特色小鎮(zhèn)建設(shè)中失地農(nóng)民問題的應(yīng)對(duì)之道
——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景

郭 艷

（河北工程大學(xué) 文法學(xué)院，河北 邯鄲 056038）

黨的十九大報(bào)告中明確要求鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針，通過進(jìn)一步挖掘、釋放鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的潛力與活力，逐步建立起產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生活富裕的新農(nóng)村。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引導(dǎo)之下，圍繞突出地方優(yōu)勢(shì)、生態(tài)特性以及文化特色等主題進(jìn)行開發(fā)，特色小鎮(zhèn)逐步演變成為一種具有借鑒、推廣價(jià)值的新型運(yùn)作模式。以特色小鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的思路，由于集聚了房產(chǎn)居住營(yíng)銷屬性、文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)、特色旅游產(chǎn)品規(guī)劃及其他一系列現(xiàn)代服務(wù)功能，成為承載鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要方向[1]。2014年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020）》，規(guī)劃中明確提出要求根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)特有的地域風(fēng)貌、文化脈絡(luò)等，培育集聚文化旅游、商貿(mào)中心等特色鎮(zhèn)[2]；2016年3月，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》對(duì)特色鎮(zhèn)提出進(jìn)一步要求，要求特色鎮(zhèn)規(guī)劃要特色鮮明，與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展相融合；2016年10月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對(duì)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑和規(guī)劃措施提出詳細(xì)詮釋，要求特色小鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)相匹配；住建部分別于2016年和2017年印發(fā)第一批和第二批中國(guó)特色小鎮(zhèn)名單的通知，公布第一批127個(gè)和第二批276個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)名單；2018年8月，發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》，通知中明確指出特色城鎮(zhèn)建設(shè)是促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加快城鄉(xiāng)一體化改革的重要舉措，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要抓手，需要借助特色小鎮(zhèn)建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展重要平臺(tái)。特色小鎮(zhèn)在政策驅(qū)動(dòng)下，逐漸在全國(guó)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。但隨著特色小鎮(zhèn)在農(nóng)村的規(guī)?；l(fā)展，必然涉及大面積原本農(nóng)用的土地被征用去建造工業(yè)產(chǎn)業(yè)園或者文化產(chǎn)業(yè)園等其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，這些原本以農(nóng)業(yè)耕作為生的農(nóng)民失去賴以生存的土地，失地農(nóng)民也就成為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的特殊群體。而特色小鎮(zhèn)在全國(guó)各地的興起隨之也產(chǎn)生了數(shù)量龐大的失地農(nóng)民群體。在當(dāng)前征地補(bǔ)償制度、安置政策以及社會(huì)保障機(jī)制仍有待完善的背景下，不少失去土地的農(nóng)民，因?yàn)槿狈Ω鼮槎鄻踊矣行У闹\生途徑，同時(shí)也要重新適應(yīng)全新的生存、發(fā)展環(huán)境，所以，也容易催生出鄉(xiāng)村閑置勞動(dòng)力短期驟增、失地農(nóng)民生活成本增加、生存焦慮情緒蔓延等一系列問題，使農(nóng)村面臨諸多不穩(wěn)定、不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素，當(dāng)然也會(huì)在很大程度上影響特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式的高效運(yùn)作。[3]因此，妥善解決失地農(nóng)民的生活、發(fā)展問題，無疑已經(jīng)成為制約特色小鎮(zhèn)運(yùn)作模式有序推進(jìn)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略充分落實(shí)的關(guān)鍵因素。

一、特色小鎮(zhèn)建設(shè)是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的合適切入點(diǎn)

（一）可以聯(lián)動(dòng)開發(fā)城市、鄉(xiāng)村資源，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

特色小鎮(zhèn)作為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的創(chuàng)新載體，目的是要加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。通過特色小鎮(zhèn)建設(shè)，可推動(dòng)城市和鄉(xiāng)村資源雙向流動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其一，特色小鎮(zhèn)與其他城鎮(zhèn)建設(shè)戰(zhàn)略不同，它立足農(nóng)村固有的土地、文化、自然資源，輸入城市的人力、物力、財(cái)力，融合兩者的優(yōu)勢(shì)資源，將特色小鎮(zhèn)發(fā)展作為連接城市和鄉(xiāng)村的紐帶，形成城市與鄉(xiāng)村之間的亞核心經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，對(duì)城市核心區(qū)形成補(bǔ)充，同時(shí)又和傳統(tǒng)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)區(qū)別，形成獨(dú)具特色的空間優(yōu)勢(shì)[4]；其二，特色小鎮(zhèn)以農(nóng)村自然環(huán)境為建設(shè)基體、強(qiáng)調(diào)突出城市文明的便利性，既是聯(lián)結(jié)城市、鄉(xiāng)村的關(guān)鍵紐帶，又是同時(shí)撬動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展內(nèi)生力的支點(diǎn)。一方面，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)需要對(duì)鄉(xiāng)村土地、水源、林木等自然資源進(jìn)行集中利用與深度開發(fā)，構(gòu)建起支撐小鎮(zhèn)群落的各類基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面，特色小鎮(zhèn)因?yàn)橐η笳蔑@城市在交通、生活、商業(yè)活動(dòng)上的便捷性與高效性，所以會(huì)有效吸引來自城市的資金、技術(shù)、人才、服務(wù)等各類資源完成集聚，逐步打造出具有耦合性的資本鏈、人才鏈以及產(chǎn)業(yè)鏈的生態(tài)圈，由此去形成多層次、立體化、聯(lián)動(dòng)式的發(fā)展模式。[5]這就使鄉(xiāng)村、城市的資源與各自優(yōu)勢(shì)都能得到充分開發(fā)與發(fā)揮，催生出強(qiáng)勁的合力，驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程的長(zhǎng)效推進(jìn)。

