現(xiàn)實(shí)利益與身份認(rèn)同：緬甸對(duì)南海爭(zhēng)端的態(tài)度和反應(yīng)

邵建平 馬曉東

【內(nèi)容提要】作為東盟非南海聲索國(guó)，緬甸對(duì)南海具體爭(zhēng)議保持中立、不持立場(chǎng)；呼吁爭(zhēng)議各方通過和平方式解決爭(zhēng)議、維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定；希望東盟不會(huì)因南海爭(zhēng)端陷入分裂、中國(guó)—東盟整體關(guān)系也不會(huì)因南海問題受到影響。同時(shí)，作為東盟成員國(guó)，緬甸也希望自己在擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間能夠在南海問題上發(fā)揮一定的影響力，彰顯自身“東盟輪值主席國(guó)”的地位。緬甸對(duì)南海爭(zhēng)端的態(tài)度和反應(yīng)是基于緬甸的外交傳統(tǒng)、對(duì)中緬關(guān)系的重視以及自身東盟成員國(guó)身份認(rèn)同的不斷強(qiáng)化?！皷|盟奇跡”使得緬甸逐步將與東盟及成員國(guó)的外交放在了優(yōu)先位置。因此，緬甸對(duì)南海爭(zhēng)端的立場(chǎng)和反應(yīng)將在維護(hù)東盟團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)上兼顧中國(guó)的感受。

作為東盟非南海聲索國(guó)，緬甸在南海爭(zhēng)端上并未明確發(fā)表過南海政策。但作為東盟成員國(guó)，緬甸也在東盟系列會(huì)議上參與了有關(guān)南海爭(zhēng)端的討論并發(fā)表了意見和看法。2014年5月，中越兩國(guó)因“981鉆井平臺(tái)”事件引發(fā)了兩國(guó)關(guān)系的緊張。而緬甸當(dāng)年擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)，其也就中越兩國(guó)在南海的爭(zhēng)議問題發(fā)表了意見和看法，并作為輪值主席國(guó)引領(lǐng)東盟其他成員國(guó)一起做出了一定的反應(yīng)。緬甸退休外交官、有影響的智庫(kù)學(xué)者也都就南海爭(zhēng)端發(fā)表了看法。從緬甸政府官員、退休外交官和智庫(kù)學(xué)者對(duì)南海爭(zhēng)端的表態(tài)可以管窺緬甸對(duì)南海爭(zhēng)端的態(tài)度。2016年7月12日，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》附件七下的臨時(shí)仲裁庭對(duì)菲律賓單方面提起的南海仲裁案發(fā)布了仲裁意見，緬甸也就南海仲裁案專門發(fā)布了聲明。緬甸專門發(fā)布的聲明也表明了其對(duì)南海爭(zhēng)端的態(tài)度。本文以緬甸2014年擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)為主線分析其對(duì)南海爭(zhēng)端的基本態(tài)度和反應(yīng)，并從緬甸外交傳統(tǒng)、身份認(rèn)同和現(xiàn)實(shí)利益幾個(gè)角度剖析緬甸對(duì)南海爭(zhēng)端態(tài)度和反應(yīng)的成因，最后研判其未來發(fā)展趨勢(shì)。

一、緬甸對(duì)南海爭(zhēng)端的態(tài)度和反應(yīng)

2012年，在柬埔寨擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間，第45屆東盟外長(zhǎng)會(huì)議專門就南海爭(zhēng)端進(jìn)行了討論。緬甸時(shí)任外長(zhǎng)吳溫納貌倫首次較為完整地闡述了緬甸對(duì)南海爭(zhēng)端的看法，他說“緬甸希望南海爭(zhēng)端能夠通過對(duì)話和接觸和平解決；應(yīng)該強(qiáng)調(diào)《南海各方行為宣言》在爭(zhēng)議各方間建立互信和要求爭(zhēng)議各方用和平方式解決爭(zhēng)議的重要性；緬甸全力支持落實(shí)《南海各方行為宣言》的指針并歡迎中國(guó)和東盟在南海推進(jìn)合作項(xiàng)目；緬甸繼續(xù)支持全面有效落實(shí)《南海各方行為宣言》，支持爭(zhēng)議各方盡力用和平方式解決爭(zhēng)議；東盟和中國(guó)就‘南海行為準(zhǔn)則’的談判已經(jīng)取得了積極的成果，我們應(yīng)該保持這種勢(shì)頭”。(1)Carlyle A.Thayer, “ASEAN’S Code of Conduct in the South China Sea: A LitmusTest for Community-Building?” The Asia-Pacific Journal, Vol.10, Issue 34, Number 4, Aug 19, 2012, p.10.2016年7月13日，緬甸外交部也專門就南海仲裁案的結(jié)果發(fā)布了聲明。聲明指出“盡管緬甸不是南海爭(zhēng)議方，但緬甸高度關(guān)注南海局勢(shì)的發(fā)展變化；緬甸一如既往地呼吁和支持爭(zhēng)議各方依據(jù)普遍認(rèn)可的包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的國(guó)際法原則通過談判協(xié)商和平解決爭(zhēng)端；緬甸呼吁各方保持克制，避免采取激化緊張局勢(shì)的行動(dòng)，避免訴諸武力和武力威脅；緬甸將與東盟其他成員國(guó)和中國(guó)一起全面落實(shí)《南海各方行為宣言》和‘南海行為準(zhǔn)則’早期收獲成果”。(2)“Myanmar’s Statement on the Award of the Arbitral Tribunal on the South China Sea under Annexure VII of UNCLOS”, 13 July, 2016, p.1.http://www.mofa.gov.mm/wp-content/uploads/2016/07/Press-Releases.pdf.從緬甸政府的上述兩次表態(tài)來看，盡管緬甸不是南海爭(zhēng)議方，但作為東盟成員國(guó)，緬甸也關(guān)注南海局勢(shì)。希望爭(zhēng)議能夠基于國(guó)際法通過和平方式得以解決；希望南海爭(zhēng)議不影響中國(guó)—東盟整體關(guān)系；希望自己能夠在南海局勢(shì)的和平與穩(wěn)定中發(fā)揮重要作用。

1.緬甸對(duì)具體爭(zhēng)議持“中立”態(tài)度，但希望自己“有為”

作為東盟非南海主權(quán)聲索國(guó)，緬甸奉行“中立”態(tài)度，不卷入具體的爭(zhēng)議，也不對(duì)具體的爭(zhēng)議持任何立場(chǎng)。但是因?yàn)?014年作為東盟輪值主席國(guó)的特殊身份使緬甸意識(shí)到自己要在南海和平與穩(wěn)定局勢(shì)的維護(hù)中發(fā)揮作用，顯示自身“東盟輪值主席國(guó)”的地位和東盟成員國(guó)的身份。2014年是緬甸自1997年加入東盟以來第一次擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)。2014年初，有聲音質(zhì)疑緬甸因與中國(guó)多年的特殊友好關(guān)系會(huì)像2012年擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)的柬埔寨一樣在南海爭(zhēng)端上支持中國(guó)。(3)Subhash Kapila, South China Sea and ASEAN Chairmanship, 6 Jan, 2014, http://www.southasiaanalysis.org/node/1437.面對(duì)質(zhì)疑，緬甸政府和智庫(kù)學(xué)者都急于澄清“緬甸在南海爭(zhēng)端上持中立態(tài)度，不支持任何一方的具體主張”。緬甸政府對(duì)此極為警醒，緬甸總統(tǒng)發(fā)言人耶塔曾明確表態(tài)“緬甸擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)時(shí)不會(huì)因?yàn)閬碜灾袊?guó)的壓力而在南海爭(zhēng)端上支持中國(guó)；而且中國(guó)也沒有在這個(gè)問題上向緬甸施壓”。(4)Kyaw Hsu Mon, “ASEAN to Express Concern on South China Sea Tension: Burma Minister”, the Irrawaddy, 10 May 2014, https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-chair-burma-can-make-progress-south-china-sea-disputes-official.html.緬甸外交部下屬的緬甸國(guó)際戰(zhàn)略研究所主席丹梭奈也說“盡管緬中關(guān)系很密切，但東盟國(guó)家的團(tuán)結(jié)也非常重要，緬甸在南海爭(zhēng)端上將奉行不偏不倚的原則”。(5)Kyaw Hsu Mon, “Burma to Seek South China Sea Resolution at ‘Pace Comfortable to All Countries’,” 24 April 2014,https://www.irrawaddy.com/in-person/interview/burma-seek-south-china-sea-resolution-pace-comfortable-countries.html.

