改革開放以來中國城市貧困治理政策探析

馬小娟 馮鈺婷

（山西大學(xué) 山西 太原 030006）

改革開放以來，中國貧困治理工作取得了突出成績，并對(duì)全球減貧事業(yè)做出了重大貢獻(xiàn)。然而隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市貧困人口增多及生活困難等城市貧困問題凸顯，其逐漸成為影響社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的消極因素之一。在全面建成小康社會(huì)的背景之下，我國城市貧困治理政策和行動(dòng)體系迎來了新的歷史機(jī)遇，也存在著諸多不足之處，主動(dòng)把握新機(jī)遇、應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)、適應(yīng)新環(huán)境是我國城市貧困治理的必然選擇。清晰認(rèn)識(shí)改革開放以來我國城市貧困治理政策的演化過程，針對(duì)現(xiàn)存問題進(jìn)行理論分析并探尋相應(yīng)對(duì)策具有重要意義。

一、改革開放以來中國城市貧困治理的行動(dòng)歷程與政策梳理

當(dāng)前，城市貧困問題已成為我國社會(huì)治理面臨的突出問題。新中國成立以來的很長一段時(shí)間內(nèi)，我國主要針對(duì)城市的“三無人員”（無經(jīng)濟(jì)收入、無勞動(dòng)能力、無贍養(yǎng)人）實(shí)施救助，與農(nóng)村相比，城市貧困問題并未引起廣泛關(guān)注，這是由于當(dāng)時(shí)城市人口基數(shù)和規(guī)模較小，且實(shí)行的是單位制下城市人口的全面就業(yè)政策，城市貧困人口數(shù)量微不足道。同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的二元戶籍制度限制了人口的自由流動(dòng)，增加了農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的難度，因而城市貧困問題未曾凸顯。改革開放以后，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和國有企業(yè)改革的不斷深化，城市企業(yè)下崗員工及大量的農(nóng)民工進(jìn)入城市，城市貧困人口比例呈上升態(tài)勢(shì)，城市貧困治理迫在眉睫?；诖?，我國政府不斷完善城市貧困治理政策，從扶持企業(yè)轉(zhuǎn)向直接救助貧困人口、從道義性扶貧轉(zhuǎn)向制度性扶貧、從救助制度分立到制度整合轉(zhuǎn)變[1]，逐漸形成了以最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)、促進(jìn)就業(yè)為主體內(nèi)容的城市貧困治理政策體系。

（一）以最低生活保障制度為基礎(chǔ)的社會(huì)救助政策

為妥善解決城市貧困人口的生計(jì)問題，我國建立了城市居民最低生活保障制度。1993 年6 月，上海市率先推出城市居民最低生活保障措施，拉開了我國城市貧困救助政策改革的序幕[2]；1997 年9 月國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，明確要求全國各地于1999年底以前建立起這項(xiàng)制度措施；1999 年9 月國務(wù)院發(fā)布《城市居民最低生活保障條例》，要求政府進(jìn)一步擴(kuò)大貧困群體覆蓋范圍，對(duì)城市中享受醫(yī)療、養(yǎng)老等制度但仍處于貧困狀態(tài)的群體提供社會(huì)救助，標(biāo)志著這項(xiàng)制度不斷地走向完善并納入了法制化發(fā)展軌道；2011 年，民政部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，要求嚴(yán)格規(guī)范、科學(xué)確定城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整工作；2014 年2 月國務(wù)院發(fā)布《社會(huì)救助暫行辦法》，同年10 月出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)救助政策體系的整體設(shè)計(jì)。2018 年，民政部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)臨時(shí)救助工作的意見》，要求“加快形成救助及時(shí)、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、方式多樣、管理規(guī)范的臨時(shí)救助工作格局”，為新時(shí)期我國社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展指明了方向。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，我國以最低生活保障制度為基礎(chǔ)的社會(huì)救助政策體系取得了顯著成效，城市貧困治理事業(yè)邁入新階段。