（二）能夠打造特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)，興盛鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化

保護(hù)自然環(huán)境的完整性、營(yíng)造優(yōu)美宜居的生活氛圍、釋放鮮活的人文氣息，促成資本、人才、技術(shù)、服務(wù)等資源在鄉(xiāng)村的高度集聚，是發(fā)展特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)所在。一方面，通過借助利好政策、機(jī)遇，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，能夠充分打通各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間流通的傳輸通道，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)聚合、產(chǎn)城融合的對(duì)接度，精準(zhǔn)定位新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的發(fā)展功能，打破原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使地域化、特色化、差異化成為區(qū)域發(fā)展的全新側(cè)重點(diǎn)，由此去形成以小鎮(zhèn)為核心、城鄉(xiāng)兩地聯(lián)動(dòng)發(fā)展為依托的開放型經(jīng)濟(jì)生態(tài)。另一方面，特色小鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村民俗文化的重要傳播載體，在建設(shè)之初多以當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗人情、美食特產(chǎn)、工藝文化等作為規(guī)劃依據(jù)，打造頗具地方特色的休閑文化旅游景點(diǎn)，在實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)匚幕瘋鞑サ耐瑫r(shí)，為當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民就業(yè)和增收帶來一定保障。當(dāng)前，大部分特色小鎮(zhèn)設(shè)計(jì)的鄉(xiāng)村民俗文化街的定位立足于當(dāng)?shù)氐牡赜蛭幕?、市?chǎng)需求情況來定位，并與城市商貿(mào)市場(chǎng)重點(diǎn)突出餐飲購(gòu)物功能相區(qū)別，更為突出鄉(xiāng)村風(fēng)格的休閑、旅游和鄉(xiāng)土文化體驗(yàn)，構(gòu)建了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和工業(yè)體系的繁榮。隨著特色小鎮(zhèn)所釋放的巨大的經(jīng)濟(jì)活力與發(fā)展紅利，充分改善鄉(xiāng)村本地民眾的生活、生產(chǎn)條件，崇禮、明德、睦鄰、勤儉的傳統(tǒng)優(yōu)秀文化也能得到傳承與發(fā)揚(yáng)，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展凝聚力、向心力，使鄉(xiāng)村社會(huì)更為富裕、文明、和諧。

（三）帶動(dòng)、加快本地農(nóng)民就業(yè)，助力精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)

特色小鎮(zhèn)以本地特色產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、將集中優(yōu)先發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)作為側(cè)重點(diǎn)，逐步構(gòu)建起了以泛旅游產(chǎn)業(yè)為核心的多類型產(chǎn)業(yè)集群，由此也建立了生產(chǎn)、生活統(tǒng)籌互動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化架構(gòu)。而建筑群、綠地、公共園地等，又構(gòu)成了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的物質(zhì)主體，這無疑需要大量、持續(xù)的勞力來完成。同時(shí)，為了維持小鎮(zhèn)正常、有序的運(yùn)作，也要雇傭諸如巡視、保潔、管理等人員。因此，特色小鎮(zhèn)的規(guī)?；l(fā)展，充分吸納、消化了本地勞動(dòng)力，為農(nóng)村民眾提供了更為豐富、多樣的就業(yè)崗位與創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。[6]這就有效增加了鄉(xiāng)村民眾的謀生渠道，這就有助于減少農(nóng)村的貧困人口，加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的共同富裕，形成更為協(xié)調(diào)、穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。同時(shí)，特色小鎮(zhèn)作為產(chǎn)業(yè)、旅游、文化、社區(qū)等多功能的綜合產(chǎn)物，特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)需要大量具有新時(shí)代視野的人才，從而形成超強(qiáng)的人才集聚優(yōu)勢(shì)。除消納當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力密集型人才外，還能以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，帶動(dòng)高素質(zhì)人才要素的虹吸增長(zhǎng)，吸引更多的高知人才參與到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建設(shè)中，帶動(dòng)特色小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的壯大發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，并通過集聚的高端創(chuàng)新人才推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更大程度提升本地區(qū)的公共服務(wù)水平，為精準(zhǔn)脫貧提供就業(yè)和人才支撐[7]。

二、失地農(nóng)民問題是特色小鎮(zhèn)建設(shè)繞不開的問題

（一）特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要征用大量土地，農(nóng)民失地直接關(guān)乎其基本生存