當(dāng)然，首次作為東盟輪值主席國(guó)，緬甸也不希望自己在南海和平與穩(wěn)定的維護(hù)方面無所作為。因此，緬甸在東盟外長(zhǎng)會(huì)議、東盟峰會(huì)、甚至是東亞峰會(huì)上都允許東盟國(guó)家討論南海爭(zhēng)端。甚至還主導(dǎo)東盟針對(duì)中越“981鉆井平臺(tái)事件”引發(fā)的緊張局勢(shì)專門發(fā)布了《東盟外長(zhǎng)有關(guān)南海最近局勢(shì)的聲明》。緬甸也意識(shí)到自己與中國(guó)的特殊關(guān)系，因此對(duì)自己信心滿滿，認(rèn)為要利用擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間為南海爭(zhēng)端的解決貢獻(xiàn)力量。緬甸總統(tǒng)發(fā)言人耶塔曾表示緬甸與中國(guó)的密切關(guān)系將使得緬甸在協(xié)調(diào)南海爭(zhēng)端的解決方面具有優(yōu)勢(shì)。(6)Latt, Win Ko Ko and Ni Ni Myint, “Myanmar-China Ties to Help on South China Sea Issue, Says Presidential Spokesman,” Mizzima News, January 17, 2014.http://www.mizzima.com/mizzima-news/myanmar/item/10826-myanmar-china-ties-to-help-on-south-china-sea-issue-says-presidential-spokesman/10826-myanmar-china-ties-to-help-on-south-china-sea-issue-says-presidential-spokesman.此外，緬甸在2012年至2015年還擔(dān)任東盟—美國(guó)關(guān)系協(xié)調(diào)國(guó)。盡管美國(guó)不屬于南海爭(zhēng)議方，但自美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里2010年在河內(nèi)舉行的東盟地區(qū)論壇上宣稱南海也涉及美國(guó)的利益后，中美兩國(guó)在南海的博弈也不斷加劇，美國(guó)甚至成了南海爭(zhēng)端局勢(shì)惡化的最大推手。早在2013年就有分析認(rèn)為，緬甸2014年擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)和東盟—美國(guó)關(guān)系協(xié)調(diào)國(guó)的雙重身份能夠使緬甸更好地處理與中國(guó)的關(guān)系，能夠更加平穩(wěn)地推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”的談判。(7)Thuzar, Moe, “Myanmar’s 2014 ASEAN Chairmanship: A Litmus Test of Progress?” The National Bureau of Asian Research, December 4, 2013, http://www.nbr.org/research/activity.aspx?id=377.緬甸外交部下屬的緬甸國(guó)際戰(zhàn)略研究所主席丹梭奈也說“緬甸擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間，對(duì)于南海爭(zhēng)端將尋求各方都比較舒適的進(jìn)度推進(jìn)‘南海行為準(zhǔn)則’談判”。(8)Kyaw Hsu Mon, “Burma to Seek South China Sea Resolution at ‘Pace Comfortable to All Countries’, ” 24 April 2014,https://www.irrawaddy.com/in-person/interview/burma-seek-south-china-sea-resolution-pace-comfortable-countries.html.緬甸是這樣想的，也是這樣做的。其在擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間，積極協(xié)調(diào)，使解決南海爭(zhēng)端的“雙軌思路”得到了中國(guó)和東盟的認(rèn)可，中國(guó)和東盟在《南海各方行為宣言》的全面有效落實(shí)和“南海行為準(zhǔn)則”的談判方面都取得了進(jìn)展。

2.緬甸呼吁各方通過和平方式解決爭(zhēng)端，不影響地區(qū)和平與穩(wěn)定

作為東南亞地區(qū)國(guó)家，緬甸也珍惜持續(xù)了數(shù)十年的地區(qū)和平與穩(wěn)定，不希望南海局勢(shì)引發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)，危及地區(qū)的和平與安全。為此，緬甸一直呼吁爭(zhēng)議各方保持克制的同時(shí)遵守包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的國(guó)際法，和平解決爭(zhēng)端，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定。2014年5月2日，越南海軍和海岸警衛(wèi)隊(duì)阻止中國(guó)“981鉆井平臺(tái)”在西沙群島海域中建島附近搭建石油鉆塔，導(dǎo)致雙方船艇發(fā)生碰撞。越南的挑釁使中越兩國(guó)在南海爆發(fā)了自1988年以來最激烈的沖突。作為東盟輪值主席國(guó)，緬甸呼吁中越雙方保持克制。緬甸外長(zhǎng)吳溫納貌倫說“我們(東盟)密切關(guān)注南海最近的局勢(shì)，我們呼吁中越雙方通過和平方式解決爭(zhēng)端”。(9)Kyaw Hsu Mon, “ASEAN to Express Concern on South China Sea Tension: Burma Minister,” the Irrawaddy, 10 May, 2014，https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-chair-burma-can-make-progress-south-china-sea-disputes-official.html.在緬甸主導(dǎo)下于2014年5月10日和5月11日通過的《東盟外長(zhǎng)有關(guān)南海當(dāng)前局勢(shì)的聲明》和《第24屆東盟峰會(huì)主席聲明：“邁向一個(gè)更加團(tuán)結(jié)、和平和繁榮的共同體”》，都呼吁“南海各方根據(jù)包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的公認(rèn)的國(guó)際法原則，保持克制，避免采取影響地區(qū)和平穩(wěn)定的行動(dòng)，通過和平手段解決爭(zhēng)端，不訴諸武力或以武力相威脅，維護(hù)南海的和平穩(wěn)定、海上安全、海上和空中自由航行，充分有效履行《南海各方行為宣言》，盡早達(dá)成南海行為準(zhǔn)則”。(10)“ASEAN Foreign Ministers’ Statement on The Current Developments in The South China Sea,” 10th May 2014, Nay Pyi Taw; Chairman’s Statement of the 24th ASEAN Summit: “Moving forward in Unity to a Peaceful and Prosperous Community,” Nay Pyi Taw, 11 May, 2014.2016年5月28日，緬甸退休外交官吳欽貌撰文稱，南海爭(zhēng)端的相關(guān)方應(yīng)該遵守并踐行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，根據(jù)國(guó)際法和平解決爭(zhēng)端，無論是現(xiàn)在，還是未來，包括緬甸在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)都不希望南海局勢(shì)升級(jí)，走向全面沖突。(11)“South China Sea Territorial Dispute News analysis 11” , The Global New Light of Myanmar, 28 May, 2016.緬甸宣傳部長(zhǎng)兼總統(tǒng)發(fā)言人吳業(yè)國(guó)表示：緬甸作為東盟的輪值主席國(guó)，希望相關(guān)國(guó)家通過和平對(duì)話解決南海爭(zhēng)端。(12)《緬甸總統(tǒng)發(fā)言人吁各方和平協(xié)商解決南海爭(zhēng)端》，鳳凰視頻，2014年8月6日，http://baidu.v.ifeng.com/watch/8327499631526053944.html?page=videoMultiNeed2016年7月16日，緬甸全國(guó)民主聯(lián)盟中央執(zhí)委吳孟雅昂辛表示，相關(guān)國(guó)家在南海爭(zhēng)端上，應(yīng)該通過和平談判的方式來解決，通過強(qiáng)權(quán)及外部力量來施壓干涉是不可取的。(13)《新聞直播間 國(guó)際社會(huì)關(guān)注南海爭(zhēng)端 緬甸：緬政要發(fā)表評(píng)論 支持中國(guó)立場(chǎng)》，央視網(wǎng)，2016年7月16日，http://tv.cctv.com/2016/07/16/VIDEIhYXjzGAMxFtRgWuJslg160716.shtml.2016年8月12日，緬甸退休外交官吳欽貌再次撰文發(fā)表看法，文章再次要求各方遵守包括《聯(lián)合國(guó)海洋公約》在內(nèi)的國(guó)際法，文章最后向中國(guó)提議“強(qiáng)大的、正在崛起的地區(qū)超級(jí)大國(guó)，我們的好鄰居——中國(guó)，應(yīng)該積極踐行當(dāng)年由中、緬、印共同提倡的和平共處五項(xiàng)原則，尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整，如果有任何沖突，請(qǐng)放在五項(xiàng)原則里處理，‘讓友善成為永恒，讓敵意消失’”。(14)“South China Sea Territorial Dispute News Analysis 111”, The Global New Light of Myanmar, 12 August 2016.筆者與緬甸幾個(gè)研究機(jī)構(gòu)學(xué)者座談時(shí)，大部分學(xué)者都認(rèn)為“南海問題離緬甸非常遙遠(yuǎn)，不是緬甸非常關(guān)心的問題”，但表示希望爭(zhēng)議能夠通過和平方式獲得解決。

