鄱陽湖南磯濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)與法制管理實(shí)證分析

趙英杰 明 莉 趙 洋

(東北林業(yè)大學(xué)，哈爾濱，150040)

自然保護(hù)區(qū)是推進(jìn)生態(tài)文明、構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全屏障、建設(shè)美麗中國(guó)的重要載體，強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理，是貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享新發(fā)展理念的具體行動(dòng)，是保護(hù)生物多樣性、筑牢生態(tài)安全屏障、確保各類自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有效舉措[1]。為此我國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理非常重視，保護(hù)區(qū)的管理辦法和有效性也是當(dāng)前相關(guān)專家學(xué)者研究探討的主要問題之一。

第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示我國(guó)濕地面積5 360萬hm2占全部國(guó)土面積5.58%；據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)共有國(guó)際重要濕地57個(gè)、濕地自然保護(hù)區(qū)602個(gè)、國(guó)家濕地公園898個(gè)，濕地生態(tài)系統(tǒng)中有濕地植物4 220種、動(dòng)物2 312種，濕地保護(hù)率達(dá)到49.03%。然而作為濕地保護(hù)和管理堡壘的濕地自然保護(hù)區(qū)卻頻出破壞問題，如何在國(guó)家和地方法制層面加強(qiáng)對(duì)濕地的保護(hù)是管理政策的重中之重。當(dāng)前針對(duì)濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理問題研究較多，但多以特定保護(hù)區(qū)存在的保護(hù)問題探討為主，與此相關(guān)的法規(guī)層面研究較少，缺乏針對(duì)濕地保護(hù)區(qū)保護(hù)體系完整的法規(guī)對(duì)策剖析。

國(guó)家林業(yè)局對(duì)《濕地保護(hù)管理規(guī)定》進(jìn)行修訂，并于2018年開始實(shí)施。截止2017年，我國(guó)已有26個(gè)省份制定實(shí)施了省級(jí)濕地保護(hù)條例。這些全國(guó)和地方的濕地保護(hù)法規(guī)在保護(hù)區(qū)的執(zhí)行和適用情況有待調(diào)查研究。筆者以鄱陽湖南磯濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱南磯濕地保護(hù)區(qū))為例，分析濕地保護(hù)區(qū)保護(hù)和法規(guī)實(shí)施適用情況，通過對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行實(shí)地走訪和問卷調(diào)查，獲取一手資料并加以研究分析，旨在從整體上為南磯濕地提出系統(tǒng)性、多層面的保護(hù)和管理方案。

1 自然保護(hù)區(qū)概況

鄱陽湖南磯濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于鄱陽湖主湖區(qū)的南部，地理位置為28°52′21″—29°06′46″N，116°10′24″—116°23′50″E，行政上隸屬江西省南昌市新建縣南磯鄉(xiāng)，距南昌市城區(qū)約60 km[2]。該保護(hù)區(qū)是江西省面積(33 300 hm2)最大的，并且是唯一的河口類型國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)，屬內(nèi)陸濕地與水域生態(tài)系統(tǒng)類型，主要保護(hù)對(duì)象為贛江入湖口濕地生態(tài)系統(tǒng)以及鳥類和魚類資源。2008年1月由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，有工作人員24名。保護(hù)區(qū)內(nèi)不僅有豐富的動(dòng)植物資源，而且處于東亞—澳大利亞水鳥遷飛線路之中，是水鳥越冬地和中繼站，對(duì)候鳥保護(hù)具有重要的國(guó)際意義。

2 調(diào)查方法

為了對(duì)南磯濕地保護(hù)區(qū)的保護(hù)問題和法制管理情況有更全面、更科學(xué)的了解，課題組2018年7月對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，本次調(diào)研采用抽樣調(diào)查問卷與訪談會(huì)相結(jié)合的模式，調(diào)查對(duì)象為保護(hù)區(qū)工作人員。問卷主要內(nèi)容包括：(1)保護(hù)區(qū)工作人員基本信息；(2)保護(hù)區(qū)的主要干擾；(3)保護(hù)區(qū)法律適用情況。共發(fā)放問卷21份，回收21份，有效問卷21份，回收率100%，有效率100%。用Excel軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

