以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略意蘊(yùn)與實(shí)踐探索
——以寧夏為例

王叢霞

（中共寧夏回族自治區(qū)委黨校 寧夏 銀川 750021）

2017 年1 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，提出在海南、寧夏試點(diǎn)基礎(chǔ)上，將吉林、浙江等7 個(gè)省份納入試點(diǎn)范圍，探索建立省級(jí)空間規(guī)劃體系，系統(tǒng)解決“規(guī)劃沖突”以及因“規(guī)劃沖突”引發(fā)的一系列資源短缺、交通擁堵、環(huán)境污染、生態(tài)惡化等問題。作為構(gòu)建省級(jí)空間規(guī)劃體系的重要手段，“多規(guī)合一”指推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合、統(tǒng)一籌劃，合理解決現(xiàn)有諸項(xiàng)規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問題的規(guī)劃機(jī)制與體系。“多規(guī)合一”不能僅停留在“術(shù)”的層面，更應(yīng)提高到“道”的高度。

一、“多規(guī)沖突”的原因分析

各種規(guī)劃的編制、實(shí)施基于相關(guān)主管部門的業(yè)務(wù)需求，規(guī)劃期限、關(guān)注重點(diǎn)、發(fā)展目標(biāo)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制方法和編制手段并不一致，規(guī)劃之間彼此沖突、掣肘現(xiàn)象普遍存在。“多規(guī)沖突”是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的特殊產(chǎn)物，其原因非常復(fù)雜。

（一）規(guī)劃體系龐雜與專項(xiàng)空間規(guī)劃缺失并存

“十二五”以來，寧夏已編和在編規(guī)劃是1300多項(xiàng)，僅賀蘭山東麓葡萄產(chǎn)業(yè)帶的規(guī)劃就有40 多個(gè)，規(guī)劃數(shù)量龐大，層次不清，體系不明，銜接性差。各類規(guī)劃大致可以分為五類：第一類是包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展類規(guī)劃；第二類是包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃在內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃；第三類是包括國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、基本農(nóng)田規(guī)劃在內(nèi)的國土資源類規(guī)劃；第四類是包括交通規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃、綜合管廊規(guī)劃、水利規(guī)劃在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施類規(guī)劃；第五類是包括環(huán)境功能區(qū)劃、林業(yè)規(guī)劃、生態(tài)紅線規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃在內(nèi)的環(huán)境管控類規(guī)劃。但是，促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展的跨區(qū)域性規(guī)劃嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、歷史文化街區(qū)保護(hù)等專項(xiàng)空間規(guī)劃缺乏。

（二）法律法規(guī)矛盾與規(guī)劃實(shí)施性差并存

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國家層面涉及規(guī)劃的法律法規(guī)超過60 余項(xiàng)，80%的規(guī)劃都是依據(jù)相關(guān)法規(guī)制定。例如，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃期限是5 年，土地利用總體規(guī)劃期限是15年，城鄉(xiāng)規(guī)劃期限則為20 年。規(guī)劃期限普遍存在差異，規(guī)劃范圍、規(guī)劃目標(biāo)就很難一致。土地利用總體規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的范圍基本實(shí)現(xiàn)了全域覆蓋，但城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍一般不覆蓋全域。由于規(guī)劃審查、論證和批準(zhǔn)的全過程，基本上由一個(gè)部門完成，缺乏監(jiān)督和約束，導(dǎo)致規(guī)劃的隨意性較強(qiáng)，大量規(guī)劃嚴(yán)重脫離實(shí)際，難以實(shí)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在眾多規(guī)劃中，10%的規(guī)劃制定之后就束之高閣，只有不足20%的規(guī)劃能夠落地實(shí)施。在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，各部門、市縣各有一套規(guī)劃體系，大部分規(guī)劃都是自己編制、自己審查、自己執(zhí)行、自己監(jiān)督，規(guī)劃編制主體既是“裁判員”，又是“運(yùn)動(dòng)員”，造成規(guī)劃之間互不銜接，規(guī)劃的科學(xué)性難以保障，規(guī)劃實(shí)施自由度較大。在發(fā)展沖動(dòng)和政績考核的影響下，地方領(lǐng)導(dǎo)隨意調(diào)整規(guī)劃，“領(lǐng)導(dǎo)一換，規(guī)劃就變”的現(xiàn)象較為普遍。