從緬甸政府的表態(tài)、官員的有關(guān)發(fā)言來看，緬甸不希望南海局勢(shì)緊張，危及地區(qū)穩(wěn)定與和平。同時(shí)，緬甸呼吁爭(zhēng)議各方在遵守國(guó)際法的基礎(chǔ)上通過和平方式解決爭(zhēng)議。

3.緬甸希望南海爭(zhēng)端不影響東盟的團(tuán)結(jié)和中國(guó)—東盟整體關(guān)系

緬甸本來2005年就要首次擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)，但囿于國(guó)內(nèi)民主狀況的進(jìn)展，東盟部分成員國(guó)和東盟的部分對(duì)話伙伴國(guó)都抵制，因此緬甸當(dāng)年不得不放棄擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)。隨著2011年緬甸舉行了民主選舉，東盟才決定緬甸2014年擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)。緬甸將擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)作為一份“莫大的榮譽(yù)”和東盟以及西方國(guó)家對(duì)自身民主化進(jìn)程的認(rèn)可。而2014年也是東盟發(fā)展的關(guān)鍵之年，因?yàn)榘凑找?guī)劃，東盟將在2015年建成東盟共同體。為此，緬甸制定了擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間要完成了任務(wù)和目標(biāo)：確保2015年底建成東盟共同體剩余任務(wù)的全面落實(shí)；設(shè)定加速推進(jìn)東盟共同體建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，回顧共同體建設(shè)的重要作用，尋找激發(fā)東盟活力的倡議，規(guī)劃推進(jìn)東盟對(duì)外關(guān)系的項(xiàng)目；落實(shí)東盟地區(qū)論壇展望聲明的中期回顧并為東盟地區(qū)論壇制定一個(gè)新的展望；將東盟發(fā)展成為一個(gè)以人民為中心的組織，加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)婦女、青年、國(guó)會(huì)議員和媒體對(duì)東盟活動(dòng)的參與；準(zhǔn)備制定《東盟：超越2015年展望》。(15)Yun Sun, “Myanmar’s ASEAN Chairmanship,” Great Powers and the Changing Myanmar, Issue Brief, No.4, Stimson Center, September 2014, pp.5-6.

從這些任務(wù)和目標(biāo)來看，緬甸2014年擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)的主要任務(wù)就是要盡力維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)和東盟中心性地位、推進(jìn)東盟共同體建設(shè)。英國(guó)公投脫歐后，緬甸有學(xué)者擔(dān)心東盟會(huì)成為下一個(gè)歐盟走向分裂。緬甸學(xué)者吳貌貌基警醒到：東盟應(yīng)該警惕國(guó)際和地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境的改變，從而保持東盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)。他認(rèn)為有兩個(gè)原因?qū)⑹箹|盟更加強(qiáng)大、更加重要。第一，東盟與全世界許多國(guó)家和國(guó)際組織建立了對(duì)話機(jī)制，東盟將贏得更多尊重，并控制“駕駛員”的位置，東盟將是一個(gè)團(tuán)結(jié)的聯(lián)盟。第二，南海處于極其重要地緣政治的位置，是東西方戰(zhàn)略博弈的焦點(diǎn)，一個(gè)是當(dāng)今超級(jí)大國(guó)美國(guó)，一個(gè)是正在崛起的地區(qū)大國(guó)中國(guó)，東盟將在中間發(fā)揮極其重要的作用。東盟在將域外大國(guó)引入東盟框架下時(shí)，應(yīng)保持清醒，允許大國(guó)在東盟的存在，但應(yīng)避免東盟淪為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)場(chǎng)。那些跟中國(guó)或者跟美國(guó)有共同利益的東盟成員國(guó)，在南海爭(zhēng)端上應(yīng)保持謹(jǐn)慎，避免南海爭(zhēng)端升級(jí)，避免造成東盟的分裂，因?yàn)橹挥幸粋€(gè)團(tuán)結(jié)的東盟才能更好地為東盟及其成員國(guó)服務(wù)(16)“Brexit Referendum: Its likely Impact on Regional Organizations,” The Global New Light of Myanmar, 1 July, 2016.。

因此，緬甸不希望東盟因南海爭(zhēng)端陷入分裂。緬甸要盡可能地使東盟成員國(guó)在有關(guān)南海爭(zhēng)端的議題上最大限度地達(dá)成最低程度的共識(shí)。所以，緬甸面對(duì)南海爭(zhēng)端時(shí)在兩個(gè)目標(biāo)間謹(jǐn)慎地平衡，即東盟各國(guó)能就有關(guān)問題達(dá)成最低程度的一致意見；南海爭(zhēng)端不影響中國(guó)—東盟關(guān)系。在行動(dòng)上，緬甸主導(dǎo)東盟各國(guó)在2014年5月舉行的東盟外長(zhǎng)會(huì)議上專門討論中越正在不斷激化的南海爭(zhēng)端，還前所未有地達(dá)成了一致性意見，發(fā)布了《東盟外長(zhǎng)有關(guān)南海最近局勢(shì)的聲明》。而與此同時(shí)，緬甸政府官員一再?gòu)?qiáng)調(diào)，南海爭(zhēng)端只是相關(guān)爭(zhēng)議方之間的問題，而不是中國(guó)—東盟間的問題。緬甸總統(tǒng)發(fā)言人耶圖在東盟外長(zhǎng)會(huì)議結(jié)束后就表態(tài)“這是中越雙方的問題，并非中國(guó)與東盟之間的問題”。(17)《南海爭(zhēng)端主導(dǎo)東盟峰會(huì) 東道主緬甸避“中國(guó)話題”》，大公網(wǎng)，2014年05月11日，http://news.takungpao.com/world/exclusive/2014-05/2470654.html.緬甸國(guó)際戰(zhàn)略研究所主席丹梭奈也認(rèn)為“南海爭(zhēng)端是直接當(dāng)事國(guó)的問題，不是中國(guó)與東盟的問題，不應(yīng)影響中國(guó)與東盟的關(guān)系。緬甸認(rèn)為南海島礁主權(quán)問題應(yīng)該由中國(guó)和相關(guān)爭(zhēng)議各方通過雙邊談判解決；而南海自然資源的勘探和開發(fā)、南海航行和飛越自由由中國(guó)和東盟共同努力維護(hù)”。(18)Nyunt Maung Shein, “Myanmar’s Preparation to Resolve Maritime Conflicts in the Region,” 11 June, 2013, https://myanmarisis.org/publication_pdf/maritime-conflicts-u-nyunt-maung-shein-ykdXS6.pdf, p.3.總之，緬甸希望自己擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間在處理南海爭(zhēng)端時(shí)既能照顧到包括越南、菲律賓在內(nèi)的東盟成員國(guó)的利益，又能顧及中國(guó)的感受，達(dá)到既能維護(hù)東盟團(tuán)結(jié)，又讓南海爭(zhēng)端不要影響中國(guó)—東盟關(guān)系的效果。

