努力解決深層次問題，標本兼治、精準發(fā)力，才能確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。

常態(tài)化的風險管控與非常態(tài)化的應急處置有機結(jié)合，才能實現(xiàn)公共安全治理的高效率。 只有加強風險意識和底線思維，在日常管控中從最壞處著眼，做最充分的準備，朝好的方向努力，爭取最好的結(jié)果，面對危機時的應急處置隊伍才能及時啟動應急響應，密切協(xié)作，有效控制事態(tài)發(fā)展，否則風險管控就可能流于形式。 科學的風險管控能夠提高應對和處置突發(fā)事件的整體水平，而在事后及時進行客觀公正、實事求是、科學理性的調(diào)查和反思也能增強識別和應對風險的能力、加強風險管控的質(zhì)效。 將風險管控與應急處置一體化，目的在于加強對公共安全的全過程管理，構(gòu)建從原則方法與標準體系、組織動員與技術支持、監(jiān)測預警與應急處置，到危機后的恢復與重建、經(jīng)驗反饋與方案修正的閉環(huán)體系。 首先要建立統(tǒng)一的公共安全管理信息系統(tǒng)，對可能涉及公共安全事件的相關信息進行系統(tǒng)集成并在一定范圍共享，整合大容量在線事務實現(xiàn)公共安全的全面、及時、協(xié)調(diào)的綜合信息系統(tǒng)管理。 其次建立健全并優(yōu)化配置應急指揮系統(tǒng)、防災減災資源系統(tǒng)、應急避難疏散系統(tǒng)、應急醫(yī)療系統(tǒng)等，增強承險系統(tǒng)的韌性，密切監(jiān)測公共安全風險的變化并予以評估，及時調(diào)整公共安全的風險等級，有效判斷風險管控的介入點、工具、方法、路徑和方案。 再次，面對公共危機，要迅速形成以政府為主導、社會力量廣泛參與的應急救援體系，最大限度地限制、控制安全事件的影響，確保公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全，防止公共危機的傳導、耦合與放大。 最后，不管是自然災害誘發(fā)的或是人為原因誘發(fā)的公共安全事故，都要厘清成因、精準問責、堵塞漏洞、排除隱患，主觀原因就要追究責任主體，客觀原因“就要深究技術、流程、制度、管理、環(huán)境等方面” 〔10〕的問題和缺陷，對受害群眾進行必要的社會心理干預并修復生活工作秩序等。

“當前國內(nèi)外形勢正在發(fā)生深刻復雜變化，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，前景十分光明，挑戰(zhàn)也十分嚴峻。” 〔11〕新時代公共安全事件類型復雜多變且處在易發(fā)、頻發(fā)、多發(fā)期，公共安全體系建設面臨著新形勢、新挑戰(zhàn)，只有建立健全多元共治、責任共擔、優(yōu)勢互補、資源共享且邊界清晰、分工合理、法治保障、科技引領、運轉(zhuǎn)高效的體制機制，只有堅持權(quán)力結(jié)構(gòu)制度化、資源配置信息化、組織體制扁平化、治理主體協(xié)同化，形成強而有力的治理主體、目標一致的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)、功能互補的主體互動以及科學化規(guī)范化的協(xié)同機制，才能實現(xiàn)社會治理模式的深化升級。