災(zāi)害管理與政治注意力：框架、進路及方法

陶 鵬 李 芳

一、災(zāi)害管理的政治：政治注意力視角及其價值

災(zāi)害管理與政治-行政系統(tǒng)的互嵌，深刻形塑了災(zāi)害管理與政治之間的關(guān)系。從災(zāi)害動力學(xué)的角度來看，災(zāi)害的產(chǎn)生是自然事件與社會環(huán)境相互作用而引致的負面結(jié)果，政治要素與社會要素、經(jīng)濟要素、文化要素共同構(gòu)成了災(zāi)害的社會脆弱性水平，并對災(zāi)害危機的社會影響有著放大和衰減作用。①B.Wisner，P.Blaikie ，T.Cannon，I.Davis.At risk：Nature hazards，people's vulnerability and disasters.London：Routledge，2004.就社會脆弱性而言，基于政治生態(tài)學(xué)視角的災(zāi)害研究強調(diào)權(quán)利與資源分配對于災(zāi)害脆弱性水平的影響，并在災(zāi)害與政治的關(guān)系上逐步形成所謂“災(zāi)害制造著政治，政治也制造了災(zāi)害”②M.Guggenheim.Introduction：disaster as politics-politics as disaster.The Sociological Review，2014(s1)：1-16.，即災(zāi)害本身具備塑造某種特定政治環(huán)境的能力，而潛在的政治環(huán)境也可能加劇或消減災(zāi)害影響。傳統(tǒng)災(zāi)害政治研究的發(fā)展推動了災(zāi)害與政治之間宏觀聯(lián)系的理論建構(gòu)，而災(zāi)害管理的政治研究框架的建立則更進一步為災(zāi)害管理政策與政治環(huán)境之間的互動提供了中觀視角。筆者曾將災(zāi)害管理的政治按照災(zāi)害管理的階段劃分成了：避責(zé)政治、府際政治、批示政治以及框架競爭政治，并分別與風(fēng)險管理、應(yīng)急整備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)管理四階段相對應(yīng)，自此，初步形成了基于災(zāi)害管理周期內(nèi)的典型政治場域特征的災(zāi)害管理的政治研究框架。③陶鵬：《災(zāi)害管理的政治理論建構(gòu)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2017年第5期。

依循災(zāi)害管理的政治本土化研究導(dǎo)向，在中國災(zāi)害管理的制度與政策背后的作用要素體系中，中國政治體制特征可被視作核心要素。在美國災(zāi)害政治場域中備受關(guān)注的“總統(tǒng)聲明”（Presidential Declaration）對于聯(lián)邦資源的使用具有決定性的作用，與之相類似，中國災(zāi)害政治運作體系中的“領(lǐng)導(dǎo)批示”同樣在應(yīng)對層面體現(xiàn)出放大作用，領(lǐng)導(dǎo)批示彰顯出領(lǐng)導(dǎo)對于某些事物的關(guān)注或重視。在中國政治運行過程中，“領(lǐng)導(dǎo)重視”成為公共政策議程設(shè)置及相關(guān)政策規(guī)劃、執(zhí)行及反饋評估的核心，對公共政策有著至關(guān)重要的影響?！邦I(lǐng)導(dǎo)”在此語境之下，往往指的是不同層級的黨政領(lǐng)導(dǎo)，在中國行政管理首長負責(zé)制框架下，他們對于黨政事務(wù)的影響極為重要，領(lǐng)導(dǎo)的重視本質(zhì)上反映出黨政的注意力，故以本文將“領(lǐng)導(dǎo)重視”視為“政治注意力”，前者是對后者的現(xiàn)實表達與實踐操作，后者更適用于學(xué)術(shù)概念話語的表達與對話。實際上，政治注意力與災(zāi)害管理的互動及影響是災(zāi)害管理的政治研究面臨的核心問題。在中國背景之下，討論災(zāi)害管理的政治時，更需要充分認識到領(lǐng)導(dǎo)重視對于政治-行政運行體系的影響，以此為切入點來透視政治與災(zāi)害管理的關(guān)系則更易于形成基于中國話語的詮釋與理論產(chǎn)出。本文試圖通過建立政治注意力與災(zāi)害管理的理論聯(lián)系之基本框架，為更進一步理解、分析、預(yù)測中國災(zāi)害管理制度運行與演變邏輯提供新思路。

