城市既有房屋使用安全管理淺析

常 嵐（南京市房屋安全服務(wù)中心，江蘇 南京 210029）

改革開放以來，隨著我國城市化進程快速發(fā)展，城市房地產(chǎn)市場飛速發(fā)展，民生居住水平得到了極大改善，但隨著既有房屋存量的快速增長，房屋建筑質(zhì)量的瑕疵、違規(guī)使用和房屋使用壽命接近以及老化問題，逐漸顯現(xiàn)和暴露出來，全國各地房屋倒塌事故不斷發(fā)生，給人民生命財產(chǎn)帶來危險，嚴重影響社會的和諧和穩(wěn)定。

加之房地產(chǎn)市場發(fā)展、房屋產(chǎn)權(quán)多元化、房屋租賃的活躍，房屋使用安全凸顯重要。安全隱患也日益凸現(xiàn)，擅自改變房屋使用功能、改建加層增大房屋荷載、裝飾中擅自拆改房屋主體結(jié)構(gòu)的行為時有發(fā)生，嚴重影響了房屋的整體性、結(jié)構(gòu)安全性、抗震性和耐久性，直接威脅人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。

1 現(xiàn) 狀

2014 年 4 月 4 日上午 8 時 45 分，浙江奉化市錦屏街道居敬小區(qū)一幢5層住宅樓發(fā)生局部坍塌，事故造成 1 死 9傷。2015 年 6 月 14 日，貴州省遵義市紅花崗區(qū)延安路五金市場內(nèi)一棟 9 層老舊居民樓發(fā)生局部垮塌，共造成4人死亡、3 人受輕傷。2016 年 10 月 10 日，浙江省溫州市鹿城區(qū)雙嶼街道中央涂村中央街 159 號有 4 間民房倒塌，多人被埋，民房倒塌已造成 22 人死亡。

以上的案例集中反映以下問題：

(1) 房屋的建筑質(zhì)量問題：上世紀 70、80、90 年代建造的房屋由于建設(shè)標準、原材料質(zhì)量、建筑工藝、施工水平、質(zhì)量控制等方面存在的缺陷遺留，房屋實際未到使用壽命就出現(xiàn)問題或事故。

(2) 使用中的擅自拆改：房屋使用人對房屋進行隨意的改造，再如沿街店鋪為擴大店內(nèi)面積，常會在裝修時把承重墻敲掉，破壞房屋原有的結(jié)構(gòu)體系，留下重大安全隱患，甚至直接引起倒塌，發(fā)生傷亡事故。

(3) 房屋出現(xiàn)質(zhì)量問題、安全隱患后，沒有及時消險處理，仍然違規(guī)使用。

2 存在的問題和難點

《南京市城市房屋安全管理條例》（南京市人民代表大會常務(wù)委員會公告第 8 號）（以下簡稱《條例》）于 2007年 4 月 1 日正式實施以來，已有近 10 個年頭，隨著城市建設(shè)形勢的發(fā)展，實施過程中出現(xiàn)了一些新的問題。

(1) 房屋使用安全的責任主體不明確。房屋使用安全的責任主體應(yīng)為房屋所有人或使用人，而在日常房屋安全管理、執(zhí)法過程中，所有人和使用人相互推諉、拒不配合的情況時有發(fā)生。加上部分房屋產(chǎn)權(quán)不明晰，責任人難以界定，管理工作推進困難。

(2) 四級網(wǎng)絡(luò)各級管理職責有待進一步落實和加強。全市房屋安全“三級管理、四級服務(wù)”體系雖然建立，但缺乏相應(yīng)法律法規(guī)支撐；全市安全管理隊伍不夠健全和穩(wěn)定，區(qū)局和街道尤其突出，日常經(jīng)費投入不足；作為房屋安全網(wǎng)絡(luò)管理體系重要抓手，部分物業(yè)服務(wù)企業(yè)未能在日常服務(wù)管理中正確履行法律賦予責任和義務(wù)，在“四級服務(wù)”管理體系工作中未能充分發(fā)揮作用。