（三）規(guī)劃目標(biāo)“先天不足”與規(guī)劃無序擴(kuò)張并存

規(guī)劃各自為政，審批管理自成體系，不管是出發(fā)點(diǎn)還是落腳點(diǎn)都基于部門或行業(yè)的職責(zé)定位，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃原則缺乏一致性和協(xié)調(diào)性。這種目標(biāo)方面的“先天不足”為后期的“多規(guī)沖突”埋下了深深的隱患。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的指導(dǎo)思想過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長而忽略了對(duì)生態(tài)環(huán)境根基的有效保護(hù)。而生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃作為配套規(guī)劃，即使設(shè)立了環(huán)境規(guī)劃的約束性目標(biāo)，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與環(huán)保目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)往往要讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致使生態(tài)環(huán)境問題難以得到根本解決。由于各級(jí)各類規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌指導(dǎo)和約束框架，更難以對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成統(tǒng)一的、科學(xué)的空間開發(fā)指引，致使地方發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向模糊，土地資源錯(cuò)配，無形中加劇和激化了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源供求矛盾。在土地財(cái)政帶來的巨大利益支配下，地方政府很少考慮人口資源環(huán)境承載能力，過高預(yù)期城市發(fā)展速度，大規(guī)模開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重視“畫格子”，忽視“填空子”。規(guī)劃淪為地方政府的獲利工具，爭取項(xiàng)目時(shí)，規(guī)劃是“敲門磚”，拒絕項(xiàng)目時(shí)，規(guī)劃是“擋箭牌”，不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展意愿時(shí)，規(guī)劃又成為“絆腳石”。

二、以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略意蘊(yùn)

習(xí)近平總書記在北京市規(guī)劃展覽館考察時(shí)曾強(qiáng)調(diào)：“考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！边@是對(duì)現(xiàn)實(shí)之弊和問題要害的切中?！岸嘁?guī)沖突”的問題亟需破解。“多規(guī)合一”是省級(jí)空間規(guī)劃體系構(gòu)建的重要手段，表面上體現(xiàn)的是“怎么合”的問題，實(shí)質(zhì)上是解決各種規(guī)劃的目標(biāo)和原則與社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)和總原則協(xié)調(diào)一致的問題。而要解決這類問題，亟待確立具有“統(tǒng)領(lǐng)性”的規(guī)劃理念，并將其切實(shí)體現(xiàn)在各類規(guī)劃的制定和落實(shí)中。生態(tài)文明理念是馬克思主義生態(tài)觀在我國當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中的集中體現(xiàn)，是蘊(yùn)涵豐富文化、道德、意識(shí)和價(jià)值等內(nèi)容的觀念體系，具體體現(xiàn)為尊重自然、順應(yīng)自然和保護(hù)自然的理念，具有明顯的基礎(chǔ)性、前提性、引導(dǎo)性和約束性等特征。以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”體系，既是對(duì)不同層面利益協(xié)調(diào)內(nèi)在需求的回應(yīng)，又是對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)外部需求的順應(yīng)。

（一）體現(xiàn)了前瞻性

《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出，“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系；推進(jìn)市縣‘多規(guī)合一’，根據(jù)主體功能定位和省級(jí)空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間；整合目前各部門相關(guān)的各類空間規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”[1]，可以說，方案中提出的“多規(guī)合一”，為空間規(guī)劃改革進(jìn)一步指明了道路和方向?；谏鷳B(tài)文明理論和馬克思關(guān)于人的自由全面發(fā)展理論，結(jié)合“空間規(guī)劃”的實(shí)踐探索，“多規(guī)合一”推進(jìn)的目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)階段性和漸進(jìn)性，即發(fā)展成本的有效降低，包括歷史文化、自然遺產(chǎn)和環(huán)境資源在內(nèi)的各類資源的優(yōu)化配置，國家國土空間治理能力和效率的逐步提升，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，人與自然的日趨和諧。所以，從前瞻性的視野來看，生態(tài)文明理念是實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展和偉大復(fù)興的精神向?qū)?。以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”，把握住了人類社會(huì)發(fā)展的總體趨勢(shì)，有利于實(shí)現(xiàn)天人和諧的終極目標(biāo)。