有學(xué)者將災(zāi)害政治研究主題劃分為：框架競爭（framing contests）、民眾對權(quán)力機構(gòu)的態(tài)度、政治穩(wěn)定與危機以及社會崩潰（societal collapse）四個方面。①S.Poggione，V.T.Gawronski.Public Response to Disaster Response：Applying the “5C+A” Framework to El Salvador 2001 and Peru 2007，International Studies Perspectives，2012(13)：195-210.結(jié)合前者的分類，本文將災(zāi)害政治研究按照宏觀理論演繹到微觀實證分析的維度劃分成：災(zāi)害政治邏輯、災(zāi)后社會政治沖突、框架競爭（framing contest）與制度變革、政府救災(zāi)實務(wù)與官僚理性研究主題。災(zāi)害管理的政治則是基于災(zāi)害管理的話語體系來探討政治對于災(zāi)害管理制度與行為的影響。從以往災(zāi)害政治或災(zāi)害管理的政治研究來看，災(zāi)害事件作為焦點事件（focusing events）并如何影響到政策變遷路徑是一種經(jīng)典研究主題，托馬斯·伯克蘭（Thomas Birkland）引入政策變遷的經(jīng)典理論，即認為焦點事件會影響輿論源流，打開政策窗口并開啟政策變遷。②T.A.Birkland.“Focusing Events，Mobilization，and Agenda setting”，Journal of Public Policy，1998 (1)：53-74.托馬斯·伯克蘭的研究正式開啟了基于危機引致的政策變遷模型研究，也讓研究者們將研究視線轉(zhuǎn)移到政治注意力與災(zāi)后政策變遷的研究上。阿簡·波恩（Arjen Boin）等人認為框架建構(gòu)競爭不僅是對危機事件的詮釋沖突特征的體現(xiàn)，更在于其對后危機時期的政治與政策的影響，并將框架建構(gòu)類型劃分為最小化事件影響、承認事件影響、最大化事件影響等三種，不同類型的框架建構(gòu)過程會導(dǎo)致政治與政策層面的差異性影響。③A.Boin，P.‘t Hart，A.McConnell.Crisis Exploitation：Political and Policy Impacts of Framing Contests.Journal of European Public Policy，2009 (1)：81-106.但是，伯克蘭、伯恩等人的研究側(cè)重于焦點事件后的災(zāi)害相關(guān)管理政策的變遷，從災(zāi)害管理階段和議題聚焦性來看，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)研究只側(cè)重于注意力與災(zāi)害管理某個階段的關(guān)聯(lián)性，從而忽視了災(zāi)害整體或周期維度上的潛在價值，另一方面總統(tǒng)聲明、領(lǐng)導(dǎo)批示等維度的研究更加側(cè)重于官僚行為操作層面，在一般理論建構(gòu)以及與經(jīng)典理論的對話層面不足，而政治注意力正是重要連接。為此，有必要重新基于政治注意力視角來歸納演繹災(zāi)害管理的政治，同時，該理論體系也應(yīng)當與災(zāi)害管理的周期階段相適應(yīng)，從而為災(zāi)害管理周期階段與政治注意力之間的聯(lián)系提供分析框架。

在中國災(zāi)害政治研究之中，傳統(tǒng)以歷史學(xué)為視角的“荒政”研究，通過史料分析，勾勒出災(zāi)害與政治連接的宏觀歷史脈絡(luò)。④李文海、夏明方、朱滸：《中國荒政書集成》，天津：天津古籍出版社，2010年。在公共管理與政治學(xué)視角的災(zāi)害管理的政治研究相對匱乏，而以政治注意力為切入點的相關(guān)研究尚未發(fā)現(xiàn)。當討論災(zāi)害管理的政治時，應(yīng)當注意到不同地域的政治環(huán)境差異性，只有在形成關(guān)于本地災(zāi)害管理的政治基本認知后，才可能做更多深入挖掘和橫向政治與政策比較研究。那么，新的分析框架亦有必要吸納更多中國元素與中國特色，以便更好地體現(xiàn)出本地政治環(huán)境特征。通過將政治-行政話語體系中的“領(lǐng)導(dǎo)重視”與學(xué)術(shù)話語體系中的“政治注意力”之間建立有效連接，以政治注意力視角來透視災(zāi)害管理的政治擁有獨特的學(xué)術(shù)價值，開展以政治注意力為基礎(chǔ)的災(zāi)害管理研究，對于充分理解中國災(zāi)害管理的政治亦有著較強的解釋力，同時也為相關(guān)研究進行國際學(xué)術(shù)對話提供基礎(chǔ)。