幾千年以來中國(guó)一直是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)家，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)民的思想和生活的方方面面的影響深入骨髓。大部分農(nóng)民依附土地生長(zhǎng)，對(duì)土地有著濃厚的情結(jié)。長(zhǎng)期的依附，使得農(nóng)民階層與泥土成為不可分割的整體，土地是農(nóng)民賴以生存的命根所在。隨著特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，更多的鄉(xiāng)村地塊被納入征用范圍之內(nèi)。盡管土地被征用的農(nóng)民也獲得了相應(yīng)的補(bǔ)償款、安置費(fèi)，然而長(zhǎng)期以來形成的依靠種植維持生存的固化觀念，已經(jīng)讓農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)生了依賴意識(shí)與思維慣性。耕地、宅基地等土地用于建設(shè)特色小鎮(zhèn)，無疑壓縮了種植業(yè)的生存空間，也改變了農(nóng)民原有的生活方式，使大量失去土地的農(nóng)民必須面臨、適應(yīng)全新的生存環(huán)境，失地給農(nóng)民的基本生存帶來極大的難題。而當(dāng)前相對(duì)單一的土地賠償、遷居安置政策，只是通過一次性支付相應(yīng)的費(fèi)用，去確保這一群體能夠滿足基本的生活開支。[8]雖然保證了拆遷工期、項(xiàng)目的推進(jìn)進(jìn)度，卻忽略了失地農(nóng)民對(duì)于土地所懷有的依戀情懷與依賴心理，割裂了特色小鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)村文明傳承之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系，從遠(yuǎn)期發(fā)展來看，無疑會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的社會(huì)問題。一方面，進(jìn)入城市打工的農(nóng)民工受教育水平和年齡限制，就業(yè)面相對(duì)較為狹窄，諸如建筑工地工人、保姆、餐廳服務(wù)員等，工資收入低且不穩(wěn)定，給社會(huì)穩(wěn)定性帶來不確定因素；另一方面，進(jìn)入城市生活的失地農(nóng)民受自身職業(yè)水平和文化素質(zhì)等因素限制，對(duì)城市職工工會(huì)或者救助部門不甚了解，更缺乏利益保障的代表或利益訴求渠道，融入城市困難和農(nóng)民原有的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的斷裂，更易誘發(fā)和放大對(duì)征地補(bǔ)償不滿、社會(huì)滿意度不高、就業(yè)難等一系列矛盾。

（二）特色小鎮(zhèn)改變了鄉(xiāng)村原有的生產(chǎn)格局，失地農(nóng)民需適應(yīng)新的發(fā)展環(huán)境

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，農(nóng)村社會(huì)之前相對(duì)固定、純粹的農(nóng)耕生產(chǎn)形態(tài)，已經(jīng)開始被機(jī)械化、集約化、現(xiàn)代化的種植技術(shù)與管理方式所取代。而特色小鎮(zhèn)的興起，又進(jìn)一步導(dǎo)入了更為智能、便捷、多樣化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)理念與模式，使失去土地的農(nóng)民，開始必須面臨職業(yè)、社會(huì)身份、生活方式、生存環(huán)境的全方位轉(zhuǎn)變。首先，失地農(nóng)民融入城市更為困難。長(zhǎng)期以來基于農(nóng)耕生產(chǎn)和村落生活而形成的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，使失地農(nóng)民對(duì)城市形態(tài)的外部環(huán)境存在著不適感，失地農(nóng)民思想意識(shí)城市化的轉(zhuǎn)變是個(gè)循序漸進(jìn)的過程，社會(huì)保障、就業(yè)政策等的區(qū)別對(duì)待也成為其融入城市的阻礙；其次，失地農(nóng)民的社會(huì)保障更易被忽視?，F(xiàn)有社會(huì)保障制度使得土地交易中忽略農(nóng)民的社會(huì)保障問題，導(dǎo)致農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變了，但部分失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化成為城市居民的弱勢(shì)群體；另外，失地農(nóng)民就業(yè)狀況堪憂。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展變化，企業(yè)用工更為市場(chǎng)化，政府無法采取就業(yè)安置方式將失地農(nóng)民“塞進(jìn)去”的方式，失地農(nóng)民失業(yè)后的安置問題愈加嚴(yán)峻。大部分失地農(nóng)民，尤其是年齡略大的農(nóng)民，受教育水平和技能水平偏低，在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者沒有任何優(yōu)勢(shì)，成為影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要社會(huì)問題[9]。在特色小鎮(zhèn)不斷擴(kuò)大自身規(guī)模的背景下，失地農(nóng)民無疑不能再依賴土地從事種植業(yè)維持日常生活，而是必須轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)，原有的“農(nóng)民”標(biāo)簽，也有可能要被更改為“城市居民”，脫離長(zhǎng)期以來單一、樸素的鄉(xiāng)村文明，融入生活節(jié)奏更快、價(jià)值觀念更為多元化的城市文明之中。這種從物質(zhì)到精神的全面巨變，無疑讓失地農(nóng)民的生存環(huán)境更為復(fù)雜多樣。[10]