二、緬甸對(duì)南海爭(zhēng)端態(tài)度和反應(yīng)的成因

緬甸對(duì)南海爭(zhēng)端的態(tài)度和反應(yīng)主要是基于其外交政策、對(duì)緬中關(guān)系的重視、對(duì)自身東盟成員國(guó)身份認(rèn)同的加強(qiáng)。

1.緬甸奉行中立主義的外交政策

緬甸獨(dú)立后很長(zhǎng)一段時(shí)間都奉行中立主義外交政策。其中1948年至1962年，緬甸奉行積極的中立主義政策，爭(zhēng)取和與緬甸具有共同利益的所有國(guó)家都建立起密切的關(guān)系。吳努總理曾說“我們要努力與和緬甸具有共同利益的國(guó)家建立外交關(guān)系，但緬甸也不與任何國(guó)家集團(tuán)結(jié)盟，卷入到對(duì)抗當(dāng)中，中立主義能夠有效維護(hù)緬甸的國(guó)家利益和世界和平”。(19)Chi shad Liang , Burma’ s Foreign Relations :Neutralism in Theory and Practice(Praeger Publishers, 1990), pp.62-.63.1962年奈溫發(fā)動(dòng)軍事政變奪取政權(quán)后繼續(xù)堅(jiān)持中立主義外交政策。1962年3月2日，奈溫政府成立的緬甸聯(lián)邦革命委員會(huì)在對(duì)外政策的聲明中宣稱“緬甸聯(lián)邦自獨(dú)立以來所采取的積極中立政策，在目前的國(guó)際條件下，依然是最合適的政策”。(20)尤洪波：《冷戰(zhàn)期間緬甸的中立外交政策》，《南洋問題研究》2002年第1期，第80頁(yè)。正因?yàn)榉钚小爸辛⒅髁x”外交政策，當(dāng)東盟1967年成立伊始邀請(qǐng)緬甸加入時(shí)，緬甸予以拒絕。因?yàn)榫挼檎J(rèn)為加入東盟可能會(huì)影響自己是不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)創(chuàng)始成員國(guó)的形象，而且緬甸堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則和中立主義。(21)Mya Than, Myanmar in ASEAN: Regional Cooperation Experience(ISEAS Publications, 2005), p.84.20世紀(jì)70 年代后期，針對(duì)蘇聯(lián)支持下的越南在中南半島尋求地區(qū)霸權(quán)的情況，緬甸也繼續(xù)在維持與中、蘇關(guān)系平衡的基礎(chǔ)上努力在中國(guó)和越南的沖突中保持中立。(22)劉務(wù)：《緬甸獨(dú)立后外交政策的演變與中緬關(guān)系的發(fā)展》，《當(dāng)代亞太》2010年第1期，第115頁(yè)。緬甸領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到印支戰(zhàn)爭(zhēng)可能會(huì)產(chǎn)生外溢，因此努力將自身置身事外，奉行孤立主義的外交政策。(23)Maung Aung Myoe, “The Logic of Myanmar’s China Policy,” Asian Journal of Comparative Politics, 2016, Vol.1, No.3, p.287.1988年，新軍人政權(quán)上臺(tái)后盡管在1990年舉行了大選，但軍政府拒絕承認(rèn)大選結(jié)果導(dǎo)致緬甸遭受國(guó)際社會(huì)，尤其是西方國(guó)家、印度和東盟國(guó)家的制裁和封鎖，緬甸不得已在1988年至1992年施行了短暫的向中國(guó)“一邊倒”的外交政策。1992年，緬甸認(rèn)為向中國(guó)“一邊倒”的政策不利于緬甸的國(guó)家利益。加之東盟、印度和日本等國(guó)家也意識(shí)到不能繼續(xù)放任緬甸與中國(guó)關(guān)系的深化，因?yàn)檫@樣將導(dǎo)致中國(guó)在東南亞地區(qū)影響力的不斷增長(zhǎng)。所以，緬甸逐步放棄了向中國(guó)“一邊倒”的外交政策，開始推行大國(guó)平衡外交政策并于1997年成功加入東盟。此后，盡管國(guó)際社會(huì)對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)民主和人員狀況批評(píng)之聲一直不斷，美國(guó)、歐盟等國(guó)家或國(guó)際組織繼續(xù)對(duì)緬甸實(shí)行了較長(zhǎng)時(shí)間的制裁，但緬甸的大國(guó)平衡外交，尤其是與中國(guó)、印度和日本等國(guó)的關(guān)系都順利推進(jìn)。

盡管緬甸外交政策自1948年以來幾度發(fā)生演變，但其“中立主義”的精髓一直得以保持。2011年，吳登盛在其總統(tǒng)就職演講中指出“自緬甸獨(dú)立以來，各屆政府雖在政治、經(jīng)濟(jì)、政策方針、理論問題等方面存在分歧，但在外交政策方面卻出奇的一致，奉行的是不偏不倚、獨(dú)立自主的外交政策，在處理國(guó)際關(guān)系事務(wù)方面一直堅(jiān)持著‘和平共處五項(xiàng)原則’；不盲從于任何大國(guó)的影響，在國(guó)際關(guān)系中保持中立，不允許任何國(guó)家在緬甸領(lǐng)土設(shè)立軍事基地，不挑釁或侵略任何國(guó)家，不干涉他國(guó)內(nèi)政，從不威脅國(guó)際和地區(qū)的安全與穩(wěn)定”。(24)“The New Light of Myanmar: President U Thein Sein Delivers Inaugural Address to Pyidaungsu Hluttaw,” 31 Mar, 2011, http://www.burmanet.org/news/2011/03/31/the-new-light-of-myanmar-president-u-thein-sein-delivers-inaugural-address-to-pyidaungsu-hluttaw/.2016年8月19日，昂山素季在中國(guó)釣魚臺(tái)國(guó)賓館接受采訪時(shí)更加明確地表示緬甸政府將繼續(xù)奉守中立主義外交傳統(tǒng)。她說：“緬甸歷屆政府都盡力奉行不結(jié)盟政策，這屆政府也不例外，緬甸將繼續(xù)同中國(guó)和其他國(guó)家真誠(chéng)相待”。(25)“Joint Press Release between the Republic of the Union of Myanmar and the People’s Republic of China,” The Global New Light of Myanmar, 12 August 2016.

正因?yàn)榉钚兄辛⒅髁x外交政策，緬甸對(duì)于南海具體爭(zhēng)端總體持“不卷入”的態(tài)度、不對(duì)具體的爭(zhēng)議發(fā)表看法，不支持和不反對(duì)爭(zhēng)議任何一方的具體聲索和要求。同時(shí)，緬甸還希望爭(zhēng)議能夠通過和平方式得以解決，爭(zhēng)議不影響地區(qū)和平與穩(wěn)定。