二、注意力的分配與競爭：理解中國災(zāi)害管理的政治環(huán)境

赫爾伯特·西蒙（Herbert Simmon）于1947年指出由于人類認知具有不可避免的局限性，有限理性的決策者必須選擇性地對繁雜的信息加以關(guān)注和解釋。組織行為作為認知與結(jié)構(gòu)化雙重過程，其中，注意力即對于信息的處理具有十分重要的影響。社會結(jié)構(gòu)對于決策者的注意力分配則成為威廉·奧卡西奧（William Ocasio）力圖重新帶回的分析要素，他主張將結(jié)構(gòu)與認知作為組織注意力形塑的要件，并以此構(gòu)建以注意力為基礎(chǔ)的企業(yè)行為觀點，提出注意力的聚焦性（Focus of Attention），注意力的情境性（Situated Attention）、注意力的結(jié)構(gòu)分布（Structural Distribution of Attention）是理解企業(yè)行為的三個基本原則。①W.Ocasio.Towards an Attention-Based View of the Firm，Strategic Management Journal，1997，Vol.18 (Summer Special Issue)，187-206.在政治科學(xué)領(lǐng)域，一般認為弗蘭克·鮑姆加特納 ( Frank Baumgartner) 和布萊恩·瓊斯（Bryan D.Jones）的系列研究率先將注意力引入政治科學(xué)，②F.R.Baumgartner，B.D.Jones. Agendas and Instability in American Politics，Chicago：The University of Chicago Press，1993.B.D.Jones and F.R.Baumgartner.The Politics of Attention：How Government Prioritizes Problems.Chicago：University of Chicago Press，2005.B.D.Jones and F.R.Baumgartner.A Model of Choice for Public Policy，Journal of Public Administration Research and Theory，2005(3)：325-351.并在近些年來愈發(fā)受到重視。基于中國情境的政治注意力研究尚未獲得研究者們的足夠關(guān)注，在中國的政治體制之中，政治領(lǐng)導(dǎo)層的注意力將直接影響著政策過程，“領(lǐng)導(dǎo)重視”——成為中國社會改革與公共政策議程推動的核心動力之一，即領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注成為政治系統(tǒng)對于社會議題的反饋，也是對公共政策制定與執(zhí)行的推動與調(diào)試，③馬駿、侯一麟：《中國省級預(yù)算中的政策過程與預(yù)算過程：來自兩省的調(diào)查》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2005年第5期；王紹光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國社會科學(xué)》2006年第5期；賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學(xué)》2011年第5期。同時，注意力再分配亦引導(dǎo)著地方政府行為變化，如有學(xué)者提出注意力再分配屬于地方政府職能變遷的表層邏輯，它從屬于權(quán)力和利益的邏輯。地方政府的注意力則是一種選擇的機制，作為激活政府職能的起點，注意力機制受到權(quán)力的制約，中央的精神、上級的批示都會導(dǎo)致注意力的投向發(fā)生變化。同時，注意力機制也受到利益的制約。④李挽霞：《權(quán)力、利益與注意力的再分配：地方政府職能變遷的一個解釋框架》，《社會學(xué)》2012年第2期。