（二）城市居民社會(huì)保險(xiǎn)政策

20 世紀(jì)90 年代中期，我國開始建立和完善城市居民社會(huì)保險(xiǎn)體系，經(jīng)過多年努力，我國于2011年7 月出臺(tái)了《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，對(duì)于建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系、加快社會(huì)保障法制建設(shè)具有重要意義。同時(shí)，在城市化的不斷推進(jìn)、老齡化加劇的背景下，我國在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行了制度改革與完善。在養(yǎng)老領(lǐng)域，國務(wù)院于2011 年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，開始城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的試點(diǎn)工作，并于2012 年基本實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)政策的全覆蓋，隨后，2014 年發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》將獨(dú)立運(yùn)行的城居保和新農(nóng)保進(jìn)行政策合并，并在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城市居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策；在醫(yī)療領(lǐng)域，1998 年12 月國務(wù)院為加快醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，保障職工基本醫(yī)療，出臺(tái)了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，2016 年1 月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，正式建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，對(duì)加快醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、促進(jìn)城鄉(xiāng)居民平等享受醫(yī)療服務(wù)具有重要意義；在失業(yè)領(lǐng)域，主要依據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》為失業(yè)人員提供保障。由此，我國城市居民系列社會(huì)保險(xiǎn)制度體系趨于完善。

（三）就業(yè)再就業(yè)政策

增加就業(yè)崗位、增強(qiáng)貧困者的就業(yè)能力、促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)是提高城市貧困人口抗風(fēng)險(xiǎn)能力、緩解城市貧困最為行之有效的途徑。我國于20世紀(jì)90 年代開始探索建立就業(yè)與再就業(yè)制度，1993 年4 月國務(wù)院為妥善安置國有企業(yè)富余職工，頒布了《國有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》；1995 年4 月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原勞動(dòng)部《關(guān)于實(shí)施再就業(yè)工程的報(bào)告》，“建議在繼續(xù)做好城鄉(xiāng)就業(yè)工作的基礎(chǔ)上，在全國推廣實(shí)施再就業(yè)工程”；1997 年4月國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)問題的補(bǔ)充通知》，對(duì)國有企業(yè)富余職工實(shí)施再就業(yè)工程；1998 年6 月中共中央和國務(wù)院頒布了《關(guān)于切實(shí)做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，明確“要求切實(shí)保障下崗職工基本生活，大力實(shí)施再就業(yè)工程”；2002 年發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，對(duì)創(chuàng)造就業(yè)崗位、落實(shí)扶持政策、改進(jìn)就業(yè)服務(wù)、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、完善社會(huì)保障體系等方面做出了具體的規(guī)定和要求；2005 年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，通過制定積極的就業(yè)政策，解決下崗人員的再就業(yè)問題；2012 年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)人力資源社會(huì)保障部等7 部門出臺(tái)的《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃（2011 年—2015 年）》，明確提出加強(qiáng)對(duì)失業(yè)困難群體的就業(yè)援助。除此之外，我國政府還加強(qiáng)了針對(duì)農(nóng)民工群體的就業(yè)服務(wù)和援助，并于2003 年1 月頒布了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，以期解決對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的不合理限制、拖欠克扣農(nóng)民工工資、合法權(quán)益受損等問題，并對(duì)其做好培訓(xùn)和管理工作；2014 年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》，圍繞擴(kuò)大農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)、維護(hù)勞動(dòng)保障權(quán)益、平等享受基本公共服務(wù)和在城鎮(zhèn)落戶、促進(jìn)社會(huì)融合四個(gè)方面提出了政策措施。國家于2016 年出臺(tái)了《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展過程中做好職工安置工作的意見》《關(guān)于實(shí)施化解過剩產(chǎn)能企業(yè)職工特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》等文件，以期解決過剩產(chǎn)能中失業(yè)人員安置問題，幫助其提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，順利實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。實(shí)踐證明，我國為城鎮(zhèn)失業(yè)人員和城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口救助和再救助所做出的政策安排，取得了顯著的減貧效果。

（四）城鎮(zhèn)住房保障政策

我國城市商品房房價(jià)的快速上漲，一方面加劇了城市低收入家庭的住房難度，另一方面阻隔了農(nóng)民進(jìn)城的步伐。盡管我國先后于1999 年、2003 年針對(duì)“具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭”出臺(tái)了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》，然而仍無法滿足城鎮(zhèn)最低收入家庭的基本住房需要和城鎮(zhèn)發(fā)展要求。為進(jìn)一步加強(qiáng)保障性住房制度建設(shè)和健全政策配套措施，國務(wù)院于2007 年出臺(tái)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，要求在明確指導(dǎo)思想、總體要求和基本原則的基礎(chǔ)之上，健全城市廉租房制度、改進(jìn)并規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度、改善城市集中成片棚戶區(qū)、舊住宅居民區(qū)和農(nóng)民工的居住條件、完善配套政策和工作機(jī)制。針對(duì)房價(jià)快速上漲等現(xiàn)實(shí)問題，國務(wù)院于2010 年發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知》，要求政府切實(shí)加快保障性安居工程建設(shè)，保障住房的有效供給。同時(shí)，國家于2019 年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見》，指出針對(duì)不同貧困群體應(yīng)當(dāng)采取不同的保障方式和標(biāo)準(zhǔn)，以期完善城鎮(zhèn)住房保障體系。我國城鎮(zhèn)住房保障制度的建立完善，改善了城市化進(jìn)程中低收入群體的居住生活環(huán)境，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合深入發(fā)展。