（三）特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)有賴于失地農(nóng)民的支持與參與

融合鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)文化、城市工業(yè)文明，是構(gòu)建特色小鎮(zhèn)主體框架的基本立足點(diǎn)，也是推動(dòng)這一新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重中之重。而根植于鄉(xiāng)村土地這一物質(zhì)基體、塑造城鄉(xiāng)雙元文明內(nèi)核，也成了特色小鎮(zhèn)得以彰顯自身商品化特征、科技屬性、人文內(nèi)涵的前提之一。其一，特色小鎮(zhèn)建設(shè)首先必須有一定的人口基礎(chǔ)。人作為城鎮(zhèn)發(fā)展的有源之水，只有具備一定數(shù)量的人口，才能進(jìn)一步推動(dòng)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而失地農(nóng)民正是特色小鎮(zhèn)的人口基礎(chǔ)，大部分失地農(nóng)民也在特色小鎮(zhèn)發(fā)展中進(jìn)行人口吸納，并在其基礎(chǔ)上融入城鎮(zhèn)基本功。且失地農(nóng)民就地吸納與引才入駐來說，難度和風(fēng)險(xiǎn)更低。因此，失地農(nóng)民構(gòu)成特色小鎮(zhèn)發(fā)生在的人口基礎(chǔ)；其二，在特色小鎮(zhèn)的開發(fā)、運(yùn)作以及管理的過程之中，失去土地的農(nóng)民群體，大部分都被吸納其中，從事以體力為主的各類工作也構(gòu)成了維持這一新型城鎮(zhèn)化運(yùn)作模式的基礎(chǔ)力量；其三，特色小鎮(zhèn)開發(fā)勢(shì)必帶來更多的商機(jī)和就業(yè)機(jī)會(huì)，為失地農(nóng)民提供再就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。大部分特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)往往與商業(yè)街區(qū)開發(fā)、旅游資源開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)等相融合，在提升當(dāng)?shù)貙?duì)外招商引資吸引力和承載力的同時(shí)，更能帶動(dòng)更多人才和農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)，幫助農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[11]得到失地農(nóng)民的認(rèn)可、接納以及支持，促使這一群體主動(dòng)參與到特色小鎮(zhèn)的建設(shè)、發(fā)展之中，才能使這一具有創(chuàng)新力、前瞻性的發(fā)展模式，贏得更為廣泛的社會(huì)響應(yīng)與認(rèn)同，并得以持續(xù)優(yōu)化、升級(jí)，驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)兩地的協(xié)同、共贏發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下特色小鎮(zhèn)建設(shè)中失地農(nóng)民問題的應(yīng)對(duì)難題

（一）安置、補(bǔ)償政策仍需完善，失地農(nóng)民面臨較大的生活壓力

如何妥善、有效地解決失地農(nóng)民的基本生活問題，是影響特色小鎮(zhèn)正常、有序建設(shè)的基本因素之一。在針對(duì)失地農(nóng)民的安置、補(bǔ)償上，目前的政策和制度，仍存在賠償力度不足、安置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理透明度偏低等問題，難以為失地農(nóng)民提供充分的保障。一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步完善。當(dāng)前我國(guó)征地標(biāo)準(zhǔn)主要參考《土地管理法》，征地補(bǔ)償費(fèi)用主要從土地補(bǔ)償費(fèi)、安補(bǔ)費(fèi)及附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等方面考慮，且根據(jù)當(dāng)?shù)囟~標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行產(chǎn)值倍數(shù)界定。但是基于“產(chǎn)值倍數(shù)”的補(bǔ)償方式很難對(duì)產(chǎn)值和倍數(shù)進(jìn)行界定，很多省市補(bǔ)償?shù)母呦揞~也難以維持原有的生活水平；二是補(bǔ)償安置方式不全面。目前主流的“一次性貨幣補(bǔ)償”模式雖然可操作性更強(qiáng)，且政府承擔(dān)的責(zé)任也更輕，且更為便宜的解決征地補(bǔ)償問題。但隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民消費(fèi)水平的逐漸提高，這種方式的弊端愈加明顯，難以維持維持失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)。且大部分農(nóng)民的理財(cái)意識(shí)淡薄，缺乏投資管理龐大資金的能力，意識(shí)不到長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活問題；三是補(bǔ)償安置不到位。土地承擔(dān)著生產(chǎn)資料和生活保障雙重責(zé)任，而大部分政府只提供資金保障，失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償款和社會(huì)保障難以到位，具體表現(xiàn)為不能及時(shí)足額發(fā)放征地補(bǔ)償款，養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等一系列的社會(huì)保障難以到位。[12]另外，縮短工期、加快項(xiàng)目推進(jìn)速度的考量，不少地方在尚未完成相應(yīng)的安置房的足量配備的前提下，即對(duì)劃定區(qū)域內(nèi)的土地、房屋進(jìn)行征用與拆遷，普遍只是通過支付賠償款，督促農(nóng)民盡快離地搬遷。至于失地農(nóng)民能否及時(shí)入住安置房，或已經(jīng)有其他的合適的住所，則并未得到當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)主管部門的足夠重視。而隨著補(bǔ)償款的日漸消耗，暫時(shí)待業(yè)的失地農(nóng)民又面臨著收入來源減少、各項(xiàng)生活開支不斷增加的困境，生活壓力也因此進(jìn)一步加重。