注意力政治學(xué)的關(guān)鍵并不僅僅在于要研究和了解注意力在政治中的作用而且更重要是在于如何在政治中將注意力作為策略來運用。⑤練宏：《注意力分配——基于跨學(xué)科視角的理論述評》，《社會學(xué)研究》2015年第4期；倪梁康：《注意力現(xiàn)象學(xué)的基本法則——兼論其在注意力政治學(xué)—社會學(xué)中的可能應(yīng)用》，《武漢大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版）》2017年第5期。顯然，政治注意力本身具有雙向?qū)傩?，即它的分配與競爭具有雙向作用機制，分配強調(diào)的是政治注意力自上而下的流動，競爭則是強調(diào)下級政治-行政領(lǐng)導(dǎo)為獲取上級政治-行政領(lǐng)導(dǎo)的政治注意力而主動采取的措施。政治注意力的分配強調(diào)的是政治家對于公共事務(wù)的關(guān)注而產(chǎn)生的政治注意力效應(yīng)；政治注意力的競爭則是強調(diào)為了產(chǎn)生這種政治注意力效應(yīng)而采取的策略，在此，注意力本身便成為了一種策略。政分配與競爭的目標具有一致性，即是要獲取最大化的政治注意力效應(yīng)。那么，何為政治注意力效應(yīng)？通常，在中國的政治體系運作過程中，公共政策過程中的政治關(guān)注即領(lǐng)導(dǎo)重視具有非凡的作用。一旦被領(lǐng)導(dǎo)所重視的事務(wù)往往甚至可能成為黨政工作的“當務(wù)之急”，吸引到大量的政治與行政資源，這些領(lǐng)域由于所受到的政治注意力而產(chǎn)生的各種外在與內(nèi)在的變化，可以將之視為政治注意力效應(yīng)。被越高層級領(lǐng)導(dǎo)重視則政治注意力效應(yīng)越發(fā)顯著，政治注意力的效應(yīng)所帶來的影響是全方位的，所以，獲得政治注意力效應(yīng)對于推動政策變遷與實際工作均有著顯著作用。當然，如果很不幸的是由于負面事件而引起了領(lǐng)導(dǎo)重視，那么，政治注意力效應(yīng)會讓事件的負面影響擴大，責(zé)任主體則面臨更大可能的問責(zé)。顯然，對于政治注意力的競爭亦需要視具體情況，對于負面事件方面，下級政府更希望其遠離政治注意力，而“創(chuàng)新”“創(chuàng)優(yōu)”“經(jīng)驗”等可以“爭先”的事務(wù)則更希望能夠獲得足夠的政治注意力。

中國災(zāi)害管理所處的政治環(huán)境中，注意力的競爭與分配同樣存在，并深刻影響著災(zāi)害管理的運作。災(zāi)害管理的政治主張是結(jié)合災(zāi)害管理本身出發(fā)來探討政治對于災(zāi)害管理的意義。那么，政治注意力的競爭與分配對于中國災(zāi)害管理的影響，則需要結(jié)合災(zāi)害管理的周期階段劃分來剖析政治注意力效應(yīng)及其生成機制。作為災(zāi)害研究領(lǐng)域的經(jīng)典規(guī)范理論——“綜合應(yīng)急管理理論”將災(zāi)害管理劃分為風(fēng)險管理、應(yīng)急準備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)管理四個基本階段，這是災(zāi)害管理的基本周期。同時，災(zāi)害管理往往涉及到多災(zāi)種，不同災(zāi)種所產(chǎn)生或引發(fā)的政治注意力效應(yīng)亦存在差異。

三、災(zāi)害管理周期模型與政治注意力：傳統(tǒng)框架的優(yōu)化

傳統(tǒng)災(zāi)害管理的政治分析框架是按照災(zāi)害管理的階段劃分為避責(zé)政治、府際政治、批示政治以及框架競爭政治，并分別與風(fēng)險管理、應(yīng)急整備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)管理四階段相對應(yīng)，在該框架之下，作為一種理論概化而言，災(zāi)害與政治的關(guān)系研究被進一步細化為了災(zāi)害管理與政治的關(guān)系，災(zāi)害管理的政治被認為更貼近災(zāi)害管理與政治運作現(xiàn)實連接。而在具體的測度層面，該理論卻尚未找尋到統(tǒng)一且合適的維度來予以分析與測度。政治注意力在災(zāi)害管理周期模型中的應(yīng)用則提供了深化傳統(tǒng)框架的可能空間。