（二）體現(xiàn)了系統(tǒng)性

空間規(guī)劃是最高層次、最全面、最系統(tǒng)的規(guī)劃，它是所有規(guī)劃中的上位規(guī)劃?？臻g規(guī)劃主要是以行政邊界為規(guī)劃區(qū)界限，體現(xiàn)了三個(gè)“全”：第一，全空間。空間規(guī)劃具有全地域性，不僅涉及城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域，還包含廣大農(nóng)村地區(qū)，以及大量非建設(shè)用地。第二，全要素。空間規(guī)劃要考慮全地域范圍內(nèi)土地、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等發(fā)展要素，實(shí)現(xiàn)空間發(fā)展與資源承載、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)、基礎(chǔ)保障、生態(tài)保護(hù)的有機(jī)結(jié)合和系統(tǒng)性布局。第三，全方位。空間規(guī)劃是以物質(zhì)空間利用為手段，從建設(shè)要素到非建設(shè)要素、從微觀到宏觀進(jìn)行有機(jī)整合和系統(tǒng)規(guī)劃的新方法。在探索建立省級(jí)空間規(guī)劃體系之前，寧夏已編制了《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，明確了發(fā)展格局，解決了全區(qū)城鄉(xiāng)功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境的總體布局問題。但是，規(guī)劃沒有落實(shí)到具體地塊上，操作起來亦缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。原因在于，《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》隸屬于空間規(guī)劃，是比空間規(guī)劃低一個(gè)層次的規(guī)劃。編制“空間規(guī)劃”的目的，就是采用“多規(guī)合一”這一手段，理順規(guī)劃體系，統(tǒng)籌“多規(guī)”，達(dá)成共識(shí)，形成行政轄區(qū)范圍內(nèi)“一本規(guī)劃”。當(dāng)然，“空間規(guī)劃”并非通過“多規(guī)合一”取代其他所有規(guī)劃，而是要運(yùn)用“多規(guī)合一”的協(xié)同工作方法，明確其他規(guī)劃在空間管制上“有所為有所不為”的內(nèi)容和范圍。以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”，既是對(duì)規(guī)劃制定中由于生態(tài)文明理念的“空?qǐng)觥睂?dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化問題持續(xù)“在場”的積極回應(yīng)，也是對(duì)“新發(fā)展理念”的貫徹落實(shí)，更有利于將“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀落到實(shí)處。

（三）體現(xiàn)了全局性

全面深化改革所要達(dá)到的目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?？臻g規(guī)劃改革既是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。一般來講，空間規(guī)劃分為三級(jí)，包括國家、省、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）層面。建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃體系，不僅意味著規(guī)劃技術(shù)和編制方法的改變，更意味著規(guī)劃體制機(jī)制的深刻變革?？臻g規(guī)劃體系的構(gòu)建既是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化、落實(shí)“五位一體”總體布局的重要抓手，也是完善治理體系、提高治理能力的重要支撐。寧夏空間規(guī)劃改革試點(diǎn)，以理順規(guī)劃管理體制機(jī)制為主攻方向，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以資源環(huán)境承載為上限，以控制線體系為依托，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重大基礎(chǔ)設(shè)施等各類空間性規(guī)劃，將多個(gè)規(guī)劃科學(xué)合理地整合到一起，以“多規(guī)合一”劃定的建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)用地增長邊界、生態(tài)、基本農(nóng)田、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊和基礎(chǔ)設(shè)施空間走廊等“控制線”，作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的紅線和底線，推進(jìn)空間規(guī)劃體系創(chuàng)新和規(guī)劃管理體制改革，構(gòu)建一體化、高效率的空間管控體系。所以，以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”，有利于解決空間發(fā)展的定位、方向、規(guī)模、布局等一系列問題；有利于實(shí)現(xiàn)空間治理和空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，形成覆蓋全域的規(guī)劃文本和較高精度的規(guī)劃圖；有利于以利益協(xié)調(diào)為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、寧夏以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”的實(shí)踐探索

落實(shí)“多規(guī)合一”，建立空間規(guī)劃體系，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要行動(dòng)，是推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要依托，是依法治國的重要實(shí)踐。2016 年7月，習(xí)近平總書記來寧夏視察時(shí)，要求寧夏“大膽探索，細(xì)化方案，敢于碰硬，爭取交出一份合格的答卷”。寧夏把編制空間規(guī)劃作為試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)，針對(duì)規(guī)劃重疊沖突、不能落地實(shí)施等問題，按照“先布棋盤，再落棋子”的要求，在自治區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，同時(shí)在各地級(jí)市及平羅、中寧、涇源三個(gè)縣開展試點(diǎn)，以生態(tài)文明理念為統(tǒng)領(lǐng)，明確了改革試點(diǎn)的內(nèi)容，重點(diǎn)完成了五項(xiàng)任務(wù)，探索出了“1234567”的空間規(guī)劃編制路徑和方法。