（五）其他城鎮(zhèn)貧困救助政策

除上述各項(xiàng)保障措施以外，城市貧困家庭和進(jìn)城務(wù)工人員的子女教育、就業(yè)也需要給予更多的關(guān)注。2012 年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門制定的《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，要求各省市做好隨遷子女升學(xué)考試工作，保障隨遷子女的受教育權(quán)利。2014 年國務(wù)院制定了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，使有能力在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的群體逐步實(shí)現(xiàn)市民化。

二、中國城市貧困治理政策體系現(xiàn)存問題分析

改革開放以后，尤其是20 世紀(jì)90 年代以來，我國城市貧困治理政策不斷趨于完善，且貧困治理事業(yè)取得了較為顯著的成績。但同時(shí)需要認(rèn)識(shí)到我國現(xiàn)有的城市貧困治理政策體系仍然存在一定程度的滯后性，在應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的過程中表現(xiàn)出一些困境。

（一）中國城市貧困治理政策體系缺乏整體設(shè)計(jì)，國家部門在解決貧困問題時(shí)協(xié)調(diào)性差

首先，我國的城市貧困是一種隨經(jīng)濟(jì)體制改革而形成的結(jié)構(gòu)性貧困，為緩解貧困人口的貧困程度，我國城市貧困治理政策具有一定的應(yīng)急性和滯后性，如促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)政策的實(shí)施是由于國有企業(yè)改革出現(xiàn)了大量的下崗職工，通過增加就業(yè)崗位來緩解貧困；隨著城市貧困群體住房條件差、買房難等問題出現(xiàn)，針對(duì)低收入家庭的廉租房政策、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房政策才應(yīng)運(yùn)而生。其次，貧困除表現(xiàn)為收入無法維持基本生活需要之外，還表現(xiàn)為能力貧困、社會(huì)排斥貧困、參與性不足等各個(gè)方面，相對(duì)單一的研究視角使得貧困的其他方面被忽視。目前，我國的城市貧困治理政策制定主要以收入高低為依據(jù)，而對(duì)于貧困人口的其他貧困特征，現(xiàn)有的針對(duì)性政策較少，且散落于各種規(guī)則制度中，并未形成統(tǒng)一的城市貧困治理政策。城市貧困治理政策體系缺乏整體設(shè)計(jì)，亟待解決。最后，民政部、人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門均參與了我國城市貧困治理實(shí)踐及政策的制定，取得了一定的成效，然而，政策的制定及實(shí)施存在著各個(gè)部門各自為政、難以協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，使得實(shí)際減貧效果大打折扣。

（二）城市貧困治理政策體系缺乏地域觀，區(qū)域性反貧困政策不足

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各個(gè)地域的城市居民在收入水平、購買能力和生活狀況等方面表現(xiàn)出極大的不同，貧困差異明顯。除此之外，各個(gè)地域內(nèi)部的多維度貧困也存在較大的差異，城市貧困治理問題不能一概而論。然而，我國現(xiàn)有的城市貧困治理政策僅考慮了個(gè)體內(nèi)部因素對(duì)貧困的影響，而忽視了地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施等外部因素的致貧作用[3]，政策供給不能滿足貧困人口的多樣需求。實(shí)際上，地域影響是貧困產(chǎn)生的重要原因。邊緣性地域不僅公共服務(wù)水平和質(zhì)量相對(duì)落后，且由于地理位置本身的因素阻礙了所處地域居民獲得教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展，使其處于不利地位。同時(shí)，各區(qū)域的生活標(biāo)準(zhǔn)不一致，實(shí)際的貧困程度也不盡相同，而采取相同的貧困界定標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有失偏頗。另外，以地域?yàn)閱挝坏拿闇?zhǔn)機(jī)制會(huì)造成非貧困地區(qū)的貧困人口被遺漏的現(xiàn)象發(fā)生，因此，缺少針對(duì)性的扶貧政策不能解決城市貧困空間分化問題，需要引入地域觀視角，結(jié)合本地域的貧困特點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮貧困治理政策的制定。