2.緬甸重視與中國(guó)的關(guān)系

1949年12月16日，緬甸宣布承認(rèn)中華人民共和國(guó)，是第一個(gè)承認(rèn)中華人民共和國(guó)的非社會(huì)主義國(guó)家。建交之初，緬甸擔(dān)憂中國(guó)會(huì)因緬甸華人的國(guó)籍問題、邊界問題和國(guó)民黨殘軍問題向緬甸發(fā)難，威脅緬甸的安全，但是中國(guó)并沒有這樣做。中緬兩國(guó)建交后，中國(guó)不僅與緬甸妥善解決了緬甸華人的國(guó)籍問題和兩國(guó)的邊界問題，而且中國(guó)在國(guó)民黨殘軍問題上對(duì)緬甸給予了理解。20世紀(jì)50年代中期，中緬兩國(guó)形成了“胞波”情誼，此后兩國(guó)關(guān)系除了緬甸1967年“6·26”反華排華事件后陷入短時(shí)間低潮外，中緬關(guān)系一直保持了較為強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭。1988年緬甸新軍人政權(quán)上臺(tái)后，由于遭受西方國(guó)家的全面制裁和封鎖，緬甸在外交上奉行了較短時(shí)間的對(duì)華“一邊倒”政策，使得中緬雙邊關(guān)系在政治、經(jīng)濟(jì)、安全、人文交流等全面發(fā)展，中緬關(guān)系也被外界冠以 “特殊關(guān)系”。(26)張榮美：《2009 年以來美國(guó)因素對(duì)中緬關(guān)系的影響》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2015年第6期，第61頁(yè)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國(guó)際局勢(shì)的變化，緬甸面臨的外交壓力也開始減小。因此緬甸開始從對(duì)華“一邊倒”向大國(guó)平衡外交轉(zhuǎn)變。隨著緬甸加入東盟、與日本、印度關(guān)系正?；?，緬甸的大國(guó)平衡外交不斷深化。盡管如此，因地緣上臨近，對(duì)華關(guān)系仍然是緬甸外交的重中之重。1988年以來，中緬關(guān)系總體上在政治、經(jīng)濟(jì)等方面都呈不斷深化的態(tài)勢(shì)。不斷深化的中緬關(guān)系對(duì)緬甸維護(hù)國(guó)家的核心利益至關(guān)重要，因?yàn)橹袊?guó)在政治外交、經(jīng)濟(jì)、安全上的支持是緬甸國(guó)家核心利益和重大關(guān)切必不可少的支撐條件。

在政治方面，中國(guó)一直奉行不干涉緬甸內(nèi)政的原則，并在國(guó)際場(chǎng)合聲援緬甸政府。緬甸對(duì)華政策的基本邏輯主要基于緬甸的歷史遺產(chǎn)、內(nèi)部安全挑戰(zhàn)、地緣現(xiàn)實(shí)和地區(qū)安全環(huán)境。(27)Maung Aung Myoe, “The Logic of Myanmar’s China Policy,” Asian Journal of Comparative Politics, Vol.1, No.3, 2016, p.284.基于維護(hù)國(guó)家主權(quán)、政治自主和領(lǐng)土完整，并確保政權(quán)安全和生存的原則，緬甸對(duì)華政策的目標(biāo)是要確保中國(guó)不對(duì)緬甸的發(fā)展做出任何不利的反應(yīng)，最大限度地減少中國(guó)干涉緬甸內(nèi)政的可能性。(28)Maung Aung Myoe, “The Logic of Myanmar’s China Policy,” p.285.對(duì)于緬甸的核心訴求，中國(guó)不僅予以全面的尊重，而且還在國(guó)際場(chǎng)合支持和聲援緬甸。中國(guó)希望看到緬甸國(guó)內(nèi)的各方能夠通過對(duì)話促進(jìn)民族的和解，逐步實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、民主與發(fā)展，強(qiáng)調(diào)國(guó)際社會(huì)要在尊重緬甸主權(quán)的基礎(chǔ)上協(xié)助緬甸人民解決問題。(29)李晨陽(yáng)、楊祥章：《“緬甸問題”的由來、形成、演變與實(shí)質(zhì)》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2014年第3期，第16頁(yè)。1988年緬甸新軍人政權(quán)上臺(tái)后，尤其是軍政府不認(rèn)可1990年大選結(jié)果，導(dǎo)致西方國(guó)家全方位制裁和封鎖緬甸，并對(duì)緬甸的民主、人權(quán)狀況予以批評(píng)指責(zé)。而中國(guó)則嚴(yán)格遵守和平共處五項(xiàng)原則，堅(jiān)持不干涉緬甸的內(nèi)政，并對(duì)緬甸的發(fā)展給予了全面的支持和幫助。此外，中國(guó)還在國(guó)際場(chǎng)合支持緬甸政府，如2006年9月15日和2007年1月12日兩次在安理會(huì)否決了制裁緬甸的決議。

2010年以來，隨著緬甸政局變化和對(duì)外政策的調(diào)整，中國(guó)在緬甸對(duì)外關(guān)系中一枝獨(dú)秀的時(shí)期已經(jīng)成為過去，但特殊的地理位置使得中國(guó)在緬甸多元化外交中的獨(dú)特地位難以撼動(dòng)(30)李晨陽(yáng)：《2010年大選之后的中緬關(guān)系：挑戰(zhàn)與前景》，《和平與發(fā)展》2012年第2期，第36頁(yè)。，中國(guó)依然是緬甸多邊外交中的最大一邊(31)賀圣達(dá)：《緬甸政局發(fā)展態(tài)勢(shì)(2014—2015)與中國(guó)對(duì)緬外交》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2015年第1期，第17頁(yè)。。和中國(guó)繼續(xù)保持友好關(guān)系仍然是緬甸捍衛(wèi)國(guó)家利益的首選。因此，總體而言，盡管密松電站被擱置對(duì)中緬關(guān)系造成了一定的影響，但其只是中緬關(guān)系的一個(gè)插曲。2010年以來，友好合作仍然是中緬關(guān)系的主流，兩國(guó)高層互訪頻繁，中國(guó)仍然一以貫之對(duì)緬甸的核心利益保持尊重，對(duì)緬甸核心利益的訴求表示支持和理解。2011年5月，時(shí)任總統(tǒng)吳登盛訪華，兩國(guó)簽署了《中緬關(guān)于建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，提升了兩國(guó)關(guān)系的性質(zhì)，重申相互尊重彼此的核心利益。其中中國(guó)重申“尊重緬甸的獨(dú)立、主權(quán)和領(lǐng)土完整，支持緬方走符合本國(guó)國(guó)情的發(fā)展道路”(32)《中緬關(guān)于建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，中華人民共和國(guó)中央政府門戶網(wǎng)站，2011年5月27日，http://www.gov.cn/jrzg/2011-05/27/content_1872426.htm.，再次確認(rèn)了依據(jù)和平共處五項(xiàng)原則發(fā)展與緬甸的關(guān)系。2014年11月，李克強(qiáng)總理訪問緬甸，中國(guó)在雙方簽署的《中華人民共和國(guó)與緬甸聯(lián)邦共和國(guó)關(guān)于深化兩國(guó)全面戰(zhàn)略合作的聯(lián)合聲明》中更加明確地重申“尊重緬甸的獨(dú)立、主權(quán)和領(lǐng)土完整，積極評(píng)價(jià)緬甸國(guó)內(nèi)改革發(fā)展取得的進(jìn)展，支持緬甸國(guó)內(nèi)和平進(jìn)程，支持緬甸為促進(jìn)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定與發(fā)展所作的努力”。(33)《中華人民共和國(guó)與緬甸聯(lián)邦共和國(guó)關(guān)于深化兩國(guó)全面戰(zhàn)略合作的聯(lián)合聲明》，中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，2014年11月15日，http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676788/1207_676800/t1211367.shtml.