（一）明確了空間規(guī)劃（多規(guī)合一）改革試點(diǎn)的內(nèi)容

試點(diǎn)之初，寧夏就明確了空間規(guī)劃（多規(guī)合一）改革試點(diǎn)的內(nèi)容。其一，一個(gè)目標(biāo)。即構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全區(qū)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系。其二，兩項(xiàng)成果。即構(gòu)建自治區(qū)空間規(guī)劃體系、創(chuàng)新自治區(qū)空間治理體系。其三，五項(xiàng)任務(wù)。一是科學(xué)編制空間規(guī)劃。明確發(fā)展戰(zhàn)略，劃定開發(fā)管制的界限和區(qū)域，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。二是創(chuàng)新空間規(guī)劃編制的機(jī)制。政府發(fā)揮在空間規(guī)劃編制中間的指導(dǎo)作用，以資源環(huán)境承載能力的研究和評(píng)價(jià)作為規(guī)劃的基本依據(jù)，建立規(guī)劃編制批準(zhǔn)的程序。三是搭建規(guī)劃管理信息平臺(tái)。做到分級(jí)管理，互聯(lián)互通；數(shù)據(jù)入庫，依規(guī)使用；加強(qiáng)維護(hù)，確保安全。四是優(yōu)化空間規(guī)劃治理的體制機(jī)制。改革空間規(guī)劃的管理體制、建設(shè)項(xiàng)目審批體制、生態(tài)責(zé)任的審計(jì)及問責(zé)追責(zé)機(jī)制。五是探索完善空間規(guī)劃的政策法規(guī)。梳理現(xiàn)行規(guī)劃的法規(guī)，提出修改規(guī)劃的法律授權(quán)建議；明確空間規(guī)劃的法律地位，提出地方立法的建議；建立健全保障空間規(guī)劃執(zhí)行的政策機(jī)制。

（二）探索出“1234567”空間規(guī)劃編制方法

一張藍(lán)圖，解決規(guī)劃矛盾問題。自治區(qū)確定以《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》為引領(lǐng)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，整合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、水利規(guī)劃、交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，編制空間規(guī)劃。在自治區(qū)空間規(guī)劃全域覆蓋的基礎(chǔ)上，在全區(qū)五個(gè)市、三個(gè)縣開展了空間規(guī)劃試點(diǎn)，根據(jù)行政事權(quán)劃分，形成各有側(cè)重、分級(jí)管控、銜接緊密，“有統(tǒng)有分”的空間規(guī)劃體系。兩個(gè)評(píng)價(jià)，解決底數(shù)不清問題。寧夏緊緊圍繞生態(tài)文明體制改革的總體要求，認(rèn)真開展資源環(huán)境承載能力和空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（“雙評(píng)價(jià)”），進(jìn)行了《產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施布局》《土地、水資源和環(huán)境承載力》《人口、城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)建設(shè)用地》等五個(gè)專題研究，通過基礎(chǔ)評(píng)價(jià)、專項(xiàng)評(píng)價(jià)和集成評(píng)價(jià)得出市縣預(yù)警等級(jí)，發(fā)表客觀實(shí)際情況，評(píng)價(jià)全域開發(fā)適宜性，并劃分等級(jí)。三區(qū)三線，解決管控邊界問題。以“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果作為規(guī)劃編制的基礎(chǔ)和依據(jù)，按照生態(tài)優(yōu)先的原則，首先劃定生態(tài)空間、生態(tài)紅線。根據(jù)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果及空間開發(fā)負(fù)面清單，結(jié)合地方實(shí)際情況和管理需求，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條線。按照上下聯(lián)動(dòng)的原則，與市縣政府和部門多次對(duì)接核實(shí)，確定規(guī)模，消除矛盾，劃實(shí)邊界。四上四下，解決規(guī)劃落地問題。通過資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)及空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果相互校核；發(fā)展目標(biāo)、指標(biāo)分解相互校核；三區(qū)三線相互校核；基礎(chǔ)設(shè)施廊道、重大基礎(chǔ)設(shè)施布局相互校核，使自治區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、指標(biāo)，三區(qū)三線的比例、界限、管控強(qiáng)度，與市縣的發(fā)展現(xiàn)狀、預(yù)期相互銜接。五個(gè)統(tǒng)一，解決規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)問題。自治區(qū)和市縣空間規(guī)劃按照“統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的編制期限、統(tǒng)一的技術(shù)路線、統(tǒng)一的基礎(chǔ)用圖、統(tǒng)一的坐標(biāo)系統(tǒng)”編制。六項(xiàng)制度，解決規(guī)劃程序問題。自治區(qū)制定了《寧夏空間規(guī)劃編制技術(shù)指引》《寧夏空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)》《寧夏空間規(guī)劃用地強(qiáng)度指導(dǎo)意見》《寧夏空間規(guī)劃成果數(shù)據(jù)入庫標(biāo)準(zhǔn)》《空間規(guī)劃矛盾圖斑處理原則與方法》等六個(gè)規(guī)劃編制的制度性文件。在綜合各類空間性規(guī)劃用地分類的基礎(chǔ)上，新建了一套用地分類的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一了空間性規(guī)劃成果的入庫標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，通過空間調(diào)整、置換等方式化解用地沖突，確保地類規(guī)劃的唯一屬性。七個(gè)步驟，解決規(guī)劃方法問題。編制組織上突出協(xié)同性、聯(lián)動(dòng)性，歸納總結(jié)了前期準(zhǔn)備，資料收集；基礎(chǔ)評(píng)估，專題研究；綜合分析，確定戰(zhàn)略；協(xié)調(diào)差異，劃定底線；全域管控，構(gòu)建格局；統(tǒng)籌要素，形成總圖；公眾參與，科學(xué)評(píng)議的“七步法”。目前規(guī)劃文本已經(jīng)編制完成，高精度的“一張圖”已經(jīng)基本完成了“三區(qū)三線”的劃定，正在按照疊入次序和規(guī)則，有機(jī)疊加基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)等空間要素，形成融發(fā)展與布局、開發(fā)與保護(hù)為一體的全區(qū)空間管控“一張藍(lán)圖”。