（二）失地農(nóng)民缺乏多樣化的就業(yè)途徑，閑置勞動(dòng)力大量增多

閑置勞動(dòng)力短期內(nèi)驟增，是在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的人口流動(dòng)層面上的突出問題。隨著大量土地、房屋被征用與拆除，不少原本依靠種植業(yè)生活的農(nóng)村民眾，開始失去唯一的謀生渠道。首先，當(dāng)前失地農(nóng)民年齡限制了就業(yè)渠道的多樣性。目前社會(huì)上大部分企業(yè)尤其是勞動(dòng)密集型企業(yè)招聘時(shí)明確要求就職人員年齡45周歲及以下，而失地農(nóng)民45歲年齡以上占比較高。這些中的大部分員工難以滿足企業(yè)就職要求。年齡限制了很大一部分失地農(nóng)民入城就職。且大部分趨近中老年的失地農(nóng)民普遍缺乏除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的其他生存技能，同時(shí)，外出務(wù)工的意愿也不高，因此只能賦閑在家；其次，失地農(nóng)民的身份限制了就業(yè)崗位的多樣性。很多失地農(nóng)民由于農(nóng)民身份，且本身受教育程度和技能水平較低，進(jìn)入城市就業(yè)時(shí)往往容易被用人單位區(qū)別對(duì)待，很多人只能選擇保潔、保安、建筑工地、餐飲服務(wù)員等臟苦累的工作，工作環(huán)境較差，而很多中老年失地農(nóng)民受身體素質(zhì)差影響，很難勝任這類型工作，只能賦閑在家；最后，失地農(nóng)民的戶籍問題限制了就業(yè)方向的多樣性。部分失地農(nóng)民雖然失去農(nóng)民身份，但戶口尚未轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村戶口導(dǎo)致其難以享受與城鎮(zhèn)居民相同的工作崗位、工作技能或勞動(dòng)管理培訓(xùn)或服務(wù)，且更加難以享受到與城鎮(zhèn)居民相同的社保保障體系，導(dǎo)致失地農(nóng)民雖然在城市生活但難以享受城市的醫(yī)療、教育、社保等福利[13]。另外，還有部分農(nóng)村失地青壯年勞力，雖然得到政策的安置、獲得了就地的工作崗位，不過考慮到薪資偏低，也大都選擇了辭職、閑居鄉(xiāng)里。此外，大量老人、婦女、病患、殘疾人等弱勢(shì)群體的存在，也因?yàn)槭ネ恋?、不再參與生產(chǎn)，而轉(zhuǎn)變成了純粹的消費(fèi)者。大量閑置勞力、閑散人員的出現(xiàn)與持續(xù)增加，無疑讓特色小鎮(zhèn)的有序建設(shè)、正常運(yùn)轉(zhuǎn)，面臨更為多樣、復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）職業(yè)、身份、環(huán)境轉(zhuǎn)變，失地農(nóng)民發(fā)展訴求與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生沖突

特色小鎮(zhèn)的規(guī)?；l(fā)展所引發(fā)的鄉(xiāng)村劇變，不僅直接改變了農(nóng)村社會(huì)的土地形態(tài)與布局，而且也對(duì)鄉(xiāng)村民眾的固有職業(yè)、社會(huì)身份、生存環(huán)境、生活方式乃至價(jià)值觀念，產(chǎn)生了全面而深刻的影響。特色小鎮(zhèn)建設(shè)中所利用的土地是農(nóng)民祖祖輩輩賴以生存的生產(chǎn)資料，土地征用不僅改變了農(nóng)民的生產(chǎn)資料也改變了他們世代耕作的生產(chǎn)方式。一是轉(zhuǎn)化農(nóng)民為城市居民。而農(nóng)民向城市戶口的轉(zhuǎn)變不僅帶來了身份的轉(zhuǎn)化，更給他們的職業(yè)帶來轉(zhuǎn)變。失地農(nóng)民需要從第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中尋找生活方式。大量原本以農(nóng)業(yè)種植為生的農(nóng)村民眾，開始離開耕地、從事其他行業(yè)，大部分成了社會(huì)底層的體力工作者。目前的土地征收政策大部分只是對(duì)農(nóng)民一次性補(bǔ)償和安置，對(duì)于這些人在今后生活中遇到的困境并為考慮在內(nèi)，也導(dǎo)致部分就業(yè)難或者安置不滿等人員成為未來城市發(fā)展的不穩(wěn)定因素。同時(shí)，隨著失地農(nóng)民被納入城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中、開始以商品樓房作為住所，“農(nóng)民”這一社會(huì)身份標(biāo)簽也不再完全適用于這一群體，原本相對(duì)樸素、單一的鄉(xiāng)土人格與生活觀念，也必須要經(jīng)受多元的城市文明的洗禮。如何科學(xué)、有效地引導(dǎo)失地農(nóng)民應(yīng)對(duì)更為復(fù)雜的倫理沖突、生存考驗(yàn)，熟悉有別于鄉(xiāng)村社會(huì)的規(guī)則、制度，使其真正適應(yīng)、融入全新的發(fā)展環(huán)境，也成了特色小鎮(zhèn)建設(shè)、發(fā)展中必須重視與解決的重大問題。