在風(fēng)險管理階段，政治注意力對于各級政府風(fēng)險管理認知、制度及行為導(dǎo)向具有指導(dǎo)作用，決定著各級政府風(fēng)險管理的作為。本地社會所面臨風(fēng)險繁多，而風(fēng)險往往具有選擇性，政治要素是形塑風(fēng)險偏好的重要因素，一旦某種風(fēng)險具備了政治注意力，則此種風(fēng)險將會被體制所重視并加以識別、因應(yīng)。此一過程可視作政治注意力在風(fēng)險管理階段的分配，其分配導(dǎo)向?qū)⒅苯右龑?dǎo)著政府、市場、家庭資源向風(fēng)險管理領(lǐng)域的投入，而能夠推動風(fēng)險管理階段的政治注意力分配，可能來自焦點事件、輿論壓力、領(lǐng)導(dǎo)人認知等方面。再看風(fēng)險管理階段的政治注意力競爭，顯然，風(fēng)險管理如果要獲得政治注意力，則需要能夠在風(fēng)險管理上有人力、財力、物力等的投入，但風(fēng)險管理是一種特殊的投入，其投入產(chǎn)出之間很難形成直接聯(lián)系，這與風(fēng)險的不確定性屬性有重要聯(lián)系。如此，在有限的資源投入背景之下，一些政府對于“看不見”產(chǎn)出的風(fēng)險管理熱情不高；反之，在如何避免政治注意力上卻有更強動力，風(fēng)險管理的對象為負面事件，面對不確定性風(fēng)險現(xiàn)實演化而來的危機事件，往往伴隨著的是問責(zé)，政治-行政體系內(nèi)部官員為了減少自身責(zé)任而傾向于避責(zé)。那么，在風(fēng)險管理階段的政治注意力競爭演進成為以避責(zé)為主軸的減少危機發(fā)生后的政治注意力的運作。此一過程亦可被視為風(fēng)險管理階段的政治注意力的競爭，不同責(zé)任主體通過體制重構(gòu)、話語等途徑，避免、轉(zhuǎn)嫁、弱化或消減責(zé)任，①C.Hood，What happens when transparency meets blame-avoidance?，Public Management Review，Vol.9，No，2，007，191-210.因為一旦危機事件之后的政治注意力聚焦于本級政府、本部門、官員自身則意味著對官員政治-行政生涯帶來重大負面影響。風(fēng)險管理階段的政治注意力分配體現(xiàn)出了自上而下主導(dǎo)傾向，而政治注意力競爭則呈現(xiàn)出地方政府“不求有功但求無過”的思想。

在應(yīng)急準備階段，應(yīng)急管理在常態(tài)期的管理工作主要以預(yù)案編制及演練、組織能力建設(shè)為主，政治注意力亦會影響著應(yīng)急準備的制度建構(gòu)與行為塑造。顯然，政治注意力分配將會影響應(yīng)急準備的資源投入與行為導(dǎo)向。一方面，政治注意力的分配情形決定了本地應(yīng)急準備的外部政治環(huán)境，并直接影響著對于預(yù)案建設(shè)和組織應(yīng)急管理能力建設(shè)的投入程度。預(yù)案建設(shè)作為事前行政體系應(yīng)急協(xié)同的方案，政治注意力對于應(yīng)急管理階段的關(guān)注，將決定著應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)，應(yīng)急預(yù)案對于應(yīng)急管理周期階段及內(nèi)容的關(guān)注反映了政治注意力的變化與傾向。同時，應(yīng)急預(yù)案建設(shè)及其演練本身是需要資源投入的事務(wù)，政治注意力影響預(yù)案編制能力和演練方式。而在政治注意力的分配決定資源投入強度背景下，行政人員編制、組織權(quán)力范圍、行政級別高低等組織能力是對應(yīng)急準備工作開展的基本保障，政治注意力的分配反映了領(lǐng)導(dǎo)對于某項事務(wù)及其管理的組織建設(shè)重視程度，那么，組織結(jié)構(gòu)與能力的變革過程之中，政治注意力分配將是重要作用因素。另一方面，在政治注意力的競爭層面，應(yīng)急管理在常態(tài)期所制定的政策目標、制定框架需要在實際運行過程之中，投入相應(yīng)的資源以推動政策執(zhí)行。組織權(quán)力是保障政策執(zhí)行的核心要素，通過各種途徑爭取到領(lǐng)導(dǎo)對于應(yīng)急管理工作的支持，將有限的資源投入到應(yīng)急準備之中將是各級政府應(yīng)急管理部門的基本途徑。一旦獲得了更高、更多的政治注意力則將會更有力地推動常態(tài)期預(yù)案建設(shè)、組織能力培育等工作，那么，各級政府應(yīng)急管理部門會爭取到領(lǐng)導(dǎo)重視以求提升本部門調(diào)動、應(yīng)用資源的能力。顯然，政治注意力地分配與競爭在應(yīng)急準備階段深刻反映了公共政策執(zhí)行過程中的政治要素之重要影響，政治注意力決定著非災(zāi)變時期即應(yīng)急準備相關(guān)政策的執(zhí)行力度。