四、以生態(tài)文明理念為統(tǒng)領(lǐng)，確保寧夏空間規(guī)劃落實(shí)落地

省級(jí)空間規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜、長遠(yuǎn)的創(chuàng)新工作，不可能一蹴而就，兩年的時(shí)間寧夏基本完成了試點(diǎn)方案確定的任務(wù)，但離實(shí)現(xiàn)空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化還有一定差距。以生態(tài)文明統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”的核心要義在于實(shí)現(xiàn)省級(jí)空間規(guī)劃體系的生態(tài)化轉(zhuǎn)型，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境退化相“脫鉤”、生態(tài)環(huán)境管理從“應(yīng)急反應(yīng)型”向“預(yù)防引導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變?！岸嘁?guī)合一”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在規(guī)劃編制報(bào)批、執(zhí)行落實(shí)、評(píng)估調(diào)整等環(huán)節(jié)，都應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)文明理念的啟迪、引領(lǐng)、指導(dǎo)作用。

（一）遵循理念方法，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好五大關(guān)系

必須遵循國土開發(fā)與承載能力相匹配、集聚開發(fā)與均衡發(fā)展相協(xié)調(diào)、分類保護(hù)與綜合整治相促進(jìn)、資源節(jié)約與環(huán)境友好相統(tǒng)一的理念和方法。規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)方面，協(xié)調(diào)好規(guī)劃期限的“長度”、空間尺度的“寬度”、規(guī)劃內(nèi)容的“高度”之間的關(guān)系。規(guī)劃目標(biāo)體系設(shè)計(jì)方面，協(xié)調(diào)好各類規(guī)劃所涉及的行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境狀況、地方發(fā)展水平之間的關(guān)系[2]。將生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃融入“多規(guī)合一”體系方面，協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的相對(duì)獨(dú)立性特點(diǎn)與融貫性特點(diǎn)相結(jié)合的關(guān)系。規(guī)劃制定主體、規(guī)劃落實(shí)主體、規(guī)劃評(píng)估主體的生態(tài)意識(shí)培養(yǎng)方面，協(xié)調(diào)好人的主體性與自然的先在性之間的關(guān)系。法律制度保障方面，協(xié)調(diào)好國家立法與地方立法相配套、行政管理法規(guī)與專業(yè)技術(shù)規(guī)范相配套的關(guān)系。在空間規(guī)劃框架下謀劃園區(qū)整合、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)建設(shè)等中長期重大工程和項(xiàng)目。繼續(xù)深化違法建筑整治、城鄉(xiāng)環(huán)境治理專項(xiàng)行動(dòng)，定樁定點(diǎn)落實(shí)生態(tài)紅線，逐步調(diào)出不符合生態(tài)空間管控要求的產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施。嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、懲處問責(zé)機(jī)制、差異化考核等政策，壓實(shí)紅線管控責(zé)任，推動(dòng)各市縣按照功能定位合理布局生產(chǎn)生活生態(tài)空間，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。