(3) 房屋管理職能交叉問題。長期以來，破墻開店、增設(shè)夾層和下挖地坪等違規(guī)行為頻發(fā)；涉及規(guī)劃、城管和房屋安全管理，常出現(xiàn)推諉、扯皮情況，導致管理工作不到位，沒有形成有效合力。

(4) 對房屋使用中私拆亂改、擅自改變功能等違法、違規(guī)行為缺乏有效制止措施。由于房屋結(jié)構(gòu)安全的相關(guān)不可逆性，違法違規(guī)行為對房屋結(jié)構(gòu)安全造成的影響和后果，即使進行整改恢復(fù)也無法徹底消除。安全隱患未能有效消除，拆改的部位對房屋整體結(jié)構(gòu)、安全性影響較大。執(zhí)法查處中因缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，在當事人不配合的情況下，違法違規(guī)行為無法得到及時制止，時效性影響較大。

(5) 危險房屋缺乏強制治理措施。對危險房屋拒不履行治理義務(wù)的責任人，尚無有效管理手段。部分危房產(chǎn)權(quán)人安全意識淡漠，不愿自己或無力出資。依賴政府，或與政府講條件，致使危房、疑似危房無法及時得到治理、鑒定。

3 應(yīng)對策略

3.1 創(chuàng)立管理體制

(1) 建立分級管理責任體系。在《南京市城市房屋安全管理條例實施意見》（市住建委 2013 年 3 月）頒布實施的基礎(chǔ)上，按照分級負責、統(tǒng)籌管理、綜合協(xié)調(diào)、社會參與的管理原則，實施事權(quán)下放，建立市、區(qū)、街道三級房屋安全管理體系，并明確各級工作職責與分工。完善市級統(tǒng)籌、區(qū)級監(jiān)管、街道協(xié)調(diào)，社區(qū)居民委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)配合開展房屋安全管理工作的管理模式，實現(xiàn)房屋安全屬地化、網(wǎng)格化管理。形成全市房屋安全管理“三級管理、四級服務(wù)”體系。同時，為強化領(lǐng)導與協(xié)調(diào)，也建立了市、區(qū)房屋安全聯(lián)席會議制度。

(2) 完善危險房屋治理機制。明確規(guī)定了危房的限制使用、遷出安置、強制治理、應(yīng)急處置和危房改造、維修資金便利使用等，形成一整套完善的危房治理機制。

(3) 設(shè)置定期檢查制度。對定期開展房屋安全隱患排查工作作了具體規(guī)定，各級政府、各行業(yè)主管部門必須按要求執(zhí)行；重點排查危險房屋、重要公共建筑和存在房屋使用安全隱患的房屋，發(fā)現(xiàn)安全隱患及時處置。

(4) 優(yōu)化危險房屋治理和應(yīng)急反應(yīng)機制。進一步完善了原有的應(yīng)急反應(yīng)機制，在完善危房應(yīng)急處置方式的基礎(chǔ)上，增加了房屋應(yīng)急鑒定和危房應(yīng)急處置措施等內(nèi)容，使得對于突發(fā)房屋安全事件的處置有據(jù)可依、快捷高效。

(5) 農(nóng)村房屋安全管理特別規(guī)定。對農(nóng)村房屋安全管理填補了空白，從建設(shè)源頭提出要求，明確街道、區(qū)局，市級行業(yè)部門職責和工作要求。