2015年11月緬甸大選民盟獲勝以來，緬甸政府并未像某些西方媒體炒作的倒向西方，而是繼續(xù)執(zhí)行務(wù)實(shí)的外交政策，將對(duì)華關(guān)系置于重要的位置。2016年8月，昂山素季首次以國(guó)務(wù)資政兼外交部長(zhǎng)的身份訪華，這是她以國(guó)務(wù)資政身份出訪東盟以外的第一個(gè)大國(guó)，可見對(duì)中緬關(guān)系的重視。而中國(guó)也一如既往支持緬甸的核心利益。在2016年8月兩國(guó)簽署的《中華人民共和國(guó)和緬甸聯(lián)邦共和國(guó)聯(lián)合新聞稿》中，中國(guó)“贊賞緬甸政府推進(jìn)民族和解、改善民生的施政理念和政策舉措，支持緬甸政治轉(zhuǎn)型，走符合本國(guó)國(guó)情的全面包容性發(fā)展道路，確保民族和解與和平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持社會(huì)和諧。中方愿繼續(xù)為緬甸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供力所能及的幫助，并愿采取具體措施支持緬方改善民生的努力”。(34)《中華人民共和國(guó)和緬甸聯(lián)邦共和國(guó)聯(lián)合新聞稿》，中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，2016年8月20日，http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676788/1207_676800/t1390419.shtml.2017年，緬甸若開邦羅興亞人問題不斷發(fā)酵，與西方國(guó)家一味批評(píng)指責(zé)緬甸政府不同的是，中國(guó)不斷呼吁國(guó)際社會(huì)客觀看待緬甸政府面臨的困難與挑戰(zhàn)，保持耐心并提供支持和幫助(35)《中國(guó)代表就緬甸若開邦問題在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)闡述中方立場(chǎng)》，新華網(wǎng)，2017年9月29日，http://news.xinhuanet.com/world/2017-09/29/c_1121746403.htm.，理解并支持緬甸政府實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)和平與民族和解的努力(36)《2017年9月19日外交部發(fā)言人陸慷主持例行記者會(huì)》，中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，2017年9月19日，http://www.china.com.cn/news/world/2017-09/19/content_41613952.htm.，而不是一味批評(píng)和指責(zé)緬甸政府。昂山素季對(duì)中緬關(guān)系的現(xiàn)狀非常滿意，并認(rèn)可中國(guó)對(duì)緬甸的真誠(chéng)。2017年9月20日，昂山素季在接受中國(guó)媒體專訪時(shí)表示“我很喜歡兩國(guó)關(guān)系現(xiàn)階段的狀態(tài)，因?yàn)槲覀儍蓢?guó)政府間有堅(jiān)實(shí)的相互理解的基礎(chǔ)。我看到中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于我們的需要感同身受，我們相信他們真誠(chéng)地希望我們的邊境地區(qū)實(shí)現(xiàn)和平，因?yàn)檫吘车暮推脚c穩(wěn)定對(duì)兩國(guó)有百利而無一害?！?37)《昂山素季就若開邦沖突、中緬關(guān)系等問題接受中國(guó)媒體專訪》，國(guó)際在線，2017年9月22日，http://news.cri.cn/20170922/58516263-558f-cd49-8e34-56a2f664fd4b.html.

經(jīng)濟(jì)上，中國(guó)更是緬甸的重要依靠。1988年遭受西方國(guó)家的全面制裁后，與中國(guó)的貿(mào)易、來自中國(guó)的投資、援助成為了緬甸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。

20世紀(jì)90以來，中緬雙邊貿(mào)易持續(xù)增長(zhǎng)。尤其是隨著邊境貿(mào)易的發(fā)展，到2002年，中緬貿(mào)易額實(shí)現(xiàn)了突破，中國(guó)僅次于新加坡和泰國(guó)，成為緬甸第三大貿(mào)易國(guó)。此后，在中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)框架下，中國(guó)政府在2004年1月1日和2006年1月1日分別對(duì)110種和87種緬甸出口中國(guó)的商品實(shí)行免關(guān)稅優(yōu)惠政策。2006年以來中緬貿(mào)易增長(zhǎng)迅速，2010年中國(guó)超越泰國(guó)成為緬甸的第一大貿(mào)易伙伴，中緬雙邊貿(mào)易額達(dá)到了44.44億美元。此后，中國(guó)一直是緬甸第一大貿(mào)易伙伴國(guó)。2018年，中緬雙邊貿(mào)易額152.4億美元，同比增長(zhǎng)13.1%，其中中方出口額105.5億美元，同比增長(zhǎng)17.9%，進(jìn)口額46.9億美元，同比增長(zhǎng)3.6%。(38)《中國(guó)同緬甸的關(guān)系》，中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，2019年1月，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676788/sbgx_676792/.在投資方面，2001年中緬兩國(guó)政府簽署了《關(guān)于鼓勵(lì)促進(jìn)和保護(hù)投資協(xié)定》。該協(xié)定是緬甸政府與外國(guó)政府簽訂的第一個(gè)投資保護(hù)協(xié)定，有力地推動(dòng)了中國(guó)企業(yè)到緬甸投資的熱情。根據(jù)緬甸國(guó)家計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部提供的數(shù)據(jù)，截至2010年7月31日，緬甸共批準(zhǔn)了31個(gè)國(guó)家在緬12個(gè)領(lǐng)域的440個(gè)項(xiàng)目，投資總額達(dá)319億美元。其中中國(guó)的投資從2010年1月的18億美元猛增到123億美元(含香港)。(39)《中國(guó)(含香港)躍居外國(guó)對(duì)緬甸投資首位》，中華人民共和國(guó)駐緬甸聯(lián)邦共和國(guó)大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處，2010年10月15日，http://mm.mofcom.gov.cn/aarticle/zxhz/tjsj/201010/20101007188073.html.到2011年2月，中國(guó)大陸的對(duì)緬投資達(dá)到96億美元，超過泰國(guó)的95.6億美元，成為緬甸最大的外資來源國(guó)。(40)《截至2010/11財(cái)年外國(guó)對(duì)緬甸投資總額超360億美元》，中華人民共和國(guó)駐緬甸聯(lián)邦共和國(guó)大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處，2012年5月4日，http://mm.mofcom.gov.cn/aarticle/zxhz/tjsj/201105/20110507531906.html.截至2017年1月，在所有對(duì)緬投資國(guó)家和地區(qū)中，中國(guó)以總投資額180億美元位居首位，共有183個(gè)已批準(zhǔn)投資項(xiàng)目。(41)《中國(guó)對(duì)緬甸投資總額在所有國(guó)家和地區(qū)中列首位》，中華人民共和國(guó)駐緬甸經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處，2017年7月5日，http://mm.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201707/20170702604782.shtml.1988年9月以來，中國(guó)還向緬甸提供了一定的無償援助和優(yōu)惠貸款，并免除了緬甸部分到期債務(wù)。2003年，中國(guó)向緬甸提供了2億美元的優(yōu)惠貸款和625萬美元的物資援助(42)C.S.Kuppuswamy, “Sino-Myanmar Relations and Its Pact on the Region,” March 3, 2011, http://www.eurasiareview.com/03032011-sino-myanmar-relations-and-its-impact-on-the-region/.；2005年，中國(guó)承諾向緬甸提供1億美元的援助(43)C.S.Kuppuswamy, “Sino-Myanmar Relations and Its Pact on the Region,” March 3, 2011, http://www.eurasiareview.com/03032011-sino-myanmar-relations-and-its-impact-on-the-region/。2006年6月，中國(guó)政府公開表示向緬甸提供2億美元的低息特別貸款，用于緬甸政府5個(gè)部門的計(jì)劃項(xiàng)目。(44)Genser, Jared, “ Testimony to U.S.-China Economic and Security Review Commission,” August 3, 2006.2008年，緬甸遭受納吉斯風(fēng)暴襲擊后，中國(guó)政府、中國(guó)紅十字會(huì)、對(duì)外友協(xié)、云南省政府、廣西自治區(qū)政府、全國(guó)婦聯(lián)、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)有色金屬礦業(yè)公司都對(duì)緬甸伸出援手，援助總額超過了3500萬元人民幣。(45)《中國(guó)政府再向緬甸提供3000萬元人民幣緊急援助》，人民網(wǎng)，2008年5月9日，http://world.people.com.cn/GB/8212/9491/113836/7217695.html.緬甸軍政府最高領(lǐng)導(dǎo)人丹瑞于2010年9月7—11日訪問中國(guó)期間，中國(guó)進(jìn)出口銀行和國(guó)家開發(fā)銀行和緬甸簽署了中國(guó)向緬甸提供42億美元無息貸款的協(xié)議，這筆貸款將用于水電、信息技術(shù)、公路和鐵路等項(xiàng)目建設(shè)，期限為30年。(46)C.S.Kuppuswamy, “Sino-Myanmar Relations and Its Pact on the Region,” March 3, 2011, http://www.eurasiareview.com/03032011-sino-myanmar-relations-and-its-impact-on-the-region/.2010年11月30日，中國(guó)發(fā)展銀行與緬甸外國(guó)投資銀行簽署協(xié)議，中國(guó)向緬甸提供24億美元的貸款用于中緬天然氣管道的建設(shè)。(47)Juliet Shwe Gaung, “Massive Loan from China to Fund Gas Investment,” Myanmar Times, December 13-19, 2010, http://www.mmtimes.com/2010/business/553/biz55301.html.