（二）創(chuàng)新制度機(jī)制，確?？臻g規(guī)劃見效落地

保障空間規(guī)劃可決策、可執(zhí)行、可落地，必須構(gòu)建行之有效的政策法規(guī)體系，創(chuàng)新制度機(jī)制。其一，完善地方的法律法規(guī)制度。試點(diǎn)工作涉及到行政體制改革、法律關(guān)系調(diào)整、制度機(jī)制建設(shè)等多個(gè)方面，需要頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新的深度結(jié)合?？梢赃\(yùn)用民族區(qū)域自治地區(qū)的立法權(quán)，由自治區(qū)人大常委會(huì)制定相關(guān)法律法規(guī)，著重對(duì)寧夏空間規(guī)劃劃定的生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)線和開發(fā)邊界等“六條控制線”，加強(qiáng)立法管控。其二，建立科學(xué)的利益補(bǔ)償機(jī)制。一方面，完善全國性跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。探索建立多元化補(bǔ)償機(jī)制，逐步加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制；另一方面，制定橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法。以地方補(bǔ)償為主，中央財(cái)政給予支持。開展涇河水跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，在黃河流域水環(huán)境敏感地區(qū)探索開展流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。特別是對(duì)不能開發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和貧困地區(qū)要加大補(bǔ)貼力度，爭取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持，探索建立地區(qū)間生態(tài)環(huán)境橫向援助機(jī)制。在利益補(bǔ)償上，設(shè)立自治區(qū)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，對(duì)空間規(guī)劃（多規(guī)合一）改革試點(diǎn)落實(shí)好的市縣予以補(bǔ)貼支持。其三，建立合理的差異化考核機(jī)制。依照空間規(guī)劃確定的空間布局、功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)定位，結(jié)合各地實(shí)際，制定差異化的經(jīng)濟(jì)增長、民生改善、招商引資、生態(tài)建設(shè)等考核指標(biāo)，設(shè)定各有側(cè)重、目標(biāo)導(dǎo)向明確的考核體系，建立符合寧夏實(shí)際的差異化考核機(jī)制，科學(xué)調(diào)整自治區(qū)效能目標(biāo)考核體系，引導(dǎo)各市縣錯(cuò)位發(fā)展、分工協(xié)作。通過對(duì)各市縣進(jìn)行差異化的績效考核，逐步形成橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。建立涵蓋自治區(qū)、市、縣三級(jí)考核體系的績效考評(píng)平臺(tái)，借助信息化手段，提升考核的便捷性、客觀性和公平性。其四，建立問責(zé)查處機(jī)制。強(qiáng)化黨委對(duì)空間規(guī)劃的重要領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用，發(fā)揮黨委的主體責(zé)任、政府的落實(shí)責(zé)任、監(jiān)督部門的懲處責(zé)任，層層壓責(zé)，人人擔(dān)責(zé)，確保空間規(guī)劃落地生根。強(qiáng)化對(duì)“一把手”的監(jiān)督約束，嚴(yán)防“一把手”以權(quán)干涉規(guī)劃、以權(quán)壓法。建立自上而下的問責(zé)機(jī)制，設(shè)定問責(zé)情形、問責(zé)形式、問責(zé)程序、問責(zé)實(shí)施等，制定出臺(tái)問責(zé)辦法，形成強(qiáng)有力的問責(zé)追責(zé)震懾?？傊晟普叻ㄒ?guī)體系，創(chuàng)新制度機(jī)制,有利于加快推進(jìn)空間規(guī)劃成果的制度化、法制化和長效化，確?！岸嘁?guī)合一”的落地落實(shí)落細(xì)，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底，一個(gè)規(guī)劃管到底”的目標(biāo)。