3 結(jié)果與分析

3.1 保護(hù)區(qū)工作人員基本信息

保護(hù)區(qū)工作人員受教育程度較高，其中80.95%的工作人員為本科學(xué)歷，通過訪談會(huì)得知，保護(hù)區(qū)的工作人員經(jīng)常利用業(yè)余時(shí)間學(xué)習(xí)保護(hù)區(qū)管理知識(shí)，接受新理念、新知識(shí)，并已發(fā)表多篇學(xué)術(shù)論文。19.05%的工作人員為研究生及以上學(xué)歷，這在很大程度上提升了保護(hù)區(qū)整體工作水平和管理能力?？傮w來說，該保護(hù)區(qū)內(nèi)學(xué)術(shù)氛圍較為濃厚，并保持對(duì)專業(yè)知識(shí)的不斷學(xué)習(xí)，這是做好保護(hù)區(qū)管理工作的重要基礎(chǔ)。

保護(hù)區(qū)61.9%的員工工作年限為5年以下，35%的員工工作年限為6—10年，只有5%的員工工作年限為11—15年(表1)。這些數(shù)據(jù)結(jié)合訪談信息表明該保護(hù)區(qū)年輕人居多，他們大多是研究生學(xué)歷或正在攻讀研究生學(xué)位。老員工相對(duì)較少，這與保護(hù)區(qū)工作條件較辛苦有關(guān)?；谶@種情況，可以在年輕管理者與經(jīng)驗(yàn)豐富的老員工管理者之間進(jìn)行很好地平衡，既能發(fā)揮年輕管理者的優(yōu)勢(shì)，如運(yùn)用新理念、新技術(shù)等，又能發(fā)揮老員工的優(yōu)勢(shì)，如經(jīng)驗(yàn)豐富、做事穩(wěn)重等。防止理論與實(shí)踐銜接不當(dāng)，避免發(fā)生對(duì)保護(hù)區(qū)不利后果。存在的問題是工作年限在15年以上的人員存在空缺，這對(duì)于解決保護(hù)區(qū)中存在的歷史遺留問題，以及管理理念與管理方案在新舊銜接上出現(xiàn)的問題較為不利，更不利于保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展理念的實(shí)施。

表1 保護(hù)區(qū)工作人員工作年限

Tab.1 Working hours of reserve staff

保護(hù)區(qū)工作人員普遍表現(xiàn)為熱愛自己的工作，占被調(diào)查人數(shù)的85.71%，但對(duì)工作環(huán)境的滿意度為66.67%，對(duì)薪資待遇的滿意度僅為9.52%(表2)。在工作熱情與對(duì)工作滿意程度不成正比的情況下，極易使管理人員工作熱情消減，不利于工作的開展。

表2 保護(hù)區(qū)工作人員的工作滿意度

Tab.2 Work satisfaction of staff in the reserve

調(diào)查得知，該保護(hù)區(qū)中大部分工作人員的工資在3 000元/月以下，只有小部分年齡稍大的工作人員工資在3 000—5 000元/月。根據(jù)2017年南昌市薪資水平報(bào)告發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，南昌市居民平均工資為3 416元/月。由此可見，目前南磯濕地的工資低于平均工資。通過訪談?wù){(diào)查還了解到管理人員對(duì)于工作環(huán)境不滿意，主要體現(xiàn)在工作條件不便利、基本設(shè)施配備陳舊等方面。

3.2 保護(hù)區(qū)的主要干擾

通過調(diào)研得知，近年來保護(hù)區(qū)蓄水量呈下降趨勢(shì)。由于江西省近年來降水量較大，自然因素方面不足以造成保護(hù)區(qū)內(nèi)蓄水量減少。所以蓄水量下降主要是由于人為因素的干擾。通過了解，目前保護(hù)區(qū)內(nèi)水質(zhì)、土壤和空氣方面污染輕微，情況較為樂觀。但是人為破壞相對(duì)嚴(yán)重，原因較為復(fù)雜，應(yīng)對(duì)此加強(qiáng)治理。