3.緬甸對(duì)自身東盟成員國(guó)身份的認(rèn)同在強(qiáng)化

對(duì)于緬甸軍政府1990年拒絕承認(rèn)大選結(jié)果并對(duì)在大選中獲得勝利的民盟進(jìn)行堅(jiān)決的打壓、軟禁民盟領(lǐng)袖昂山素季的行為，東盟和西方國(guó)家一樣對(duì)此非常不滿。1996年，丹瑞大將訪華時(shí)告知中國(guó)，緬甸即將加入東盟，中國(guó)對(duì)此也是極為支持。但是，因?yàn)榫挼閲?guó)內(nèi)民主和人權(quán)問題，緬甸和東盟的關(guān)系也經(jīng)常發(fā)生齟齬。東盟部分國(guó)家對(duì)緬甸內(nèi)政的批評(píng)和干涉引起了緬甸的反感。尤其是軍政府2003年5月30日將獲得自由不久的昂山素季再次軟禁，招致了東盟部分國(guó)家的激烈批評(píng)并要求軍政府盡快釋放昂山素季。該事件使緬甸和東盟的關(guān)系急劇惡化，馬來西亞甚至揚(yáng)言：如果緬甸軍政府不釋放昂山素季，將把緬甸開除出東盟。(48)Larry Jagan, “Myanmar Looks to ASEAN First for Its Future,” in Li Chenyang, Chaw Chaw Sein & Zhu Xianghui eds, Myanmar: Reintegrating into the International Community(World Scientific Publishing Co.Pte.Ltd, 2016), p.52.此后幾年，緬甸與東盟的關(guān)系若即若離。直到2008年緬甸遭受納吉斯風(fēng)暴肆虐后，東盟在緬甸救災(zāi)過程中的支持使得緬甸對(duì)東盟的印象發(fā)生了根本性改觀，時(shí)任總理吳登盛親身經(jīng)歷了東盟對(duì)緬甸的支持和幫助。2011年當(dāng)選總統(tǒng)后，吳登盛著力全面推進(jìn)與東盟的關(guān)系，其迫切需要依托東盟獲得國(guó)際社會(huì)對(duì)緬甸新政府的認(rèn)可。緬甸在一定程度上已經(jīng)認(rèn)識(shí)到自身的國(guó)際地位與東盟榮辱與共。(49)項(xiàng)皓、張晨：《緬甸國(guó)際角色的定位與演變趨勢(shì)分析》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2015年第3期，第56頁(yè)。因此，緬甸對(duì)好不容易才爭(zhēng)取到的2014年擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)地位非常重視。

按照計(jì)劃，東盟2015年底將建成東盟共同體，2014年對(duì)東盟來說至關(guān)重要。而緬甸作為東盟輪值主席國(guó)，也意圖通過全面維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)和中心性提高自己在東盟中的地位。因此，緬甸擔(dān)憂東盟因南海爭(zhēng)端陷入分裂，所以謹(jǐn)慎地維持與中國(guó)關(guān)系和與東盟關(guān)系的微妙平衡。一方面，緬甸不希望因南海爭(zhēng)端激怒中國(guó)，同時(shí)也希望自己在擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間盡力滿足包括越南和菲律賓等東盟其他成員國(guó)的訴求。

三、緬甸對(duì)南海爭(zhēng)端態(tài)度和反應(yīng)的趨勢(shì)

從緬甸對(duì)南海爭(zhēng)端態(tài)度的成因來看，緬甸將會(huì)最大限度地在保持與中國(guó)的密切關(guān)系和維護(hù)東盟在南海問題上的團(tuán)結(jié)之間尋求平衡。首先，緬甸會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持“中立主義”，不介入南海具體爭(zhēng)議，對(duì)中國(guó)和部分東盟成員國(guó)間的具體爭(zhēng)端不持立場(chǎng)；其次，將充分發(fā)揮自身與中國(guó)的特殊友好關(guān)系，盡量協(xié)調(diào)中國(guó)與東盟部分成員國(guó)在南海的爭(zhēng)端，最大限度地維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)，不使東盟因南海爭(zhēng)端而陷入分裂。正如緬甸學(xué)者奈哥哥(Naing Ko Ko)所認(rèn)為的緬甸可以在東盟部分成員國(guó)與中國(guó)間不斷發(fā)酵的南海爭(zhēng)端中扮演緩和劑的角色。作為東盟非南海主權(quán)聲索國(guó)，緬甸可以在“南海行為準(zhǔn)則”的磋商中貢獻(xiàn)力。(50)Naing Ko Ko, “What’s Next for Myanmar-China Relations?,” Myanmar Times, 31 Aug, 2016, https://www.mmtimes.com/opinion/22241-what-s-next-for-myanmar-china-relations.html.

首先，緬甸的發(fā)展離不開中國(guó)，因此緬甸在南海爭(zhēng)端問題上將會(huì)繼續(xù)顧及中國(guó)的感受。中國(guó)的投資、援助仍然是緬甸不可或缺的。在國(guó)內(nèi)民族問題的解決方面，緬甸同樣需要中國(guó)的支持和配合。2016年7月，民盟發(fā)布了緬甸經(jīng)濟(jì)政策的12個(gè)目標(biāo)，主要聚焦于農(nóng)業(yè)、工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施，包括鐵路、航空、公路、電力等都非常薄弱，在世界經(jīng)濟(jì)論壇每年發(fā)布的《全球各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中，緬甸的排名都極為靠后。緬甸計(jì)劃與財(cái)政部部長(zhǎng)吳覺溫(U Kyaw Win)2016年9月中旬在第五屆歐洲貨幣基金組織緬甸全球投資論壇曾說道“為了實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的增長(zhǎng)和發(fā)展，緬甸在電力、交通、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和工業(yè)區(qū)領(lǐng)域需要大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資”。(51)“Myanmar Looks to China to Increase Foreign Direct Investment,” Oxford Business Group, 28 Sep, 2016,http://www.oxfordbusinessgroup.com/news/myanmar-looks-china-increase-foreign-direct-investment.而中國(guó)發(fā)起成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和“一帶一路”倡議，都是緬甸大力改善國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的重要支撐。