（四）社會(huì)保障機(jī)制有待優(yōu)化，失地農(nóng)民生存焦慮情緒較為普遍

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的長(zhǎng)期存在，限制了資源在城鄉(xiāng)間的均衡分配，也讓社會(huì)保障制度難以實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)居民的同等覆蓋。在參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，失地農(nóng)民逐步由“村民”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕笆忻瘛?。第一，失地農(nóng)民與城市居民在社會(huì)保障享受是否公平帶來的焦慮。在社會(huì)保障待遇標(biāo)準(zhǔn)上，失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民，仍有突出的差異。尤其是在醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育、保險(xiǎn)等各個(gè)環(huán)節(jié)，作為由村民過渡為市民的失地農(nóng)民，很難在短期內(nèi)享受到與城市居民同等的社會(huì)保障待遇。當(dāng)補(bǔ)償款被消耗殆盡，又遭遇疾病、意外，原本收入來源單一的失地農(nóng)民，無疑會(huì)產(chǎn)生更為嚴(yán)重的生存焦慮、甚至?xí)捎陔y以承受巨大的經(jīng)濟(jì)與心理壓力，逐步喪失對(duì)生活和發(fā)展的信心。這就容易令這一群體可能會(huì)轉(zhuǎn)為弱勢(shì)群體，滋生出更多矛盾、問題，最終也會(huì)大大加重地方政府的負(fù)擔(dān)。[14]第二，社會(huì)保障失衡下文化和心理價(jià)值觀不同帶來的焦慮。失地農(nóng)民作為社會(huì)保障體系中的弱勢(shì)群體，對(duì)于征地拆遷中存在的失范現(xiàn)象，失地農(nóng)民利益受損之余，必然尋求權(quán)利的救濟(jì)。然而，各種渠道幾乎都將其拒之門外，使得這個(gè)弱勢(shì)群體利益表達(dá)受阻、利益追求受挫，進(jìn)而產(chǎn)生“叫天天不應(yīng)、叫地地不靈”的無助心態(tài)。這種心理困境，最終衍生成為一種消極的生活態(tài)度，這就是為什么很多失地農(nóng)民在搬入城市后仍需不斷上訪追討補(bǔ)償款的主觀原因所在。另外，征地帶給失地農(nóng)民的“社會(huì)”形態(tài)的強(qiáng)行變更，似的其在違背自然發(fā)展規(guī)律的情況下被推入“生人社會(huì)”，然而，其一貫的生活方式將使其難以融入城市生活的快節(jié)奏之中，即使勉強(qiáng)擠入，也會(huì)由于社會(huì)交往的中斷隔離，使其難以構(gòu)建新的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而導(dǎo)致焦慮的產(chǎn)生。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下特色小鎮(zhèn)建設(shè)中失地農(nóng)民問題的應(yīng)對(duì)之道

（一）圍繞安居逐步完善相關(guān)政策，改善失地農(nóng)民的生活條件、環(huán)境

第一，完善土地征用制度。首先，提高征地程序和征地模式的科學(xué)性和公平性，確保土地使用權(quán)移交的公開透明。農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押權(quán)等時(shí)其在征地過程中獲得住房或資金補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。但當(dāng)前存在很多征地補(bǔ)償款難以到位，農(nóng)民生活難以保障等問題，需要進(jìn)一步建立補(bǔ)償款?？顚Ｓ弥贫群驼鞯匮a(bǔ)償沖裁體制，讓農(nóng)民的權(quán)益維護(hù)有途徑可循。其次，提高對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，健全分配機(jī)制。土地作為生產(chǎn)資源和生活資源的雙重屬性，失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定不僅要考慮用地價(jià)值，還需要綜合考慮征地所在區(qū)域、征地后的用途及增值空間、當(dāng)?shù)厣钏降榷喾矫嬉蛩貋碇贫?。進(jìn)一步提高農(nóng)民征地補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)，并將征地補(bǔ)償與當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)、特色小鎮(zhèn)開發(fā)發(fā)展?jié)摿υu(píng)估等因素全面掛鉤，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償價(jià)格由市場(chǎng)定價(jià)，確保征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平公正性。

第二，嚴(yán)格執(zhí)政執(zhí)法，妥善安置失地農(nóng)民的住房、工作和生活問題。首先，應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引導(dǎo)之下，充分發(fā)揮地方政府的統(tǒng)籌、管理的職能，遵循“先立再破”“先建后遷”的發(fā)展原則，嚴(yán)格依照相關(guān)政策、制度的標(biāo)準(zhǔn)，在推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的同時(shí)，按時(shí)、按質(zhì)建設(shè)安置房，安排失地農(nóng)民有序入住，及時(shí)解決這一群體最基本的居住問題。其次，在此基礎(chǔ)之上，要科學(xué)處理地方政府、鄉(xiāng)村集體、村民以及開發(fā)商之間的利益關(guān)系，審評(píng)原有的土地征用、房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，適度提高對(duì)失地農(nóng)民的賠償額度；最后，要嚴(yán)厲打擊各類以公共利益為名低價(jià)征地、又按照市場(chǎng)價(jià)格出售的非法交易行為，以公開、透明的招標(biāo)方式促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)；再次，要逐步完善現(xiàn)有的貨幣補(bǔ)償、劃地安置、就業(yè)培訓(xùn)以及社會(huì)保障等各項(xiàng)管理機(jī)制，改善失地農(nóng)民的生活、就業(yè)的條件，切實(shí)保護(hù)其合法權(quán)益與切身利益。[15]

（二）推廣再就業(yè)的專項(xiàng)培訓(xùn)、扶持模式，引導(dǎo)失地農(nóng)民本地就業(yè)