對(duì)于保護(hù)區(qū)的人為干擾情況調(diào)查結(jié)果表明，66.67%的工作人員認(rèn)為該保護(hù)區(qū)所受人為干擾主要為生態(tài)旅游業(yè)，57.14%認(rèn)為是任意占用(表3)。但目前保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游項(xiàng)目規(guī)模并不大，尚處于發(fā)展初期，而旅游卻成為了保護(hù)區(qū)遭到破壞的主要原因，這反映出保護(hù)區(qū)目前的旅游開發(fā)活動(dòng)存在不合理的設(shè)計(jì)、規(guī)劃以及不理想的實(shí)施情況。任意占用主要體現(xiàn)在具有當(dāng)?shù)靥厣摹皦q秋湖”現(xiàn)象上，即圍堰塹湖。這種做法在南磯濕地及整個(gè)鄱陽湖區(qū)比較常見，這不僅對(duì)魚類的洄游繁衍造成不利影響，同時(shí)也會(huì)破壞水鳥的食物結(jié)構(gòu)，對(duì)水鳥的生長(zhǎng)、繁殖很不利。除此之外任意占用還體現(xiàn)在圍湖造田和采石挖沙等方面。33.33%的受訪者認(rèn)為周邊一些設(shè)施對(duì)保護(hù)區(qū)產(chǎn)生不利影響，這些設(shè)施主要表現(xiàn)為修建鄉(xiāng)村公路及其他便民設(shè)施上，這一問題的根本在于保護(hù)區(qū)與鄉(xiāng)政府之間沒有對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)與保護(hù)區(qū)保護(hù)達(dá)成一致意見。38.10%受訪者認(rèn)為畜牧養(yǎng)殖業(yè)對(duì)保護(hù)區(qū)有不利影響，畜牧養(yǎng)殖及周邊居民在保護(hù)區(qū)進(jìn)行塹秋湖活動(dòng)等問題，都是保護(hù)區(qū)與周邊居民利益協(xié)調(diào)沒有得到妥善處理的結(jié)果。如果這兩個(gè)問題不能得到解決，保護(hù)區(qū)將很難實(shí)現(xiàn)其預(yù)定的目標(biāo)。

3.3 保護(hù)區(qū)適用法律法規(guī)情況

目前，保護(hù)區(qū)適用的法律法規(guī)主要包括新修訂的《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》、1994年通過的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》、2012年通過的《江西省濕地保護(hù)條例》。表4是保護(hù)區(qū)適用法律法規(guī)情況的反饋。

保護(hù)區(qū)工作人員對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)的掌握程度較高(表4)，可見法律法規(guī)對(duì)于當(dāng)?shù)刈匀槐Ｗo(hù)區(qū)的重要意義。通過公眾對(duì)于當(dāng)前法律滿意度的調(diào)查中，85.71%的人認(rèn)為目前我國(guó)對(duì)濕地保護(hù)的法律法規(guī)不夠完備。雖然有上述法律法規(guī)作為指導(dǎo)依據(jù)，但仍存在較多問題，在整體上表現(xiàn)為立法層級(jí)較低，在具體操作中表現(xiàn)為缺乏針對(duì)性等問題，不能對(duì)保護(hù)區(qū)給予最有利的保護(hù)。95.24%的工作人員認(rèn)為我國(guó)應(yīng)出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的濕地保護(hù)法，這表明保護(hù)區(qū)對(duì)全國(guó)性法律的呼聲很高。有了針對(duì)性法律，可以在位階、效力和適用范圍上對(duì)保護(hù)區(qū)起到指導(dǎo)、引領(lǐng)的作用。

表3 保護(hù)區(qū)的主要人為干擾

Tab.3 The main human disturbances in reserve

表4 南磯濕地自然保護(hù)區(qū)法律適用情況

Tab.4 Legal application of Nanji Wetland Nature Reserve

4 討論與結(jié)論

近年來，江西省有關(guān)部門開展了一系列研究，探討制訂鄱陽湖流域可持續(xù)發(fā)展模式及方案。特別是2008年3月8日，在人民大會(huì)堂，江西省政府鄭重地向世人宣布建設(shè)“鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”的重大戰(zhàn)略構(gòu)想，并對(duì)該區(qū)的空間范圍、戰(zhàn)略定位、目標(biāo)體系、功能區(qū)劃和產(chǎn)業(yè)布局等展開了較為深入的研究和探討，引起了各界的高度關(guān)注[3]。在這樣的背景下，南磯濕地自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)在提高工作人員職業(yè)素質(zhì)、濕地糾紛處理、合理規(guī)劃發(fā)展、法律法規(guī)的適用等方面做好相應(yīng)工作。