3.2 解決管理問題

(1) 實現(xiàn)房屋安全全覆蓋管理。本次《條例》修訂在適用范圍上做了調(diào)整，實現(xiàn)了房屋安全管理的全覆蓋，并且增設(shè)“農(nóng)村房屋管理特別規(guī)定”專章，采用一般規(guī)定與特別規(guī)定相結(jié)合的方式對農(nóng)村房屋安全進行管理?？紤]到農(nóng)村房屋在規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)等源頭環(huán)節(jié)的管理較為薄弱，特別規(guī)定：一是要求鎮(zhèn)、街會同規(guī)劃、建設(shè)、國土資源、城市管理等相關(guān)部門，有計劃地對手續(xù)不全的農(nóng)村房屋逐步進行治理；二是厘清相關(guān)行政主管部門在規(guī)劃、建設(shè)、審批和安全管理等方面的職責；三是加強農(nóng)村房屋在規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)等環(huán)節(jié)的規(guī)范化管理，要求鎮(zhèn)、街建立農(nóng)村房屋建設(shè)服務(wù)平臺。

(2) 明確房屋使用安全責任：一是房屋所有權(quán)人與使用人、管理人為同一人的，房屋所有權(quán)人是房屋使用安全責任人；二是房屋所有權(quán)人與使用人、管理人不一致的，產(chǎn)權(quán)人是房屋使用安全責任人，但使用人、管理人也有義務(wù)合理使用房屋，不合理使用房屋的，也應(yīng)承擔相應(yīng)責任；三是房屋所有權(quán)人下落不明、權(quán)屬不清的，房屋的實際使用人、管理人即成為安全責任人。

(3) 規(guī)范房屋結(jié)構(gòu)變動行為。規(guī)范房屋結(jié)構(gòu)變動行為，采用禁止與許可相結(jié)合的方式進行監(jiān)管。為了滿足市民對房屋合理改造的使用要求，可在具備相關(guān)安全條件的前提下，經(jīng)區(qū)級房屋安全行政主管部門許可后，對部分結(jié)構(gòu)進行必要拆改；同時，為保障房屋安全，對部分嚴重影響房屋安全的主要承重構(gòu)件、抗震設(shè)施和防火墻拆改行為做了禁止性規(guī)定。明確：改建、擴建不在許可范圍須另行申請建設(shè)手續(xù)。

(4) 設(shè)置強制措施。對危險房屋治理和應(yīng)急處置進行了明確規(guī)定，規(guī)定強制措施實施條件和程序；設(shè)置了查封違法施工現(xiàn)場，扣押違法施工的設(shè)備、工具、材料的強制措施，加強了房屋安全管理、執(zhí)法力度。

(5) 下放行政許可、執(zhí)法權(quán)限。順應(yīng)屬地化管理、事權(quán)下放的管理趨勢。在房屋安全已實現(xiàn)屬地化管理后，將房屋結(jié)構(gòu)變動許可權(quán)限和房屋安全行政執(zhí)法權(quán)限下放至區(qū)一級房屋安全行政主管部門，形成了房屋結(jié)構(gòu)變動許可、房屋安全管理和行政執(zhí)法的整套管理環(huán)節(jié)閉合，也有利于綜合執(zhí)法，提升監(jiān)管效能，優(yōu)化房屋安全管理工作程序，提高房屋安全管理工作效率。

(6) 加強建筑幕墻安全管理?！稐l例》主要以現(xiàn)有建筑幕墻管理辦法和相關(guān)文件為依據(jù)，以所有權(quán)人為主要維護人，加強對建筑幕墻的定期檢查和維護，房屋安全行政主管部門負責監(jiān)督管理。

3.3 創(chuàng)新管理方式

(1) 推進房屋安全鑒定市場化。充分考慮鑒定市場化的必然趨勢，對房屋安全鑒定機構(gòu)的備案管理做出了明確規(guī)定。同時，為了規(guī)范鑒定工作的開展，適當調(diào)整了原《條例》中的部分規(guī)定，并且設(shè)置了鑒定爭議復(fù)核機制。

(2) 首創(chuàng)“先拆除、后補償”的危房改造方式。借鑒部分區(qū)房屋安全行政主管部門在危險房屋治理工作開展過程中的先進經(jīng)驗，首創(chuàng)“先拆除、后補償”的危房改造方式，對于已納入征收計劃、暫時無法征收的危險房屋，區(qū)人民政府可以對危險房屋進行預(yù)先評估并簽訂協(xié)議后拆除；拆除的危險房屋是房屋所有權(quán)人唯一住房的，可以納入住房保障，優(yōu)先予以安排。解決了危房治理過程中資金不足的問題，加快了危房治理工作推進速度，消除或減小了安全隱患。