另一方面，緬甸越來越重視與東盟的關(guān)系，甚至已經(jīng)將與東盟的關(guān)系作為其對(duì)外關(guān)系的基石。1997年加入東盟后，盡管囿于國(guó)內(nèi)政治狀況與東盟關(guān)系嫌隙不斷，但總體而言緬甸越來越重視與東盟的關(guān)系和東盟的一體化進(jìn)程。2007年9月，緬甸發(fā)生了“袈裟革命”。新加坡當(dāng)時(shí)擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)，新加坡外長(zhǎng)楊榮文建議緬甸不參與東盟有關(guān)譴責(zé)緬甸軍政府射殺行為的聯(lián)合聲明。但當(dāng)時(shí)的緬甸外長(zhǎng)吳年溫拒絕了楊榮文的建議，同意包括緬甸在內(nèi)的所有國(guó)家為這次聯(lián)合聲明背書。(52)馬凱碩、孫合記：《東盟的奇跡》，翟崑、王麗娜譯，北京大學(xué)出版社，2017年，第235頁(yè)。緬甸當(dāng)時(shí)為了東盟的團(tuán)結(jié)加入到了批評(píng)自己的東盟聯(lián)合聲明，足見其對(duì)東盟的重視。2014年，緬甸對(duì)首次擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)極為重視。當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)府發(fā)言人耶塔說“2014年是緬甸加入東盟以來首次擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)。緬甸對(duì)此寄予厚望，希望藉此提升緬甸的國(guó)際形象，為緬甸政府正在推行的改革帶來政治和經(jīng)濟(jì)方面的收益”。(53)Kyaw Hsu Mon, “ASEAN to Express Concern on South China Sea Tension: Burma Minister,” the Irrawaddy, 10 May, 2014, https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-chair-burma-can-make-progress-south-china-sea-disputes-official.html.因此，緬甸極為重視維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)，有意識(shí)地利用東盟平臺(tái)顧及東盟南海主權(quán)聲索國(guó)的感受。正因?yàn)槿绱?，中越兩?guó)因“981鉆井平臺(tái)”爆發(fā)沖突后，緬甸外長(zhǎng)吳溫納貌倫曾表示，“東盟各國(guó)外長(zhǎng)將討論南海爭(zhēng)端，并達(dá)成一個(gè)聯(lián)合聲明”。(54)Kyaw Hsu Mon, “ASEAN to Express Concern on South China Sea Tension: Burma Minister,” the Irrawaddy, 10 May, 2014, https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-chair-burma-can-make-progress-south-china-sea-disputes-official.html.而且東盟在2014年5月10日的確前所未有地通過了《東盟外長(zhǎng)關(guān)于南海最近形勢(shì)的聲明》。該聲明開篇就指出“東盟外長(zhǎng)表達(dá)了對(duì)南海最近形勢(shì)(中越981鉆井平臺(tái)事件)的嚴(yán)重關(guān)切，當(dāng)前的形勢(shì)增加了地區(qū)緊張”。(55)“ASEAN Foreign Ministers’ Statement On The Current Developments In The South China Sea,” 10th May, 2014, Nay Pyi Taw, p.1, http://www.asean.org/storage/images/documents/24thASEANSummit/ASEAN%20Foreign%20Ministers%20Statement%20on%20the%20current%20developments%20in%20the%20south%20china%20sea.pdf.菲律賓國(guó)際戰(zhàn)略研究中心的杰里米·科魯多(Jeremie P.Credo)認(rèn)為該聲明的出臺(tái)表明東盟已經(jīng)團(tuán)結(jié)起來應(yīng)對(duì)冒犯和挑釁行為，緬甸此舉也贏得了東盟其他成員國(guó)的尊重。(56)Jeremie P.Credo, “Myanmar’s ASEAN Leadership: Progress on the South China Sea,” CIRSS Commentaries, Vol.I, No.7, September 2014, p.2.當(dāng)時(shí)，“981鉆井平臺(tái)事件”的當(dāng)事方是中國(guó)和越南，而越南作為東盟成員國(guó)參與了緬甸主導(dǎo)通過的《東盟外長(zhǎng)關(guān)于南海最近形勢(shì)的聲明》，其針對(duì)中國(guó)的態(tài)度不言自明。此外，據(jù)美國(guó)一位高級(jí)官員爆料，在2014年緬甸主持的東盟地區(qū)論壇上，緬甸允許東盟相關(guān)成員國(guó)在會(huì)上發(fā)泄對(duì)中國(guó)單方面使用軍事力量實(shí)現(xiàn)脅迫性目標(biāo)的不滿和失望，美國(guó)認(rèn)為這對(duì)中國(guó)來說是一個(gè)巨大的挫折。(57)Wroughton Lesley, Paul Mooney, “U.S.Says Southeast Asia Concern over China at ‘All-Time High’,” Reuters.August 10, 2014.http://in.reuters.com/article/2014/08/10/asean-southchinasea-idINKBN0GA06B20140810.

民盟政府上臺(tái)后，更加重視與東盟的關(guān)系，積極推行“東盟優(yōu)先”的外交政策。昂山素季于2016年4月首次闡述了新政府的外交政策：“緬甸外交政策重點(diǎn)將從‘雙邊關(guān)系’轉(zhuǎn)到‘區(qū)域一體化’和‘多邊主義’，新政府的外交政策目標(biāo)是與鄰國(guó)建立合作，以致力于維護(hù)區(qū)域和全球和平”。(58)《昂山素季表示將闡明緬甸外交政策》，中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站，2016年4月22日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201604/20160401303707.shtml.可見緬甸民盟政府對(duì)東盟的重視。在行動(dòng)上，民盟政府從2016年3月上臺(tái)執(zhí)政到2016年8月份訪華，這期間緬甸出訪或接待來訪的國(guó)家全部是東盟成員國(guó)，足見緬甸對(duì)東盟及其成員國(guó)關(guān)系的重視。2016年5月，緬甸新總統(tǒng)吳廷覺第一個(gè)出訪的國(guó)家是東盟輪值主席國(guó)老撾。2016年6月7日，新加坡總理李顯龍對(duì)緬甸進(jìn)行為期3天的國(guó)事訪問。李顯龍是昂山素季新政府成立后首位對(duì)緬訪問的外國(guó)政府首腦。6月23日至25日，緬甸國(guó)家顧問兼外交部長(zhǎng)昂山素季開始對(duì)泰國(guó)進(jìn)行為期3天的訪問。7月22日，昂山素季以外交部長(zhǎng)的身份再度出訪老撾，參加第49屆東盟外長(zhǎng)會(huì)議。在第49屆東盟外長(zhǎng)及系列會(huì)議上，緬甸外長(zhǎng)昂山素季向東盟同僚強(qiáng)調(diào)要重視東盟的聲譽(yù)和對(duì)國(guó)際法的支持。昂山素季的表態(tài)被認(rèn)為其對(duì)南海仲裁案的立場(chǎng)比此前更加激進(jìn)。(59)Elina Noor, “ASEAN not so Divided on the South China Sea,” East Asia Forum, 17 August, 2016.

2018年4月28日，東盟在輪值主席國(guó)新加坡舉行峰會(huì)。在峰會(huì)前夕，新加坡起草了“東盟峰會(huì)主席聲明零號(hào)草案”，其中有很大篇幅涉及南海爭(zhēng)端，且措辭激烈，包括對(duì)南海島礁建設(shè)和軍事化表示嚴(yán)重關(guān)切、歡迎南海仲裁案等。當(dāng)時(shí)緬甸并沒有像柬埔寨等東盟非南海聲索國(guó)一樣提出較多的異議。(60)Carlyle A.Thayer, “South China Sea: Zero Draft of Chairman’s Statement 32nd ASEAN Summit,” Thayer Consultancy Background Brief, April 27, 2018.最終，東盟第32屆東盟峰會(huì)主席聲明中保留了“東盟承諾全面尊重法律和外交程序”的表述，并將其放在的前言部分，這既避免了將在放在南海問題部分的敏感性，也客觀上提高了該話語(yǔ)在主席聲明中的地位。從緬甸對(duì)與東盟關(guān)系的重視來看，緬甸將會(huì)在“南海行為準(zhǔn)則”的磋商過程中充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)，同時(shí)積極展開協(xié)調(diào)，推動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”的磋商。2019年2月27至28日，落實(shí)《南海各方行為宣言》第27次聯(lián)合工作組會(huì)就在緬甸內(nèi)比都順利舉行。

結(jié) 語(yǔ)

作為東盟非南海聲索國(guó)，中立主義外交傳統(tǒng)和對(duì)緬中關(guān)系的重視決定了緬甸在南海具體爭(zhēng)議中奉行不偏不倚的中立立場(chǎng)，并且希望南海局勢(shì)能夠保持穩(wěn)定、不影響中國(guó)和東盟關(guān)系的大局。同時(shí)，作為東盟的一員，隨著東盟的發(fā)展壯大，緬甸對(duì)“東盟成員國(guó)”身份的認(rèn)同越來越強(qiáng)烈。在擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)時(shí)，緬甸將維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)、維護(hù)東盟在地區(qū)事務(wù)中的中心位置作為首要目標(biāo)和任務(wù)。在緬甸的環(huán)狀外交中，東盟已經(jīng)逐步處于第一環(huán)的位置，而中國(guó)、印度和日本等周邊大國(guó)則處于第二環(huán)的位置。正因?yàn)槿绱耍瑢?duì)于地區(qū)熱點(diǎn)南海問題，緬甸出于兼顧現(xiàn)實(shí)利益和身份認(rèn)同的考慮，在擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間發(fā)揮了議程設(shè)置、議題主導(dǎo)的能力，在南海問題上考慮東盟成員國(guó)利益和考量中國(guó)的感受之間維持最大限度的平衡。從未來趨勢(shì)看，緬甸對(duì)南海問題的態(tài)度及反應(yīng)將會(huì)維持一定程度上的延續(xù)性，支持和推動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”的盡快達(dá)成。