保護(hù)區(qū)工作人員在實(shí)務(wù)中的操作能力完全勝任工作，但理論知識(shí)掌握的情況相對(duì)薄弱，這種情況與缺少高學(xué)歷的技術(shù)人才密切相關(guān)。保護(hù)區(qū)應(yīng)加大力度引進(jìn)高學(xué)歷、高水平的管理人才，通過先進(jìn)理念的貫徹，快速提升保護(hù)區(qū)管理水平。

南磯濕地管理局的工資整體上略低于南昌市平均工資水平，且90.48%工作人員不滿意當(dāng)前工資，所以對(duì)于保護(hù)區(qū)員工的薪資待遇，應(yīng)當(dāng)增加財(cái)政預(yù)算，適當(dāng)增長(zhǎng)，以更好地促進(jìn)員工的工作積極性。

保護(hù)區(qū)要完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。制定切實(shí)可行的生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)則，兼顧發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)和生存權(quán)三者的關(guān)系，制定公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，特別要注意不能忽視對(duì)受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)居民喪失的機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償[4]。除此之外，可通過對(duì)生態(tài)旅游項(xiàng)目的開發(fā)進(jìn)行合理創(chuàng)收，在兼顧生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，突出南磯濕地的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行特色生態(tài)旅游的發(fā)展。對(duì)于生態(tài)旅游的開發(fā)應(yīng)做到科學(xué)、合理和適當(dāng)，嚴(yán)格做好各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估，絕不能為了經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致生態(tài)利益讓步，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

應(yīng)盡快設(shè)立糾紛協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在調(diào)查中，保護(hù)區(qū)與周邊居民間的矛盾主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，57.14%人認(rèn)為區(qū)內(nèi)任意占用現(xiàn)象對(duì)保護(hù)區(qū)造成不利影響，38.10%的人認(rèn)為畜牧養(yǎng)殖對(duì)保護(hù)區(qū)造成不利影響。而與政府間的矛盾則體現(xiàn)在對(duì)于旅游開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施的修建上，66.67%的人認(rèn)為旅游開發(fā)造成不利影響，33.33%認(rèn)為修建基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)保護(hù)區(qū)產(chǎn)生不利影響。所以在保護(hù)區(qū)管理局機(jī)構(gòu)設(shè)置中設(shè)立糾紛協(xié)調(diào)部門，主要是針對(duì)保護(hù)區(qū)與周邊居民糾紛的協(xié)調(diào)解決和保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)卣g關(guān)于保護(hù)區(qū)利用上的糾紛解決。這一部門的設(shè)置對(duì)于實(shí)際工作是非常必要的，該部門在對(duì)保護(hù)區(qū)的管理過程中，不僅應(yīng)妥善解決與周邊居民和當(dāng)?shù)卣l(fā)生的糾紛，而且應(yīng)當(dāng)合理協(xié)調(diào)周邊居民與當(dāng)?shù)卣g的矛盾。

目前我國(guó)對(duì)水資源、土地資源和森林資源等均有法律規(guī)定，但對(duì)濕地尚無由全國(guó)人大制定的全國(guó)性法律。而且本次調(diào)查結(jié)果也證明了這一舉措在濕地保護(hù)工作中的必要性，95.24%人均認(rèn)為應(yīng)當(dāng)出臺(tái)國(guó)家濕地保護(hù)法。另外就我國(guó)現(xiàn)有的《自然保護(hù)區(qū)條例》來講，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)類型多種多樣，不同類型的自然保護(hù)區(qū)所保護(hù)的重點(diǎn)不同，統(tǒng)一的自然保護(hù)區(qū)立法不能根據(jù)保護(hù)區(qū)類型的不同進(jìn)行有針對(duì)性的保護(hù)，在整體的指導(dǎo)上缺乏針對(duì)性[5]。而濕地是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，需要一套完備的、能夠妥善地將所有資源視為一個(gè)整體的保護(hù)方案。必須盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的濕地保護(hù)立法——《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》，才能更有效地解決實(shí)際中的法律問題，并完善我國(guó)濕地保護(hù)法律體系。