參照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的中心要求，根據(jù)特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要、失地農(nóng)民的實(shí)際需求，一需要加快建立面向失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)規(guī)章制度。首先，轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)為升級(jí)的傳統(tǒng)思想，幫助失地農(nóng)民構(gòu)建積極的城市就業(yè)理念。增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)知，讓失地農(nóng)民從原始的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)觀念中轉(zhuǎn)變過來，并認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化就業(yè)對(duì)提升生活質(zhì)量的重要性；其次，逐步開展以實(shí)用技術(shù)、職業(yè)證書、社區(qū)服務(wù)以及家政服務(wù)等為主的職業(yè)技能培訓(xùn)與認(rèn)證評(píng)估，充分提升失地農(nóng)民的科學(xué)文化素養(yǎng)與謀生、生存能力；再次，拓寬失地農(nóng)民就業(yè)門路。包括依托特色小鎮(zhèn)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，依靠第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)。

二需要盡快完善現(xiàn)有的失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)扶持政策。積極鼓勵(lì)失地農(nóng)民結(jié)合特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，自主創(chuàng)業(yè)，政府通過給予這些創(chuàng)業(yè)農(nóng)民一定的貸款和稅收優(yōu)惠扶植等相關(guān)政策，提高農(nóng)民創(chuàng)業(yè)積極性。首先，為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)團(tuán)體提供針對(duì)性的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容要根據(jù)培訓(xùn)主體的年齡差異和受教育水平，針對(duì)性開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，比如失地群體中年紀(jì)輕的人員受教育水平一般較高，可以對(duì)這些人提供諸如焊工、電工等專業(yè)性技能培訓(xùn)；而年齡較大文化水平相對(duì)較低的農(nóng)民，則可以選取其相對(duì)擅長(zhǎng)的種植、手工、養(yǎng)殖技術(shù)等專業(yè)的培訓(xùn)，滿足失地農(nóng)民主體創(chuàng)業(yè)發(fā)展需求；其次，建立專項(xiàng)化的稅收減免、綠色審核通道等機(jī)制，大力支持、引導(dǎo)具有個(gè)體經(jīng)營(yíng)能力的失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)與創(chuàng)業(yè)。另外，還可以設(shè)立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)失敗風(fēng)險(xiǎn)保障金。通過聯(lián)合政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以創(chuàng)業(yè)者本人三者聯(lián)合設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金，為其創(chuàng)業(yè)失敗提供風(fēng)險(xiǎn)保障，從而更好地鼓勵(lì)其創(chuàng)業(yè)的熱情。

三要吸納失地農(nóng)民當(dāng)?shù)卦倬蜆I(yè)。首先，指導(dǎo)征用地單位、相關(guān)企業(yè)盡可能就地吸收失地農(nóng)民在本地就業(yè)，遵照相應(yīng)的政策、制度的要求，給予其與城鎮(zhèn)居民同等的優(yōu)惠待遇；其次，及時(shí)建立以失地農(nóng)民為管理對(duì)象的小鎮(zhèn)中心社區(qū)，構(gòu)建一對(duì)一、多對(duì)一的幫扶制度，安排專人引導(dǎo)失地農(nóng)民適應(yīng)、融入城市生活；再次，依靠特色小鎮(zhèn)建設(shè)，大力發(fā)展旅游等第三產(chǎn)業(yè)，通過對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)，吸納其為特色小鎮(zhèn)所需要的服務(wù)人員或者商鋪工作者或經(jīng)營(yíng)者，解決其就業(yè)問題；再次，依靠特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村積極經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)失地農(nóng)民由個(gè)體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向股份合作經(jīng)營(yíng)，通過對(duì)村集體的資產(chǎn)資源進(jìn)行充足，并推選帶頭人，實(shí)現(xiàn)團(tuán)隊(duì)創(chuàng)業(yè)，并成立企業(yè)或者合作組織，讓失地農(nóng)民自己當(dāng)股東，解決失地農(nóng)民就業(yè)同時(shí)，幫助其更好地創(chuàng)業(yè)。

（三）細(xì)化基層社區(qū)服務(wù)制度，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的心理健康疏導(dǎo)