在應(yīng)急響應(yīng)階段，政治注意力更是應(yīng)急響應(yīng)行動導(dǎo)向、強度的“節(jié)拍器”和“指揮棒”，中國突發(fā)事件之后的應(yīng)急響應(yīng)理念設(shè)計之中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是首要原則，政治要素在救災(zāi)應(yīng)變過程之中始終體現(xiàn)引領(lǐng)作用，其中，黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視即政治注意力對于應(yīng)急響應(yīng)行為模式至關(guān)重要。一方面，在應(yīng)急響應(yīng)階段的政治注意力分配層面。由災(zāi)害危機事件所制造的特殊政治場域之中，由于受到高度的社會輿論聚焦，同時政治-行政系統(tǒng)基于合法性維持和提升的需要，使得災(zāi)后政治場域之中并不缺乏政治注意力。但是并非所有類型的災(zāi)害危機事件均能夠獲得相同的政治注意力，往往依據(jù)災(zāi)害危機事件差異，政治注意力的分配相應(yīng)地存在差異性，災(zāi)害事件的強度、危害性并非是獲取政治注意力的唯一考量，黨政領(lǐng)導(dǎo)的主觀感受和認知亦是災(zāi)后政治注意力強度變化的重要因素。那些受到政治注意力聚焦的災(zāi)害危機事件，往往會被各級政府部門所重視，將投入更高強度的資源和努力去進行強有力的應(yīng)對。而那些并未受到政治注意力聚焦的災(zāi)害危機事件，受到更大范圍和強度的資源和努力投入的可能性則小得多。當然，隨著中國突發(fā)事件分級標準的建立完善，黨政領(lǐng)導(dǎo)對于事件的分級有了統(tǒng)一共識之后，政治注意力聚焦強度與事件分級強度相關(guān)性逐漸走向穩(wěn)定，而不可否認的是，政治注意力的聚焦將是更強程度災(zāi)害危機應(yīng)對的保障。另一方面，在應(yīng)急響應(yīng)階段的政治注意力競爭層面，災(zāi)害危機事件所帶來高度社會聚焦的場域之下，政治-行政主體的表現(xiàn)將是維持和提升合法性的重要方式。政治-行政主體在災(zāi)害應(yīng)對階段的良好表現(xiàn)，將更容易被領(lǐng)導(dǎo)所發(fā)現(xiàn)并重視，從而在災(zāi)后政治場域之中，無論是公共注意力還是政治注意力都更為聚焦且放大救災(zāi)行為的影響。政治-行政主體的行為不僅能回應(yīng)民意需要，亦能夠獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的政治注意力。如此，在應(yīng)急響應(yīng)階段的政治注意力分配與競爭同樣體現(xiàn)出了政治要素對于災(zāi)害危機應(yīng)對的主導(dǎo)性，指揮著應(yīng)急資源響應(yīng)災(zāi)害危機需要，并且在特殊的災(zāi)后政治場域中，政治-行政主體的積極作為對于獲取政治注意力推動自身政績被上級認可的可能性變得更高。