（三）城市貧困治理政策過度重視傳統(tǒng)救助方式，開發(fā)性扶貧政策缺位

城市貧困的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平等參與和對(duì)其成果的不公平占有，這決定了城市貧困的治理不僅要“授人以魚”，更要“授人以漁”[4]。當(dāng)前，我國以最低生活障制度為基礎(chǔ)的城市貧困治理政策體系側(cè)重于事后救急，而對(duì)貧困群體的能力開發(fā)和貧困預(yù)防工作有所忽視，單一的貧困救助維度使得城市貧困群體的可持續(xù)生計(jì)長期未得到改善，扶貧工作效果不顯著。當(dāng)前我國城市主要通過就業(yè)再就業(yè)政策來解決城市人口的失業(yè)問題，但是救助內(nèi)容單一、缺乏創(chuàng)新，且對(duì)于其他維度的貧困治理，有效的開發(fā)性扶貧政策不足。因此，我國城市貧困治理迫切需要多種救助方式和開發(fā)式扶貧政策的支持，提高貧困人員的生存能力，提升貧困群體的就業(yè)技能，從而有機(jī)會(huì)使貧困人口從根本上擺脫貧困。

三、優(yōu)化中國城市貧困治理政策體系的對(duì)策建議

城市貧困治理是一項(xiàng)應(yīng)兼具系統(tǒng)性和過程性的民生工程，涵蓋社會(huì)保障、就業(yè)、醫(yī)療、住房等多維度內(nèi)容，需要從整體上建構(gòu)貧困治理政策體系，以提升我國城市貧困治理效果，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

（一）明確城市貧困治理價(jià)值目標(biāo)，完善城市貧困治理政策整體設(shè)計(jì)

實(shí)現(xiàn)共同富裕是我國城市貧困治理的最終價(jià)值目標(biāo)，并要在結(jié)果和過程中兼具公平正義。然而在很長一段時(shí)間內(nèi)，我國過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模，對(duì)貧困治理的最終目標(biāo)認(rèn)識(shí)不足，城市貧困治理政策體系更多的是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目標(biāo)來設(shè)計(jì)和完善的，致使實(shí)際的政策行動(dòng)體系與規(guī)范性價(jià)值目標(biāo)間存有偏差。因此，需要在城市貧困治理過程中，明確貧困治理的價(jià)值目標(biāo)，更加注重和改善民生建設(shè)，進(jìn)一步完善反貧困政策的整體設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。具體來說，須做好以下幾方面工作：首先，除幫助貧困群體擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)物質(zhì)生活富裕這一目標(biāo)之外，我國還需要在城市貧困治理過程中不斷完善社會(huì)保障體系，建立綜合性的社會(huì)救助政策。政府在滿足基本生活需求的基礎(chǔ)之上，還要有針對(duì)性地對(duì)就業(yè)、住房、醫(yī)療等方面實(shí)施救助，建立和完善多維度城市貧困治理政策體系，消除貧困群體的社會(huì)排斥和剝奪感，提高貧困治理效果；其次，在城市貧困治理過程中，大力發(fā)展傳統(tǒng)文化美德中的互幫互助精神，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)制度性幫扶與非規(guī)范性支持相結(jié)合的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)貧困治理路徑；最后，在明確城市貧困治理價(jià)值目標(biāo)基礎(chǔ)之上，積極構(gòu)建“制定貧困標(biāo)準(zhǔn)、識(shí)別貧困群體、完善救助內(nèi)容、監(jiān)督貧困治理”的城市貧困治理政策實(shí)施方案，完善治理政策的整體設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)貧困治理的精準(zhǔn)化。