科學(xué)處理特色小鎮(zhèn)化建設(shè)中鄉(xiāng)土文明與城市文明的對(duì)接、融合，是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施的重要切入點(diǎn)。一方面，鄉(xiāng)土文明是農(nóng)民失地之前賴以生存的價(jià)值觀，不僅蘊(yùn)含著農(nóng)村像素文化內(nèi)涵，更與社會(huì)主義核心價(jià)值觀息息相通，更是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)中的堅(jiān)定文化支撐。因此，在對(duì)失地農(nóng)民城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變過程中，要在充分尊重、保護(hù)鄉(xiāng)土文化的基礎(chǔ)上，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，強(qiáng)化群眾思想道德建設(shè)，逐步加快城市社區(qū)文化在失地農(nóng)民居住區(qū)的導(dǎo)入，以傳承鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀文化、提升居民生活水平為突破口，采取當(dāng)前符合農(nóng)民特點(diǎn)的有效方式，進(jìn)一步建立、完善各類社會(huì)組織與社區(qū)團(tuán)體，為失地農(nóng)民營(yíng)造和諧、法治、公正的生活與發(fā)展環(huán)境。另一方面，要加快建立服務(wù)型小鎮(zhèn)社區(qū)，充分吸納鄉(xiāng)土文化中的道德意識(shí)、正向的價(jià)值觀，引導(dǎo)失地農(nóng)民逐步適應(yīng)生活節(jié)奏更快、價(jià)值取向更加多元的城鎮(zhèn)生活，理性看待自身從“農(nóng)民”到“市民”的身份轉(zhuǎn)變。首先，提升失地農(nóng)民素質(zhì)，幫助其接納吸收城市文化。加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民群體進(jìn)行城市文化、禮儀、規(guī)章制度、社區(qū)文化、生活方式等方面的宣傳和培訓(xùn)工作，幫助失地農(nóng)民更快的接受城市文化和生活，改變?cè)械纳盥?xí)和村戶理念，更好地融入城市；其次，接納失地農(nóng)民的社區(qū)居委會(huì)應(yīng)該成立專門的服務(wù)小組，利用社區(qū)資源，為這些失地群體提供指導(dǎo)服務(wù)，并組織一系列社區(qū)文化建設(shè)，完善文化功能，增加城市社區(qū)的吸引力。比如，社區(qū)居委會(huì)針對(duì)性地開展符合農(nóng)村本性的社區(qū)文化活動(dòng)，豐富失地農(nóng)民日常生活，循序漸進(jìn)地將城市社區(qū)意識(shí)灌輸?shù)睫r(nóng)民生活，從而更好地提升失地群體對(duì)社區(qū)生活的好感，進(jìn)而產(chǎn)生歸屬感。固有的生活理念和文明準(zhǔn)則轉(zhuǎn)變并非一蹴而就，但幫助其以樂觀積極地態(tài)度投入學(xué)習(xí)，能更快的推動(dòng)失地群體融入城市生活，更順利地幫助其實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)換。

（四）對(duì)接城鎮(zhèn)社會(huì)保障機(jī)制，落實(shí)對(duì)失地農(nóng)民子女的義務(wù)教育

建立、健全以失地農(nóng)民為主體對(duì)象的專項(xiàng)化社會(huì)保障體系，能夠?yàn)樘厣℃?zhèn)的有序建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面落實(shí)夯實(shí)牢固的基礎(chǔ)。

一要逐步將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之中，循序漸進(jìn)地推動(dòng)這一群體與城鎮(zhèn)居民在社會(huì)保障制度上的同等對(duì)接，為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)等全方位的保障。首先，要完善以養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為重點(diǎn)的社會(huì)保障制度。政府部門要全力保障失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的出臺(tái)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的貨幣一次性安置方式，考慮失地農(nóng)民未來的養(yǎng)老難題，并通過鼓勵(lì)失地農(nóng)民加入城鎮(zhèn)軍民養(yǎng)老系統(tǒng)等方式，將失地農(nóng)民盡可能實(shí)現(xiàn)與城市居民同等待遇。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金可由政府、村集體和個(gè)人共同承擔(dān)或共同籌資，解決農(nóng)民失地后的養(yǎng)老難題；醫(yī)療保障制度方面，則是要在農(nóng)村醫(yī)療保障基礎(chǔ)上，引入社會(huì)資本和慈善機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金的補(bǔ)充和強(qiáng)化；其次，進(jìn)一步完善失地農(nóng)民城市化以后尤其是生活困難群眾的最低生活保障制度。妥善安置農(nóng)民進(jìn)城的生活、醫(yī)療和養(yǎng)老保障難題，避免對(duì)城市穩(wěn)定產(chǎn)生威脅。

二要建立失地農(nóng)民子女平等享受教育資源的社會(huì)保障機(jī)制。首先，盡快建立失地農(nóng)民子女教育檔案。通過建立失地農(nóng)民子女教育檔案，方便地方政府更好地了解轄區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民就讀情況，進(jìn)而針對(duì)性地提供教育保障，確保失地農(nóng)民子女學(xué)業(yè)的順利進(jìn)行；其次，加快對(duì)轄區(qū)內(nèi)接受失地子女的學(xué)校辦學(xué)條件的完善工作。并從學(xué)校硬件、師資隊(duì)伍建設(shè)等提升教學(xué)質(zhì)量，保障教育公平性，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展；再次，盡可能將失地農(nóng)民子女納入兩免一補(bǔ)的教育資助范圍，為失地農(nóng)民子女教育提供教育經(jīng)費(fèi)保障，并由財(cái)政負(fù)責(zé)這部分費(fèi)用支出。通過一系列規(guī)范化、專業(yè)化管理，以預(yù)留土地調(diào)節(jié)金、財(cái)政預(yù)算、設(shè)立專項(xiàng)資金等方式，增加社會(huì)保障資金的籌集量，合理利用商業(yè)保險(xiǎn)去提高失地農(nóng)民的保障水平。落實(shí)對(duì)于失地農(nóng)民子女的義務(wù)教育，給予這一群體的子女在義務(wù)教育階段、與城鎮(zhèn)居民子女同等的權(quán)利與待遇，號(hào)召多方社會(huì)力量參與資助貧困、失業(yè)的失地農(nóng)民子女群體。