在應(yīng)急恢復(fù)階段，政治注意力對于恢復(fù)管理的建設(shè)導(dǎo)向、強度亦有著突出影響，而政治注意力的競爭同樣構(gòu)成了災(zāi)后重建政治環(huán)境的主軸。一方面，災(zāi)后重建與恢復(fù)作為一項公共政策，亦是一種通過權(quán)威進行資源分配的過程，越是影響較大的災(zāi)害危機，其災(zāi)后重建與恢復(fù)的過程越是復(fù)雜，其政治要素影響的可能與強度則會更高。通常，災(zāi)后恢復(fù)重建面臨的事務(wù)較多、復(fù)雜，面對不同層次、不同方面的災(zāi)后恢復(fù)重建的需求，在中國以政府為主導(dǎo)的重建模式之中，政治-行政力量在恢復(fù)重建的導(dǎo)向與模式上存在著極其重要的影響。為此，政治注意力對于恢復(fù)重建的聚焦上的變化將影響著有限的災(zāi)后重建資源的投入走向，同樣地，政治注意力所聚焦到的領(lǐng)域和方向，將為調(diào)查問題與制度重建“定調(diào)”。一旦那些被政治注意力所關(guān)注和影響到的恢復(fù)重建議題，則相應(yīng)被重建政策規(guī)劃所重視，反之亦然?；謴?fù)重建過程實際是政治注意力對于恢復(fù)重建議題分配的過程。另一方面，政治注意力的競爭在災(zāi)后恢復(fù)重建階段成為地方各級政府在重建過程中的運作主軸。越是嚴重的災(zāi)害危機事件，越是需要地方政府之間的互助協(xié)同。在中國災(zāi)后政府間關(guān)系的運行過程之中，中央與地方政府之間共同支援災(zāi)區(qū)重建恢復(fù)成為基本模式，通常最高層級的援建模式便是跨省對口援建機制。如此府際災(zāi)后重建關(guān)系模式之下，基于政治晉升錦標賽理論看來，在對口支援輸出地區(qū)而言，能夠體現(xiàn)其重建效果和政績的便是對口被援建地區(qū)的重建獲得群眾和領(lǐng)導(dǎo)的廣泛認可，在災(zāi)后重建的府際政治場域內(nèi)，各級對口援建輸出的地方政府之間形成了相應(yīng)的競爭場域，那么，其將擁有充足的動力去推動重建資源投入以獲取上級黨政領(lǐng)導(dǎo)政治注意力。如此，在災(zāi)后恢復(fù)管理階段的政治注意力將決定著災(zāi)后重建恢復(fù)的議題選擇與資源投入，而地方政府在府際重建政治場域中的行為更是深刻反映出政治注意力的競爭之影響。

四、大數(shù)據(jù)方法：災(zāi)害政治注意力研究的技術(shù)進路

大數(shù)據(jù)方法與技術(shù)的演進過程帶來了對于政治注意力的分析與測度上的重大轉(zhuǎn)變，對以往可能被視為“黑箱”的政治注意力問題有了新的分析方法，技術(shù)進路決定了政治注意力研究將走向更為快速發(fā)展的時期。通常，政策議題能夠獲得啟動和成功取決于多種要素，如政治主體的偏好（References of Political Actors）、組織結(jié)構(gòu)、意外事件等，①P.Alexandrova.Explaining political attention allocation with the help of issue character：evidence from the European Council，European Political Science Review (2016)，8：3，405-425; T.A.Birkland.“Focusing Events，Mobilization，and Agenda setting”，Journal of Public Policy，1998 (1)：53-74; J.C.Talbert，M.Potoski.Setting the Legislative Agenda：The Dimensional Structure of Bill Cosponsoring and Floor Voting，The Journal of Politics，2002(3)，864-891; C.Green-Pedersen，P.B.Mortensen.Who sets the agenda and who responds to it in the Danish parliament? A new model of issue competition and agenda-setting，European Journal of Political Research，2010(2)：257-281.宏觀政治視角去探討公共政策動力學(xué)問題受到越來越多的關(guān)注，在比較議程研究共同體中，更加強調(diào)注意力變化而非政策變遷。通過由行政演講、政治宣言、大眾媒介與議會活動（如法案、質(zhì)詢）等構(gòu)成的文本大數(shù)據(jù)的建立來觀察注意力變化，并以此對政治注意力與政策變遷、公共支出等相關(guān)議題的聯(lián)系展開研究。②W.Jennings，P.John.The dynamics of political attention：Public opinion and the Queen's Speech in the United Kingdom，American Journal of Political Science，2009 (4)：838-854; W.Jennings，P.John.Punctuations and Turning Points in British Politics：the Policy Agenda of the Queen’s Speech，1940-2005，British Journal of Political Science，2010 (3)：561-586.如有學(xué)者以會議的時間作為對于議題關(guān)注的強度指標，分析歐洲議會關(guān)注的議題主題分類及其在時間上的變化。③F.M.Hage.Political attention in the Council of the European Union：A new dataset of working party meetings，1995-2014，European Union Politics，2016，Vol.17(4) 683-703.顯然，選擇作為政治注意力的強度指標諸多，也因政治體制特征差異而有所不同，但關(guān)于政治注意力的測度方法上的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)為人們將政治注意力更全面、更科學(xué)地展現(xiàn)出來提供了途徑。