(3) 設(shè)置房屋使用安全救助制度。設(shè)置了房屋使用安全救助制度，由市、區(qū)人民政府統(tǒng)籌安排資金，對特殊困難群體房屋安全鑒定、危險房屋治理及臨時安置、白蟻防治等活動提供救助。

(4) 設(shè)置危房限制使用管理方式。明確規(guī)定：經(jīng)鑒定屬于危險房屋不能繼續(xù)使用的，不得居住、轉(zhuǎn)讓、出租或者作為生產(chǎn)經(jīng)營場所。對于此類危房，房屋安全行政主管部門可以向相關(guān)部門報送限制辦理房屋出租以及工商登記等文書，待險情消除后方可正常使用，以此督促危險房屋的治理，保障安全。

(5) 對鑒定、加固設(shè)計單位實施名錄化管理。通過企業(yè)、項目備案登記，加強日常監(jiān)管和信用管理，規(guī)范市場行為。如，房屋安全鑒定單位違反本條例規(guī)定，提供虛假鑒定報告被處罰的，將納入企業(yè)信用信息管理系統(tǒng)。按照配套制定的管理辦法，對嚴重違規(guī)企業(yè)進行懲戒和清除。

(6) 建立房屋使用安全信息管理平臺。通過對全市既有房屋及安全狀況進行普查，全面掌握全市房屋類型、總量和安全狀況，逐步建立全市既有房屋安全管理信息平臺。實現(xiàn)房屋從竣工備案后進行登記，到使用過程，直至滅失全過程監(jiān)管。在房屋使用安全管理工作中運用該平臺，及時更新房屋安全信息，最終實現(xiàn)對既有房屋使用安全全覆蓋、全壽命周期管理。

4 結(jié) 語

《條例》 的頒布、實施，為我市城市既有房屋使用安全管理提供了法規(guī)依據(jù)， 在新《條例》頒布實施之際，市房屋行政主管部門將重點開展以下幾點工作。

(1) 將按照管理范圍擴大、管理重心下移的新要求，及時調(diào)整工作方向和管理模式，開展對區(qū)房屋安全行政主管部門、街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)培訓和指導，做好新老《條例》間、市區(qū)房屋安全行政主管部門間的工作銜接與過渡；

(2) 做好新《條例》配套制度的制定。在新《條例》頒布實施一年內(nèi)，擬出臺以下配套制度，配合新《條例》的貫徹與落實：①《南京市房屋使用安全投訴處理管理辦法》；②《南京市房屋使用安全救助實施細則》；③《南京市房屋結(jié)構(gòu)變動安全許可實施細則》；④《南京市房屋使用安全管理聯(lián)席會議制度》；⑤《南京市房屋使用安全管理監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)》；⑥《南京市房屋安全鑒定管理辦法》；⑦《南京市房屋安全應(yīng)急搶險救援制度》；⑧《關(guān)于建立全市房屋使用安全全壽命周期信息化管理體系的實施意見》；⑨《南京市房屋安全鑒定信用管理辦法》；⑩《南京市房屋安全專家?guī)旃芾磙k法》；?《南京市房屋安全加固設(shè)計（施工）單位名錄庫管理辦法》；?《南京市建筑幕墻安全管理實施細則》；?《南京市農(nóng)村房屋安全管理實施細則》。

(3) 在全市范圍內(nèi)大力開展宣傳工作，引導廣大市民學法、知法、守法，規(guī)范房屋使用行為。

我們相信，隨著管理法規(guī)的出臺、配套制度的完善、充分的宣傳、市民安全意識的提高，一定會推動我市房屋使用安全管理工作躍上一個新的臺階，房屋使用安全管理工作責任重大、意義深遠，我們將繼續(xù)為之努力奮斗。