（二）突破單一的社會(huì)救助方式，多管齊下治理城市貧困

城市貧困發(fā)生的原因多種多樣，在貧困治理過程中，要突破單一的社會(huì)救助方式，從多方面尋找城市貧困治理之道。我國目前主要采取的救助方式是最低生活保障制度，即根據(jù)劃定的貧困標(biāo)準(zhǔn)來決定救助與否。除此之外，我國社會(huì)救助還存在另一種形式——支出型貧困救助，即依據(jù)貧困群體的真正需要來實(shí)施救助。我國的城市貧困治理應(yīng)摒除單純以貧困標(biāo)準(zhǔn)來決定救助與否的理念，突破單一的社會(huì)救助方式，將最低生活保障模式與對(duì)真正有需要的群體實(shí)施救助的模式相結(jié)合，建立以最低生活保障為基礎(chǔ)的生活保障模式，并采取適當(dāng)?shù)募彝ゾ戎绞?、醫(yī)療救助方式、住房保障、教育保障，形成一個(gè)覆蓋廣、全方位、有效率、治貧效果佳的聯(lián)動(dòng)制度體系。對(duì)此，政府要構(gòu)建全面的貧困指標(biāo)體系，精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口及家庭，實(shí)現(xiàn)各類社會(huì)救助方式間的對(duì)接與整合，并針對(duì)不同情況的貧困群體實(shí)施不同程度的幫扶。貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的多樣化將會(huì)確定更多的貧困人口，給政府減貧任務(wù)及政府支出帶來不小的壓力，政府要堅(jiān)定決心，創(chuàng)新脫貧機(jī)制來改善貧困群體的生活境遇。

（三）重構(gòu)城市貧困治理中的地域格局

消除城市貧困空間的隔離和固化，既需要推行貧困治理政策，也需要對(duì)貧困群體聚集區(qū)域綜合治理。因此，重構(gòu)貧困人口聚集的地域格局會(huì)對(duì)城市貧困治理及其良性發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。當(dāng)前，我國城市貧困人口主要聚居于城中村、棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)、城市老工業(yè)區(qū)等區(qū)域，居住環(huán)境差且危舊住房多，安全不能得到有效保障。為擺脫區(qū)域貧困，縮小貧富差距，需要統(tǒng)籌考慮制度因素與資源要素，科學(xué)規(guī)劃城市功能，打破城市貧困空間的隔離和固化。在重構(gòu)貧困群體聚集區(qū)域過程中，合理定位城市功能與發(fā)展方向，通過調(diào)整城市整體空間布局來降低貧困聚集區(qū)的人口密度，改善貧困群體的生存環(huán)境。值得注意的是，改變城市貧困地域格局必然涉及到人口的重新安置問題，要充分考慮被安置人員的教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的公共服務(wù)需求。同時(shí)，大力推進(jìn)城市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型、穩(wěn)步實(shí)施棚戶區(qū)、城中村改造，對(duì)舊住宅區(qū)實(shí)施綜合治理。通過重構(gòu)地域格局，逐步完善配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力改善城市貧困人口的居住環(huán)境，提高政府和社區(qū)的公共服務(wù)能力。此外，還需加大財(cái)政支持力度，使資本要素及資源要素向貧困地區(qū)聚集，著力解決城市貧困空間固化問題，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

（四）注重人力資本投資，促使貧困群體實(shí)現(xiàn)自主脫貧

貧困問題的解決不能單單依賴國家扶持，更重要的是依靠貧困群體自身的力量來擺脫貧困。正如學(xué)者所言，城市貧困問題難以解決的關(guān)鍵在于貧困群體的機(jī)會(huì)匱乏與能力匱乏[5]。如文化程度不高、就業(yè)技能單一、年齡偏大等，這些都影響著其在就業(yè)市場中的競爭能力。人力資源開發(fā)是脫貧手段中最具內(nèi)生力的方式之一，其所蘊(yùn)含的“扶志”“扶智”內(nèi)涵與開發(fā)性扶貧政策相契合，實(shí)現(xiàn)人力資源開發(fā)與貧困治理戰(zhàn)略的對(duì)接，可以從源頭上消除貧困，防止貧困的累積和代際傳遞。因此，在城市貧困治理的實(shí)踐中，要加大對(duì)貧困群體的人力資本投入，增強(qiáng)貧困人口的生存能力，提升貧困主體的自主脫貧能力。為此，政府應(yīng)當(dāng)廣泛開展文化教育和職業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)貧困群體的再就業(yè)，提高其接受新知識(shí)、掌握新技術(shù)的能力，使其實(shí)現(xiàn)自主脫貧。同時(shí)，加大對(duì)城市貧困群體接受技能培訓(xùn)和教育的扶持力度，開發(fā)就業(yè)崗位，將外部幫扶與自主脫貧相結(jié)合，減少貧困的發(fā)生率和返貧率，從根本上治理城市貧困現(xiàn)象。