大數(shù)據(jù)能夠提供更為優(yōu)化的實驗設(shè)計，更為深入地分析以往較難以測度的社會與政治行為。④B.L.Monroe，J.Pan，M.E.Roberts，M.Sen & B.Sinclair.No! Formal Theory，Causal Inference，and Big Data Are Not Contradictory Trends in Political Science，PS：Political Science & Politics ，2015(1)：71-74.大數(shù)據(jù)方法也為測量政治注意力在不同議題的分配提供了條件，基于文本的量化分析能夠從更為全面的視角對注意力變遷及議題呈現(xiàn)展開深入研究。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展，“讓資料說話”成為可能，成為大數(shù)據(jù)政治學(xué)的主要研究方法之一。⑤J.Grimmer，B.M.Stewart.Text as Data：The Promise and Pitfalls of Automatic Content Analysis Methods for Political Texts，Political Analysis，2013(3)：267-297.同時，在大數(shù)據(jù)編碼技術(shù)上，將適用于大數(shù)據(jù)文本分析和自動文本分析相結(jié)合以擺脫傳統(tǒng)人工編碼帶來的效度缺陷。傳統(tǒng)地，以直接進入文本和以理論作為先導(dǎo)來建立基本類目的方式，極其仰賴研究者來判斷文本的深層意義，而非僅有文字表層進行分析，因為越是需要分析文本的深層意義，越需要考量文本的社會文化脈絡(luò)，則越仰賴編碼領(lǐng)域的知識與其敏感度，編碼者間信度越難達標、能夠處理的資料量也越有限，即這種方法所遭遇到的困難分別是信度問題和可處理的資料量有限。因此，若要處理大量資料同時提高分析信度，便需要在分析方法上有所取舍，放棄對深層意義的詮釋，朝向量化內(nèi)容分析。然而，面對大量資料仍需要透過抽樣將資料量縮小到人工可操作的程度。大數(shù)據(jù)方法與技術(shù)帶來了方法、工具、研究過程、研究者思維、研究設(shè)計上的重要影響，其中，研究者在分析大量資料時不再需要對收集到的資料進行抽樣，能夠?qū)⑹占降馁Y料皆納入分析。

大數(shù)據(jù)方法作為災(zāi)害管理的政治研究新方法，在災(zāi)害管理的政治上擁有廣泛的應(yīng)用空間。災(zāi)害管理的政治研究基于量化視角的相對較少，往往是針對災(zāi)害與政治的宏觀理論演繹為主，以案例為代表的災(zāi)害管理的政治研究則難以從全面綜合的角度認知災(zāi)害管理與政治的關(guān)系。探討災(zāi)害管理的政治需要對于政治要素進行深入探索，以政治注意力為切入點的災(zāi)害管理的政治研究則將政治要素進一步聚焦為政治注意力。大數(shù)據(jù)是能夠從大規(guī)模數(shù)據(jù)中提取顯示政治注意力的核心要素，以此表征政治注意力變化。如此，災(zāi)害管理的政治在風(fēng)險管理、應(yīng)急準備、應(yīng)急響應(yīng)以及恢復(fù)管理層面均可以與政治注意力展開互動分析，通過大數(shù)據(jù)展現(xiàn)的政治注意力變化，在數(shù)據(jù)源上能夠更為快速、全面地捕捉災(zāi)害前、中、后期的政治與社會行為表現(xiàn)，并能夠展示災(zāi)害相關(guān)宏觀政治與社會環(huán)境變遷，并進一步融合分析災(zāi)害管理的制度與行為與政治注意力的關(guān)系。當然，在政治注意力與災(zāi)害管理之間的連接上，科學(xué)的政治注意力指標的選取與開發(fā)決定了整體研究的品質(zhì)；同時，政治注意力變化的展示可能只是揭示出災(zāi)害管理與政治之間的表層邏輯，還需要進一步將災(zāi)害管理的政治拓展到宏觀政治體制層面進行深度分析，以求揭示出二者的內(nèi)在關(guān)系邏輯。作為公共管理導(dǎo)向的研究范式，大數(shù)據(jù)方法應(yīng)用于災(zāi)害管理的政治則是為了更好地揭示制度運作邏輯與問題，并從公共政策優(yōu)化和完善的視角以更加全面地提升研究的政策意涵。